碳达峰目标实现的国际经验及中国路径

余 丽， 周 旭 磊

(郑州大学 政治与公共管理学院，河南 郑州 450001)

自人类社会进入工业文明以来，伴随着世界人口数量的快速增加及经济的迅猛发展，人类生产生活造成包括二氧化碳在内的温室气体大量排放，极端气候现象频繁出现，全球变暖带来的气候变化威胁成为世界各国各地区面临的最严峻挑战之一。据世界气象组织2021年10月31日发布的《2021年全球气候状况》报告数据显示，截止到2021年9月，即便全球经受新冠肺炎疫情影响，2021年全球平均气温(1月至9月)比1850至1900年同期高出约1.09°C，目前被世界气象组织列为全球有记录以来第6个或第7个最热的年份[1]。为保障人类社会的全面可持续发展，推进全球气候治理发展进程，努力减少碳排放成为世界各国政府工作的重中之重。

一、碳达峰目标的提出

1.国际背景

2015年国际社会共同签署《巴黎协定》[2]，这是《联合国气候变化框架公约》下的第3阶段执行协议。《巴黎协定》主要确立了2020年后的国际气候制度，旨在督促各缔约方在已经确立的全球温控长期目标下，即在22世纪到来之前将全球平均温度稳定在工业化前温度基线(1850～1900年)的2℃以内并争取控制在1.5℃以内，因地制宜地加快制定各国各地区的温室气体减排方案，努力实现碳排放峰值。在《巴黎协定》签署5周年之际，于2020年9月22日召开的第75届联合国大会一般性辩论上，习近平总书记发表了重要演讲[3]，向全世界宣告中国绿色低碳发展的全新理念与坚定决心，中国将提高世界碳排放领域的国家自主贡献力度，积极制定和实施行之有效的政策及措施，争取在2030年之前实现二氧化碳峰值——碳达峰，并在此基础之上，力争在2060年前达到碳排放与碳汇均衡状态实现碳中和。与此同时，世界各国开始纷纷制定碳中和目标及相应战略规划。根据联合国环境规划署最新发布的数据显示，截至2021年9月30日，121个缔约方(包括欧盟及其27个成员国，欧盟作为一个整体)提交了“国家自主贡献”文件并设定了碳中和目标[4]。

2.国内背景

2016年3月出台的“十三五”规划中，中国就已将低碳发展水平提升、碳排放总量得到有效控制列入总体规划目标当中，这也是在所有五年规划中第一次提出控制碳排放总量的要求[5]。在“十三五”规划实施期间，中国在绿色低碳转型发展和有效应对气候变化所致的生态威胁方面取得卓越成效，并提前完成承诺的到2020年实现的气候治理目标，为下一步更快实现碳达峰以及碳中和目标奠定了坚实的实践基础。在2021年3月第十三届全国人大四次会议通过的“十四五”规划中，明确要求制定2030年碳达峰行动方案，以降低碳强度为主、控制碳排放总量为辅的方针，积极应对气候变化，推进发展方式绿色转型[6]。2021年3月15日的中央财经委员会第九次会议上，习近平总书记提出将碳达峰与碳中和目标纳入生态文明建设总体布局当中去[7]，在此前生态文明已在2018年十三届全国人大一次会议第三次全体会议上被历史性地写入宪法[8]，由此可见碳达峰与碳中和对推进我国特色社会主义建设进程的重要意义。随后在2021年4月22日的“领导人气候峰会”上，习近平总书记发表题为《共同构建人与自然生命共同体》重要讲话，提出了“六个坚持”，鼓励重点行业、重点企业率先达峰，并通过“一带一路”“南南合作”等国际合作推广中国碳减排经验[9]。

