建立国家耕地战略储备制度的思考*

杜国明，梁常安，李宁宁

（1.东北农业大学公共管理与法学院，哈尔滨 150030；2.东北农业大学经济管理学院，哈尔滨 150030）

一、引 言

2022年“两会”期间，习近平总书记再次深入阐述粮食安全问题，强调粮食安全是“国之大者”。粮食安全问题是涉及我国国民经济与社会稳定的全局性、基础性的重大战略问题，是保障国家安全的重要基石（宋小青等，2012）；在影响粮食安全的各项因素中，耕地资源是最重要的自然资源基础，对粮食有效供给能力起着最根本的约束作用（朱红波，2006）。近年来，国内耕地非农化、非粮化态势抬头，不稳定耕地、超坡地、污损地等大量土地仍需生态退耕（赵爱栋等，2016）；耕地撂荒、破碎化与复种指数降低等耕地利用边际化问题凸显（陈诗波等，2016；杜国明等，2021）；化肥、农药等过量施用导致的土壤污染、退化问题频发（闵继胜等，2016；郝亮等，2017）；耕地资源保有压力、高质量利用与可持续利用压力加剧。另一方面，国际粮食市场动荡提升了我国粮食外部供给风险（崔宁波等，2020）。内外部形势启示着需要转变耕地利用方式，以保持粮食安全上的战略定力。

1990年，我国为促进粮食生产持续稳定发展，保障国家粮食安全，设立了国家粮食储备局。2018年，整合国家发改委、民政部和能源局的部分职能，共同组建国家粮食和物资储备局。在发生突发灾害、重大疫情的情况下，有效保证了物资供给，维护了社会稳定。在粮食安全方面，粮食储备能够解决临时的供给问题，未能从根本上解决生产问题。未雨绸缪的意识和“藏粮于地”的思想，启发着维护粮食安全的思路应当向粮食生产转移、向耕地资源转移——建立耕地战略储备制度。

永久基本农田和耕地红线划定强调了耕地资源数量保障，高标准农田建设关注了耕地的生产能力，“良田粮用”政策夯实了粮食生产基础，耕地轮作与休耕制度提倡耕地可持续利用，但对于耕地弹性利用关注仍显不足。随着新型城镇化和生态建设进程的深入，耕地资源安全面临的挑战愈发尖锐，表现为耕地数量缩减、质量衰退和生态系统破坏等问题，严重威胁我国粮食安全。建立耕地战略储备制度，划定国家耕地战略储备区，构建以耕地生产能力为核心的弹性供给平衡机制，在约束土地利用行为、严守耕地边界的同时，加强耕地利用中的生态环境保护（梁鑫源等，2022），能够有效化解一系列风险，提高我国应对突发事件的能力。建立耕地战略储备制度不仅是在土地管理制度方面的一项创新，也是维护粮食安全、加强生态文明建设的新思路。

二、耕地战略储备的内涵

耕地战略储备问题已引起有关学者的关注，并从多方面进行阐述（李道亮等，1999；陈昌春等，2004；梁鑫源等，2022）。综合相关研究内容，本文提出，耕地战略储备制度旨在维护粮食安全、平衡粮食供给，通过调整利用方式、加强生态修复，储备具有一定产出能力的耕地资源，其本质在于通过地力储备实现藏粮于地、提高耕地生产潜力，以达到维护粮食安全的战略目的（见图1）。耕地战略储备的主要内容和形式包括生态型储备、结构型储备和休耕型储备。

图1 耕地战略储备制度的内涵

生态型储备是指通过生态修复手段增强耕地生态系统稳定性，保持、提升其生产潜力的耕地储备。耕地是复杂的人地耦合系统，同时具备生产、生态功能，只有二者相互协调，才能保持耕地的可持续利用（孔祥斌，2020）。从生态系统角度而言，通过对耕地生态系统脆弱地区展开系统性生态修复，以提升此类耕地资源的生产潜力（李道亮等，1999）；从利用方式角度而言，保持不稳定耕地的生产功能不丧失，同时拓展其生态功能；在此过程中提升其生产潜力。

结构型储备是指在不损坏生产能力的前提下，根据市场情况和形势要求，能够随时调整农业生产结构的耕地储备。我国农业发展的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，在品类、质量等方面均存在较明显问题（宋洪远，2016）。通过生产结构的调整，特别对于经济作物用地、园地与粮食作物用地的种植结构及布局调整，有助于改善农业供给问题，也在客观上形成了粮食生产能力的耕地储备。

休耕型储备是指通过暂停耕种、实现地力恢复的耕地储备。近年来我国耕地土壤退化和污染问题凸显。休耕目标也从调整农产品供给向耕地保护方面拓展；被定义为是以恢复或者提升耕地的生态功能及承载能力的综合管控过程（吴宇哲等，2019），已成为保护耕地资源、保障农产品供给的有力手段。

