《产品质量法》第49条和第50条有哪些区别

广东省东莞市市场监管局 孔迪

日常办理各类抽查不合格的质量案件时，最常用的罚则应该是《产品质量法》第49条“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品”和第50条的“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品”，实践中对这两条的选择适用目前还存在一定争议。原国家质检总局曾在《关于〈关于如何适用产品质量法第四十九条和第五十条的请示〉答复意见的函》（质检法函[2011] 82号）中答复某省局，“根据《产品质量法》规定，产品不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，对其生产、销售违法行为，可以依据该法第四十九条规定予以处理…”，但该答复只是引用产品质量法原文作原则性表述，并没有给出界定区分的实际方法或依据。

有观点认为可以从检验依据的标准性质来区分，如果不合格项目属于强制性标准要求，即认为该项目涉及健康、安全，不合格即按照第49条处罚；如果不合格项目属于推荐性标准要求则不涉及健康、安全，不合格就按第50条处罚。其实仔细分析会发现不妥，不能通过标准条款本身性质（强制性或推荐性）来判断具体指标是否涉及健康、安全。2017年修订、2018年施行的《标准化法》第10条规定“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准”，要准确理解“应当制定”的两层意思：首先该表述仅仅是今后趋势，并不代表2018年前已经存在的强制性标准都涉及健康、安全，只不过2018年后标准工作思路是涉及健康、安全的技术要求将制定或修订为强制性标准；其次这将是一个持续较长时间的过程，标准体系改革并非一蹴而就，所以也不能简单理解成“只要在2018年后尚未制定或修订为强制性标准的技术要求，一概不涉及健康、安全”。

其实参考旧版《标准化法》更容易理解，第7条规定“保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准”，这句话是正向表述，按中文的逻辑并不能反推出“强制性标准必定涉及健康、安全”的结论。实践中不乏某类产品的标准均为推荐性，但却又明显涉及健康、安全的例子，如大多数电线电缆的技术要求均为推荐性标准（例如GB/T 5023、JB/T 8734系列标准），谁敢说不符合推荐性标准的电缆不会危害人身和公共财产安全？西安电线电缆追责事件就是典型例子。同时也有不少强制性标准要求不涉及实物质量，如GB 18382-2001《肥料标识 内容与要求》（全文强制）就规定了肥料包装袋印刷字体尺寸（例如最小5mm）和排列方式，即使肥料包装袋上的标识印刷字体不符合标准，也不能得出危害健康、安全的结论。

也有观点认为可以从产品本身的资质要求来区分，例如工业产品许可证制度和强制性产品认证制度管理的产品，相应法律法规中对立法原因的表述都写到“为了保证直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工业产品的质量安全”（《工业产品生产许可证管理条例》第1条）、“为了保护国家安全、防止欺诈行为、保护人体健康或者安全、保护动植物生命或者健康、保护环境，国家规定相关产品必须经过认证的”（《认证认可条例》第27条），可以据此认为所有实施工业产品生产许可证管理和CCC认证管理产品的标准要求都是涉及健康、安全的，此类产品不合格一概适用第49条处理。该观点有点混淆了“立法目的”（为了保障健康、安全所以设定制度）和“实际效力”（并非目录里所有产品、所有指标都涉及健康、安全），实施资质管理产品的标准中也有明显不涉及健康、安全的项目（如GB17761-2018电动自行车新国标要求号牌安装位的孔距为80mm）；而且资质要求产品只占全部产品类别中一小部分，难道说其他产品的标准要求都不涉及健康、安全吗？也说不通。所以不能简单地从标准性质或相关资质要求来区分检验项目是否涉及健康、安全，而应当结合标准要求，从专业技术角度来具体分析不合格项目可能造成的不良后果及其危害。