二、碳达峰发展研究的现状

何为碳达峰与碳中和？碳达峰是指全球、国家、城市、企业等主体的碳排放在由升转降的过程中，碳排放的最高点即为碳达峰。碳中和是指人为碳排放与通过植树造林、碳捕集与封存(Carbon Capture and Storage，简称“CCS”)技术等人为碳吸收达到平衡，也即碳排放与碳汇达到动态均衡状态[10]。碳中和是碳达峰的终极目标，碳达峰也是实现碳中和的先决条件(如图1所示)。为实现碳中和目标，必须在尽可能短的时间之内率先完成碳达峰目标。虽然国际上对于碳达峰的峰值水平没有作出明确要求，但是在碳中和终极目标驱动下，碳达峰的碳排放达峰值越低，碳达峰目标与碳中和目标之间的间隔就越短，越有利于碳中和目标的尽快实现。因而对碳达峰的研究可以等同为对有效降低碳排放峰值的研究，碳排放峰值的高低对碳中和目标的最终实现起着十分关键的决定性作用。

图1 碳达峰与碳中和关系简图

就国外层面而言，自1990年起，就有国家率先达到碳排放峰值，其中部分国家来自于苏联和东欧国家，是由于经济衰退现象的出现较早实现碳达峰，还有部分欧洲国家严格执行碳排放减排政策带来经济转型实现碳达峰。因此，国外学者对于碳达峰的相关学术研究起步时间早于国内，并且多集中于对碳排放达到峰值的影响因素的探索和研究。著名的Kaya恒等式发明者Kaya Yoichi认为人口以及与人口相关的衡量因素(如人均生产总值，GDP)均是推动国家或地区碳排放的根本性原因[11]。Hamilton和Turton通过收集1982～1997年间世界经合组织成员国的碳排放量数据，经对比分析得出的研究结果显示，影响碳排放总量最大的因素是能源强度[12]。Fan等人通过建立STIRPAT模型得到经济增长是碳排放的最主要原因[13]。综上可知，国外对于碳排放影响因素的分析相对较为成熟，且国外专家学者对于碳排放影响因素的研究结论主要集中于人口数量、能源结构、经济发展、技术创新等几个方面。

就国内层面而言，世界资源研究所的Climate Watch数据平台整合了全球过去30年(1990～2020年)的二氧化碳排放数据，该数据显示中国在2004年左右超过了美国成为全世界最大的二氧化碳排放国[14]。我国提出低碳减排行动及开展相关研究工作较晚，“十一五”规划中首次提出节能减排的理念。我国逐步建立和完善了社会主义市场经济体制，至2010年超过日本成为仅次于美国的世界第二大经济体之后，经济社会的高速发展，二氧化碳温室气体排放问题引起了国内各界的高度重视，随后我国专家学者开始对降低碳排放的重要性意义以及如何实现碳排放峰值进行了深入密集型研究。张文木认为气候变化与国家安全利益紧密相连[15]。关于如何有效应对气候变化从而加快实现碳达峰的脚步，陆小成指出实现城市低碳发展需要转变高碳发展理念，推进政府公共治理的低碳转型，完善生态文明建设的制度保障[16]；杨解君提出实现碳中和的多元化路径，其中技术路径起到核心支撑作用[17]；郭方舟则利用“一带一路”合作优势从发展理念、政策标准和技术工具3个角度共享碳中和成果[18]。我国虽然对于碳达峰的探索起步较晚，但是自从碳达峰与碳中和目标制定以来，国内相关研究正如火如荼地进行，多数集中于追根溯源寻找引致碳排放总量高的因素、系统阐述碳达峰与碳中和概念与重要意义、摸索碳中和目标实现的可行性方案以及碳排放总量的相关预测方法等方面。

综上所述，与碳排放有关的研究很多，但是依然存在以下待完善之处：第一，国内关于碳达峰与碳中和研究的文献资料数量相对较少；第二，国内外有关碳达峰的研究多是以细化的领域作为研究方向及重点，比如人口规模、能源产业结构、技术开发等方面，未将实现碳达峰的路线方针整合，作为一个系统性话题展开研究；第三，已实现碳达峰的发达国家的经验可以为正在大力推动绿色改革的中国提供实践参考和借鉴，为更好地制定中国碳达峰战略规划以及方案提供有益经验。