三、建立国家耕地战略储备制度的必要性

（一）应对极端情况保障国家粮食安全的重要支撑

粮食安全是国家安全的重要组成部分。粮食供给可分为国内供给和进口补充两方面。在国内供给方面，粮食安全主要依赖于耕地资源的合理利用。一般情况下，耕地产能随着集约化利用水平的提高不断增加。而在资源承载力、农户耕作行为等因素影响下，粮食产能达到极值甚至出现下降（梁鑫源等，2022）；当前科技和资源条件下，国内粮食供需长期处于紧平衡状态、结构性矛盾突出。在进口补充方面，农产品进口已成为我国粮食供给的重要来源（毛学峰等，2015），近年来我国粮食进口规模不断增长、结构不断优化，且进口来源多样化、主动权得到强化，但以国际局势紧张、新冠疫情肆虐等为代表的外部不确定性增加，给粮食国外供给带来巨大风险（朱晶等，2021；杜志雄等，2021）。

国际国内的双重压力要求我国必须建立耕地战略储备制度，保持满足自给战略的耕地数量，建立非常态粮食生产规模，进一步加强粮食生产储备与保护能力，以保证在面对重大自然灾害、国际社会动荡、局部战争等特殊情形时，依然能够通过及时组织农业生产，把储备耕地的生产潜能转化为粮食产量。这是坚持自我为主，牢牢掌握国家粮食安全主动权的关键。

（二）实施“藏粮于地”战略、夯实耕地产能基础的必然要求

2015年，党的十八届五中全会提出实施藏粮于地战略，意在通过提高耕地综合生产能力，实现粮食生产稳产高产，在不同情形下通过调整种植结构、利用方式来满足经济发展和粮食需求（陈印军等，2016）。藏粮于地战略有两个重要目的，即保障国家粮食安全供给和促进农业可持续发展。这不仅对国内耕地的数量和质量提出要求，更重要的是强调了耕地利用及农业生产的可持续性，在粮食库存压力较大时，适当实施耕地休耕。当前我国耕地数量呈现波动性变化、质量参差不齐且整体偏低；需要分类开展耕地保护工作，针对不同承载力的耕地资源进行差异化管理。农业生产过程中不合理的利用方式，如占优补劣、土壤退化、重金属污染等问题，严重降低了耕地资源可持续利用程度，亟需加强利用方式约束，以提高耕地资源可持续利用潜力。

藏粮于地战略目的的实现，有赖于可靠的耕地资源基础。实施耕地战略储备制度，有针对性地建立耕地战略储备区，通过区划的方式有差异地展开耕地保护措施；强调耕地的核心农业生产能力，强调利用方式约束和生态修复，恢复、提高耕地承载力和生产潜力。

（三）实施“三位一体”耕地保护战略的现实选择

耕地具有多种功能，其中的非生产型功能越来越受重视。2017年初《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》明确提出，将耕地数量、质量、生态“三位一体”管护作为新时期耕地保护的核心理念；以生态系统理念保护耕地已成为我国耕地保护的新趋势（刘娟等，2015；祖健等，2018）。我国历来重视耕地保护工作，制定了耕地红线、永久基本农田红线、占补平衡等政策，保障了我国耕地的基本数量。质量保护是当前耕地保护工作的重点，如当前政府试点推行轮作休耕制度，以图减缓土壤退化趋势，保持良好地力水平。生态保护正处于广泛、深入探索之中，如耕地生态补偿机制，以弥补耕地资源生态功能（孔祥斌，2020）。

“三位一体”耕地保护需要从系统的观念出发，综合考虑数量、质量与生态的关系。耕地数量指农田生态系统中耕地要素的规模，是保护工作开展的基础；耕地质量则是指耕地要素对系统里农作物生长的服务能力；而耕地生态则指耕地要素的所处环境，是耕地数量、质量保护的基础（祖健等，2018）。系统的显著特征就是具有一定的边界，“三位一体”耕地保护工作的推进，也需要划定不同级别农田生态系统的边界，实行分区分级保护；这是由我国自然条件和社会经济特征共同决定的（汪阳洁等，2009）。耕地战略储备制度提出要划定、建立国家耕地战略储备区。储备区的划定是分区分级保护的第一步。就是否为储备区首先开展分区保护，同时在储备区内部进一步划分，以确定分级保护。“三位一体”的耕地保护强调在数量保护的基础上，侧重质量保护，开展生态保护；这与耕地战略储备制度强调耕地利用行为约束，开展耕地生态修复等内容不谋而合（见图2）。