既然谈到专业技术，不论是监管人员还是执法人员，或是法制审核人员，本身都不具备此能力，“术业有专攻”，对标准要求解读分析的工作理应由标准起草、归口单位和日常适用标准检验的检测机构来做。原质检总局多年来有惯例会组织国内各大专业技术机构和专家学者（包括标准起草、归口单位和主要起草人等），定期编制并修订涉及常见工业品、日用消费品的《产品质量监督抽查实施规范》，其中有个亮点会对每类产品每个检验项目是否涉及健康、安全作区分，方便对号入座；但市场监管总局成立以来陆续发布的“产品质量国家监督抽查实施细则”做法不同（见图1图2），细则中不再对每个检验项目作出是否涉及健康、安全的区分，即已不存在全国统一的对不合格项目重要程度的划分依据。当然，总局取消检验项目重要程度分类的做法应该是经过慎重考虑、有充足理由的，但这也带来一个实际问题：在缺少这种自上而下全国统一的关键性界定原则的情况下，如各省、市局也都不在本级监督抽查细则中明确检验项目重要程度，将会导致基层执法人员无所适从（毕竟仅凭生活常识可以明确认定危害健康、安全的检验项目占比不算多）；或者各省、市局分别出台了不同的界定原则（甚至省内不同地市局的界定都不同），因为针对同一项目重要程度的认定不同，特殊情况下可能导致产品因某项指标不合格在A地被认定“严重质量问题”涉及健康、安全用49条处罚，在B地则只属于“一般质量问题”用50条处罚，甚至还有可能压根未列入检验项目无须考核，这对产品生产者、经营者也是不太公平的。

图1

图2

不过仍有部分省、市自行编制的本级监督抽查实施细则中对每个检验项目作出了区分，比如广东省市场监管部门发布的省抽实施细则中就把检验项目依据的标准属性（强制性/非强制性）和重要程度（重要项/较重要项/次要项）做了描述和区分，并结合相关规定将“重要项”解释为直接涉及健康、安全的关键性指标，不合格就适用第49条处罚；而“较重要项”和“次要项”均不涉及健康、安全，不合格则适用第50条，对基层执法有较高实用性。

那么组织抽查部门是否有权对具体检验项目是否涉及健康、安全作出界定呢？原国家质量技术监督局在（2001）质技监政便字第004号文中针对“行政执法中如何理解《产品质量法》49条所述的保障人体健康，人身、财产安全的标准”曾明确答复：“目前我国现有的强制性标准的范围过宽，许多强制性标准已经超出了法律规定的范畴，需要进一步清理和修改，有关工作也正在进行之中”（这也印证“强制性标准都涉及健康、安全”的看法不妥），接着解释到“按照《中华人民共和国标准化法》第六条、《中华人民共和国标准化法实施条例》第二章的规定，国家标准、行业标准、地方标准分别由国家质量技术监督局、国务院有关行政部门和省级质量技术监督部门负责制定。因此，其中有关保障人体健康、人身财产安全的标准的确认，应当由上述有关行政部门依据标准制定权限分别予以确认”，最后提出要求“为保证《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国产品质量法》的正确贯彻实施，地方质量技术监督部门在行政执法过程中，应当根据标准本身的属性具体适用有关标准，判定产品质量”。由此可知各级标准化行政主管部门有权力（也有职责）对标准技术要求是否涉及健康、安全作出界定，但须特别注意为保持市场监管部门对外整体一致性，在上级市场监管部门已有明确界定（如省抽细则中已区分）的情况下，下级部门理应遵循而不宜作出不同认定。

今后对抽查不合格的案件定性，建议首先看本级或上级市场监管部门编制发布的监督抽查实施细则中是否对不合格项目重要程度作出界定是否涉及健康、安全，如果有的话就直接对号入座；如果没有界定就从生活常识判断是否明显涉及健康、安全；再不行只能从其他途径寻求专业意见和依据，比如直接发函咨询标准归口单位、承检机构或请示上级，如果确实找不到充足依据压根或者不需要准确区分定性，建议统一按照第50条处理。因为根据全国人大法工委编写的《产品质量法释义》中对第50条的解释，“如果在产品的生产、销售中实施掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品的违法行为，使生产、销售的产品不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准的，应当依照本法第四十九条的规定追究其法律责任”，在此第50条可以理解为一般条款，而第49条则是第50条中情节较重的特殊条款，在找不到切实依据证明符合特殊条款的情况下，直接适用一般条款自然是没错的。