三、我国碳达峰目标实现的困境

据联合国环境规划署(UNEP)发布的《排放差距报告2020》报告显示，中国温室气体排放占全球的26%[19]。作为世界最大的发展中国家、世界第二大经济体国家以及二氧化碳排放总量第一的国家，中国面临前所未有的碳排放控制压力。丁仲礼院士在2021年5月30日召开的中国科学院学部第七届学术年会上发表题为《中国“碳中和”框架路线图研究》的重要报告，丁院士指出虽然“碳中和”的研究看似纷繁复杂，但其实万变不离其宗，归纳总结碳中和就是一个“三端发力”的体系，即以能源供应、能源消费以及人为固碳构成的体系[20]。结合目前我国碳排放发展现状，综合人口规模、能源强度、产业规模、经济发展以及技术创新等影响碳排放的因素，本文将从碳排放、碳固化和碳制度3个维度系统探索我国当前实现碳达峰目标所遇到的难题，汲取已实现碳达峰发达国家的已有成熟经验，构建适合中国发展的全方位碳达峰特色道路与具体方案。

1.碳排放结构不合理

一方面，我国当前对包括煤炭、石油等一次能源在内的化石能源供给和需求量依然很大。据联合国环境规划署(UNEP)发布的《排放差异报告2020》报告数据显示，截止到2019年，中国温室气体排放量高达140亿吨二氧化碳当量(不包含土地利用变化产生的二氧化碳当量)，人均排放量达到9.7吨二氧化碳当量，较上一年同期增长3.1%，其中化石类能源燃烧产生的二氧化碳排放当量占总温室气体排放的82.6%，高出全球平均排放水平10个百分点[19]。据国际能源机构(The International Energy Agency，简称“IEA”)提供的最新数据显示(如图2所示)，截止到2019年，中国煤炭资源碳排放量依然居高不下，达到近7863百万吨二氧化碳，煤炭燃烧产生的二氧化碳占总二氧化碳排放79.83%，因此，煤炭资源的碳排放仍然是我国碳排放的主要来源，其余化石类燃料产生二氧化碳排放量较高的依次是石油和天然气，分别占比14.39%和5.78%。

图2 2010～2019年我国化石类能源二氧化碳排放量情况

另一方面，我国的能源消费模式及结构有待适时调整。据国际能源机构(IEA)提供的最新数据显示(如图3所示)，截止到2019年，按照行业划分，我国工业能源消费量随着我国工业化程度的推进保持高位增长态势。其次，建筑业和交通运输业的能源消费量随着我国经济发展水平的提高而呈现出上升的趋势。而相对应的各行业的二氧化碳排放量情况略有差别(如图4所示)，按照总量顺序，碳排放量前3位的分别是电力与供热、工业和交通运输业，分别占总碳排放量的42%、25%和18%。

图3 2010～2019年我国各行业能源消费量情况

图4 2010～2019年我国各行业碳排放量情况

总体来说，从碳排放维度来看，我国仍然以煤炭、石油、天然气等易排放二氧化碳气体的能源结构为主；就高碳排放部门而言，我国正处于经济发展转型的关键阶段，以往的高消耗粗放型行业面临极大减排压力，其未来转型重点应放在节能技术的提升和新能源替代的层面。

2.碳固化技术不完备

碳固化就是将二氧化碳通过诸多方法实现固态处理从而达到去除已经排放到大气当中的二氧化碳的目的。二氧化碳气体排放的消解主要通过两个途径：一个是自然物理过程，另一个是人工干预过程。自然物理过程主要是利用陆地碳汇和海洋碳汇吸收排放在大气中的二氧化碳。而人工干预过程可以分为4类：第一类是减碳技术，主要是高耗能企业通过生产节能技术来达到减排目标；第二类是无碳技术，主要是推广风能、核能等清洁型能源的使用以期实现无碳排放目标；第三类是去碳技术，主要是利用与时俱进的诸如碳捕集与封存(Carbon Capture and Storage，简称“CCS”)等组合固碳创新技术工程来人为消除处理已排放的二氧化碳；第四类是绿色技术，通过人工植树造林和保护海洋生物等生态建设行为带来的自然碳汇量的增加。我国当前的人工干预减排进程取得了一定程度的功效，但是距离碳达峰的要求还有相当长的技术之路要走。

3.碳制度建立不到位

碳达峰目标不仅要求与碳排放相关的粗放型高排放经济发展模式的转型，也督促政府绿色低碳治理方式的转型。就目前来说，首先，我国刚刚提出碳达峰与碳中和的目标，相关配套的顶层设计、战略规划以及政策法规都尚在制定完善当中，各级地方政府也都在依据各自碳治理现状因地制宜调整政策方案，但没有完全到位；其次，我国承诺实现碳达峰与碳中和的时间间隔较短，仅为30年，远比其他发达国家用时短，碳排放控制压力大，留给政府作出行业产业调整、减排政策制定以及监管机构设置的时间也十分紧迫；最后，我国虽然已经建立初级的碳交易市场，但是由于参与主体少、配套设施不完善、法规政策不健全、与国际碳交易市场不接轨以及投融资功能较弱等相关问题没有得到显著改善[21]，因而我国碳交易市场制度将面临着成熟化和开放化的转型升级任务。

四、碳达峰的国际经验

在近几十年，全球气候剧烈变化引发的气候危机事件频发，致使国家安全受到威胁，国家利益受到损害，因而世界各国高度重视温室气体排放产生的负向影响。在低碳减排、绿色发展领域不断付诸努力，其中部分国家取得显著成效。目前，据经济合作与发展组织(OECD)数据统计，全球已有53个国家先后实现了碳达峰目标。依据国际气候组织按照利益分配划分的阵营，可分为包括欧盟、伞型国家集团、小岛国集团及新兴经济体发展中国家在内的4个主要利益集团。中国隶属于新兴经济体发展中国家集团，并且是该集团当中的典型代表，中国的碳达峰发展对该集团中其他国家具有表率作用。除该集团之外，在其他3个主要利益集团当中，选出具有代表性且已实现碳达峰目标的国家，即欧盟前成员——英国(1991年实现碳达峰)、气候政策易受政党当权影响的伞型集团代表——美国(2007年实现碳达峰)和沿海地带气候影响生存的代表——日本(2013年实现碳达峰)，分别从碳排放、碳固化和碳制度3个维度深入挖掘其实现碳达峰的行动策略，并从中汲取有益经验和规避已有风险，为中国更好地实现碳达峰目标提供借鉴和参考。

1.碳排放维度

碳排放维度主要是从能源供应和能源消费两个层面出发，衡量各国如何达到碳排放峰值的方式方法。从能源供应角度来看，英国在达峰前后对天然气的开采使用有了显著提升，煤炭供应量大幅减少，随后英国政府投入大量资金积极推动可再生能源的研发与采用，当前可再生能源已成为英国仅次于天然气和石油的第三大能源。作为世界发达国家之一的美国，因其在2001年退出《京都协定书》，一定程度上使得其碳达峰时间晚于欧盟许多国家。与英国较为相似的是，美国在能源供给上也是由天然气资源逐步取代煤炭资源的使用，加之生物能源等新兴绿色能源的崛起，逐步减少对高碳排放能源的供给，大大降低了碳的总排放量。值得一提的是美国发电用煤的极速下降，是推动其碳达峰的重要因素，且美国还提出将在2035年实现无碳发电。日本相较于前两个国家实现碳达峰时间较晚，石油始终是日本的最主要能源供给，自1996年以来石油供给快速下降，煤炭和天然气的能源供给量远远小于石油的供给量，包括风能在内的可再生绿色新能源自2008年显著提升。

从能源消费角度来看，英国主要采取两种措施：限制与激励。一方面限制高碳排放行业与企业的发展，例如电力公司，对于不具备碳捕集与封存(CCS)技术的煤炭发电行业施行关停和不予批准经营的办法，以此来降低碳消费量；另一方面通过税收优惠政策，鼓励企业选择低碳生产技术，同时通过财政补贴来引导公民培养低碳意识，改变以往高碳消费的生活模式。美国主要通过行业结构调整来降低高碳能源消费，自20世纪80年代以来，美国政府采取强制要求和政策刺激等方法，控制第二产业的发展，例如对于有高碳消费的行业或企业要求其履行增加可再生能源利用占比或增加绿色生态等的相关低碳承诺，以此来降低第二产业居高不下的碳排放量。日本的服务业增加值在所有行业当中位列第一，相对高碳排放的工业占比始终较低，加之2008年之后人均GDP所产生的二氧化碳排放量也显著下降，因此，能源消费产生的碳排放量有较明显的回落。

综上所述，从碳排放的能源供应与能源消费两个层面来看，英美日等国家多采取减少煤炭资源的开采使用以及增加可再生能源比重的方法，从根源上改变能源供给的资源结构；而对于能源消费，英美日等国家主要是通过政策要求和税收激励等手段，调整行业及能源消费结构，督促企业向低碳技术转型，培养公民低碳消费观念。

2.碳固化维度

碳固化的物理过程所指代的是自然现象，因而这里对于碳固化维度的探讨不包括自然物理过程，而是主要从人工固碳的角度来衡量国家为减少碳排放从而实现碳达峰所做出的人为努力，主要包括4个方面：减碳技术、无碳技术、去碳技术以及绿色技术。对于英美日3个国家而言，其均在上述4个领域有所涉及并不断推陈出新。英国于近期发明创造了MacKay碳计算器，该计算器主要从可再生能源、核能、碳捕集技术及低成本的4个路径实现碳排放减少的总目标。通过计算器不同碳排放指标的设置，找出如何减少英国的温室气体排放以及按照该路径规划到2050年的排放情况，用以助力英国2050年实现碳中和的目标。当你选择对能源系统不同部门脱碳的“承诺水平”，计算器就会显示出你的选择如何影响英国总排放量。美国则注重对于“碳循环”的研究，“碳循环”就是指碳原子从大气到地球再从地球返还大气的整个过程，大气、海洋和土地是研究重点，通过卫星监测追踪碳的演变足迹，为研发具有针对性的降碳技术提供科学依据[22]。以高效储能、超燃烧系统技术等为代表的节能相关技术的研发一直都是日本政府在减排领域高度重视的环节，节能技术的开发利用占总低碳技术的80%以上[23]。另外，英美日3国均采用“碳足迹”的计算方法，对企业生产消费活动、百姓衣食住行等行为进行碳消耗的量化计算。一方面督促二氧化碳的主要排放主体在明确不同行为产生不同二氧化碳排放量的基础之上增强低碳减排意识；另一方面也为人类碳减排行为提供了计算基础与科学依据。

综上所述，从人为固碳角度出发，重在节能的减碳技术、重在使用清洁型能源的无碳技术、重在技术使用的去碳技术以及重在以植树造林保护自然生态为手段的绿色技术缺一不可。除此之外，各国在能力范围之内，依据各国碳排放现状，不断投入研发适宜本国使用的创新低碳技术，在已实现“碳达峰”目标的基础之上追求碳中和承诺尽早达成。

3.碳制度维度

碳制度维度主要是从政府层面出发，衡量国家政府为促进碳达峰实现而制定的政策法规、运用的政策工具、设立的组织机构与开展的内外合作。就政策法规而言，英国政府于2008年通过《气候变化法案》并设计了具体的气候治理路线图，提出设立公民个人信用碳排放账户，为约束碳排放提供强有力的法律保障。该法案于2019年完成修订，补充完善了实现净零碳排放目标的相关政策，成为国际上第一个以立法形式设立碳排放治理中长期目标的国家。美国政府于2005年之后先后出台《新能源法案》与《美国清洁能源与安全法案》，迈向了气候变化立法的新台阶，并在州层面制定与联邦政府政策保持高度一致的相关气候法规。日本在气候立法方面较为严谨，1997年出台《关于促进新能源利用措施法》、2002年出台《新能源利用的措施法实施令》、2008年5月出台《面向低碳社会的十二大行动》、2009 年出台《绿色经济与社会变革》政策草案、2011出台《全球气候变暖对策基本法》，均为公共部门和国际合作提出了有章可循的行动方案和执行规则。另外，日本在2020年10月公布“绿色增长战略”，旨在通过技术创新和绿色投资的方式加速向低碳社会转型。就政策工具而言，英美日各国均在碳交易市场、碳税征收、碳关税、绿色金融以及低碳标准方面积极探索，不断完善和拓展与低碳减排相关的政策工具的使用效能和适用范围，这些政策工具的实施不仅能够有力减少碳排放总量，还能够促进经济发展方式、产业结构以及国际贸易格局的转型升级。就组织机构而言，英国负责温室气体排放有关的部门主要是环境、食品和农村事务部(Department for Environment, Food and Rural Affairs)；美国则是由环境质量办公室(Office of Environmental Quality)以及全球变化办公室(Office of Global Change)负责气候治理以及碳排放政策制定等相关事宜；日本相关机构主要是由环境省(Ministry of Environment)来全权负责。就内外合作而言，英美日国家均积极开展各种形式的以碳减排为目标的双边和多边合作，例如加大资金规模投入以促进科研机构、企业等对于减排技术手段的研制与更新，通过碳交易市场、绿色金融等政策工具加强与市场和金融机构之间的联手合作，加入政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change)推动国际气候进程，参与国际气候谈判等等。

综上所述，从碳制度维度来看，碳制度体系的建立离不开法律法案制定、政策工具推广、组织机构设定以及合作机制设置，英美日3国政府在这4个层面均予以高度重视并取得成效。碳制度体系本质是全体参与，也即国际组织、国家各级政府(包含中央政府以及地方政府)、商业企业以及社会公众共同构成碳制度体系，需要各方齐心协力共同维护碳制度体系的稳定与发展。

表1 英美日3个国家“碳达峰”经验汇总

五、碳达峰的中国路径

作为全球最大的发展中国家同时也作为碳排放总量大国之一，中国始终肩负大国责任，承担大国义务，用行动履行大国承诺实现大国担当。英国、美国与日本实现碳达峰与碳中和目标的时间差分别是59年、43年以及37年，而我国计划用时仅为30年。目前处在碳达峰与碳中和目标刚刚启动的阶段，我国更需要加快推进与碳达峰以及碳中和相关的各项工作的进程。在借鉴已达峰国家的经验基础之上，立足我国国情与低碳治理发展现状，基于碳排放、碳固化与碳制度三位一体构建具有中国特色的碳达峰实现路径迫在眉睫。

1.“有的放矢”——碳排放科学限制

(1)传统能源逐步退出历史舞台

我国煤炭、石油等传统资源较为丰富，加之我国工业经济的飞速发展，对于传统能源的需求量居高不下。然而传统能源的开采利用造成大量的温室气体排放，致使我国碳排放量始终位居世界榜首。想要从根源上减少碳排放总量，就要逐步减少对传统能源的开采，转向积极研发绿色新能源和清洁型能源，并同时积极推广电力、供热等高耗能高碳排放行业使用包括风能、核能、氢能、生物质能源等在内的零碳能源，实现传统能源替代，直到将清洁型能源作为国家主要的能源供应。

(2)能源消费结构模式与时俱进

我国能源消费结构仍以工业消费为主，且当前正处在工业经济转型的攻坚阶段。一方面积极鼓励工业企业提升自身产能效率，增加清洁型能源使用率的同时利用节能减排技术实现高产低排；另一方面，推动产业结构转型，转变劳动、资本密集型行业的发展方式，增加碳排放较低的第三产业比重，减少高耗能高排放行业的总体产量与进出口贸易成交量，例如钢铁、水泥等行业，统筹规划产业结构的合理分布。

除此之外，倡导社会公众及时扭转能源消费观念，培养低碳生产生活意识。通过提升与碳达峰、碳中和相关的知识类、政策类新闻报道，丰富“全国低碳日”的宣传活动；增加课程教学中的低碳理念灌输等等一系列措施，引导公民一改过去高能源消费、高排放出行等生活方式，努力发展以碳达峰、碳中和为主流观念的低碳文化，将低碳消费方式融入到低碳文化当中；并将低碳文化作为我国低碳发展体系的理念支撑，重视低碳文化推陈出新，积极尝试将传统文化同碳达峰、碳中和视阈下的低碳文化进行相互融合，提升民众对低碳发展理念的认知，引导民众养成良好的低碳生活模式[24]，并进一步提高碳达峰、碳中和目标实现领域的公民参与度。

2.“日新月异”——碳固化技术升级

碳固化是对已经产生并排放的二氧化碳进行处理，使其不再排放到大气中去。如果将碳排放限制作为碳达峰与碳中和的负向方案，那么碳固化技术就是其正向方案，这意味着在碳减排基础上，碳固化技术水平越发达，碳排放的消解处理能力越强，相应地，碳中和的净零排放目标越易实现。减碳与无碳技术都是从能源种类及能源使用效率角度出发，实现碳排放端的人为干预；而去碳与绿色技术则是从创新技术的角度人为消除已经排放到大气中的二氧化碳，并不断实现前沿技术突破以提升和增强其消除碳的效率与能力。我国当前应在保证高能耗高排放企业使用清洁型能源并力争做到节能减排的情况下，推广包含碳捕集、利用与封存(Carbon Capture, Utilization and Storage)在内的国际通用碳固化技术，但不能满足于现状，而是不断推陈出新，向科研机构及企业投入适量财政拨款、安排财政补贴，吸引社会各界人才投入到固碳前沿技术研发工作中去，发挥政产学研的协同作用为实现固碳技术的创新突破不懈努力。除此之外，我国已将碳达峰与碳中和目标纳入到生态文明建设体系中来，通过保护生态环境与生物多样性、加大绿色植被覆盖面积、减少海洋垃圾污染与酸化程度、合理规划土地利用等等措施，有效提升森林、海洋、土壤等生态资源的固碳能力，制造大自然天然碳库，人为增加生态碳汇，为碳达峰目标实现夯实技术与生态基础。

3.“坚强保障”——碳制度体系强化

碳制度，是碳达峰目标实现的核心保障，同时也是碳达峰工作顺利开展的关键要素。

(1)政策法规顶层设计

将碳达峰与碳中和目标上升到国家战略规划层面。2021年9月22日，中共中央、国务院颁布了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，文件提出“双碳”工作的5个主要目标：构建绿色低碳循环发展经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平、提升生态系统碳汇能力[25]。2021年10月24日，中共中央、国务院颁布了《2030年前碳达峰行动方案》，文件提出实施能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动、城乡建设碳达峰行动、交通运输绿色低碳行动、循环经济助力降碳行动、绿色低碳科技创新行动、碳汇能力巩固提升行动、绿色低碳全民行动、各地区梯次有序碳达峰行动的“碳达峰十大行动”[26]。“十四五”规划时期作为碳达峰目标实现的窗口期，我国应牢牢把握当前经济发展绿色转型的关键节点，出台以碳达峰和碳中和为目标承诺的国家宏观战略计划，制定与之相匹配的气候变化法律法规文件，严厉打击低碳治理中的违法排放行为，鼓励各地方政府因地制宜，依据国家宏观战略要求，结合当地低碳治理现状，预估各自碳达峰时间，制定行之有效的方针策略，形成“自下而上”的碳达峰制度路径。

(2)熟练应用政策工具

参照英美日等发达国家的实践经验，我国可以从激励与限制两个层面出发，自行开发推广运用与碳达峰相关的政策工具。从激励角度来说，碳交易市场和绿色碳金融是其所属的主要可行政策工具。第一，完善碳交易市场制度，对碳排放指标科学统一定价，稳定碳市场交易秩序，引导各金融机构充分发挥和利用碳交易的融资作用开发碳金融产品，并逐步将碳交易市场推向国际社会，与国际碳交易市场接轨，并顺势向国际市场推行中国的碳交易制度，贡献中国智慧；第二，绿色碳金融，是鼓励金融机构参与碳达峰行动，向金融市场设计投放与零碳排放、绿色新能源相关的金融产品，对涉及绿色发展的低碳环保类企业给予贷款优惠等融资重点支持。从限制角度来说，征收碳税费和制定低碳标准是其主要可行政策工具。第一，征收碳税费，这其中既包括对我国企业生产销售产品过程中所产生的二氧化碳当量进行核算并征收相应比例的税款，也包括在国际进出口贸易中所产生的二氧化碳当量进行核算并附加征收相应比例关税，增加高碳排放企业的生产销售成本，一定程度上限制其碳排放量的增长；第二，制定低碳标准，我国应依据交通、农业等各部门所提供实时数据并参照国际标准制定我国各行业的低碳排放标准，对于高碳排放的行业与企业进行限制营业与开放，监督其按照国家统一低碳排放标准来进行企业日常经营活动。

(3)科学设立组织机构

在“双碳”目标确立之后，2020年12月，我国首家碳中和基础研究机构，即“中国科学院大气物理研究所碳中和研究中心”在北京成立。此外，2021年8月，我国市场监管总局成立了碳达峰碳中和工作领导小组及办公室，执行计量、标准、认证等多项监管职能。组织机构的设立是为了确保碳排放政策的上传下达与有效执行，对政策实施效果承担主要责任，监督政策实施的过程，科学引导包括地方政府、商业企业、社会公众在内的碳达峰目标参与主体的行为规范，从而进一步反馈和完善政策制定体系。我国应在坚持党中央领导下，建立健全以“双碳”目标实现为首要任务的各级组织机构，或在各级政府机构中设立与“双碳”目标相关的管理、规划、执行等部门，同时加强对“双碳”目标工作人员的相关技能培训与队伍建设。然而组织机构并非设置越多越细越好，而是要依据碳达峰目标要求设立主要负责机构，并在组织机构内部分解细化各任务指标，责任到人，切不可造成机构人员冗杂，反过来影响碳达峰工作的顺利开展。

(4)积极推动合作与创新

从国内层面来说，首先，我国政府应加强与市场间的合作，实现政府与市场两手抓、两手硬的格局，发挥市场在碳资源配置中的决定性作用；其次，加深与商业企业间的合作，一方面约束高耗能企业的碳排放行为，另一方面鼓励与碳达峰技术创新相关的企业发展；再次，增加与科研机构的合作，对于碳达峰国家重点项目予以资金支持，对碳达峰研究有突出贡献的人才予以嘉奖；最后，重视与民间组织和公民个人的合作，鼓励社会组织和公众踊跃参与碳达峰各项工作并积极建言献策。

从国际层面来说，我国积极参与世界气候治理组织的各项谈判与活动。例如，中国在2020年12月由习近平总书记在气候雄心峰会上提出了我国国家自主贡献(Nationally Determined Contributions)的一系列新举措，包括实现二氧化碳排放量减少、一次能源消费比重下降以及森林储蓄量增加等承诺，未来我国将用实际行动来践行承诺的决心并如期兑现承诺，树立和维护我国的大国形象[27]；与此同时，我国高度重视气候领域政府间合作，注重加强与各国的沟通协调，先后同美、英、欧盟等国家和地区达成双边与多边合作共识，发表气候变化联合声明，推进全球气候治理进程；通过“一带一路”倡议等由中国组织和发起的国际合作项目，联合建立低碳示范园区，充分发挥中国的大国示范性影响力，共同维护发展中国家的利益，在力所能及的前提下，向低碳治理困难的国家给予资金和技术支持，为加快我国碳达峰与碳中和目标实现进程、共同构建人类生态命运共同体打下坚实的合作基础。

六、结 语

2021年是我国提出碳达峰与碳中和承诺的初始之年，是我国“十四五”规划实施的开局之年，也是我国经济发展面临绿色转型的关键之年。立足我国现实国情，汲取国际经验教训，构建中国特色方案，是实现我国碳达峰与碳中和目标的必经之路。通过降低一次能源供应、增加可再生能源的使用比重以及合理调整能源消费结构与模式，来实现碳排放端的科学限制。通过研发和推广减碳、无碳、去碳以及绿色4种低碳技术，来实现碳汇的增长，提升碳固化处理能力。通过顶层设计碳达峰与碳中和国家战略规划和政策法规文件、熟练掌握应用碳交易市场、碳税费等政策工具、科学设立碳达峰与碳中和负责机构并加强国际国内低碳和气候治理的交流合作，来实现碳制度体系的完善。肩负大国责任，不负大国使命，发挥大国影响，从碳排放、碳固化与碳制度维度出发，三位一体构建具有中国特色的碳达峰与碳中和路径方案，向国际社会气候治理贡献中国智慧。