图2 耕地战略储备制度应对极端情况、维护粮食安全的逻辑

四、建立耕地战略储备制度的可行性

（一）具有良好的物质基础

不稳定耕地概念强调耕地受到自然条件约束，及其后续维持耕种用途面临的不确定性。2014年发布的第二次全国土地调查数据显示有996.3万公顷耕地属于处于林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制范围内或受沙化、荒漠化等因素影响的不稳定耕地①全国土地利用二次调查将不稳定耕地分为5 类：“位于河道防洪泄洪区内、位于湖泊防洪泄洪区内、林区内林业职工自行开垦、草原过度开垦及受土地荒漠化、沙化及其他因素影响”。。而2020年发布的第三次全国国土资源调查数据显示，全国有740.32 万公顷耕地位于年降水量200 毫米以下的干旱地区，占全国耕地的5.79%；位于25度以上坡度的耕地422.52万公顷，占3.31%②国务院第三次全国国土调查领导小组办公室、自然资源部、国家统计局“第三次全国国土调查主要数据公报”http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/26/content_5633490.htm。从不稳定耕地的角度出发，相关研究提出我国耕地后备资源总共为535.28 万公顷，与安徽、四川等省份的耕地面积相当（郭树斌，2019；梁鑫源等，2022）。

园地用来种植以采集果、叶、根、茎、汁等为主的集约经营的多年生木本和草本作物；主要满足居民饮食结构多样化需求。三调数据显示园地面积达2 017.16万公顷，其中66%分布在秦岭—淮河以南地区。因园地对耕作层的破坏程度不一，其转化为耕地的难度也存在显著差异。即便如此，园地依然是当前新增耕地的重要来源；华北地区就存在显著的耕地、园地互相转化利用现象（张永生等，2018）。在不稳定耕地之外，园地是耕地战略储备制度更为坚实的物质基础。

不稳定耕地利用难度较大，生产效益不突出；但其生态功能往往对当地生态系统具有显著影响。园地以种植经济作物为主，但部分园地仍具备耕作的基础自然条件。耕地战略储备制度在此物质基础条件上，强调注重生态修复、利用方式调整；通过划定耕地战略储备区，保证能够随时调整作为耕地利用的能力、潜力，以满足特殊情况下的粮食生产需要。

（二）具有充分的理论基础

土地承载力是指土地资源的“最大负荷”（封志明等，2017）；土地适宜性则是指“一定条件下一定范围内的土地对某种用途的适宜程度”（赵羿等，2005；喻忠磊等，2015）。土地的自然特性决定了其承载力；承载力与社会经济环境，决定了土地作为耕地进行利用以及何种利用程度的适宜性。当前许多承载力较低、适宜性较差的土地被作为耕地长期利用，引发水土流失、土壤退化；耕地可持续利用能力下降、土地的综合生产效益受损、地方生态系统稳定性遭到破坏（张锐等，2013；李洪任等，2020）。耕地战略储备制度根据承载力与适宜性划定耕地战略储备区，通过调整利用方式、加强生态修复，能够增强地方生态系统稳定性、提高土地综合生产效益、保证耕地资源的可持续利用。

土地的可持续利用是土地适宜性在时间维度的拓展（陈百明等，2001）。1993年FAO从生产性、安全性、保护性、可行性和可接受性等方面对土地可持续利用的内涵进行概括（宋戈等，2018）。耕地战略储备制度强调耕地的可持续生产能力，通过生态手段降低农业生产风险、保持耕地生态系统稳定性，提供多种储备方式以提高制度可行性与社会接受程度。当前人造资本对自然资本的替代程度有限性凸显，可持续发展的观念深入人心（张晓玲，2018）。耕地战略储备制度正是土地可持续利用理念在耕地方面的一次实践。

（三）具有坚实的制度基础

2013年中央经济工作会议提出实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，将粮食安全上升到国家战略高度。2015年党的十八届五中全会提出坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略；以促进我国农业的供给侧改革，提升粮食综合生产能力和农业可持续发展能力。2021年国家十四五规划再次提出“强化国家经济安全保障”，把粮食安全视为国家安全的重要组成部分；强调深入实施藏粮于地、藏粮于技战略。

藏粮于地战略是实现粮食安全战略的关键一步，核心在于通过保护耕地来保障粮食安全，需要统筹当前需要和未来需求（陈印军等，2016）。耕地战略储备制度强调耕地利用约束和生态修复，是藏粮于地战略的进一步深化和具体化。粮食安全作为一项长期性的目标与任务，需要以长远的目光看待耕地利用问题。耕地战略储备制度通过利用约束和生态修复，保持耕地地力稳中有升，虽然减少了当前粮食生产但也增大了未来粮食生产潜力；把粮食安全“藏”于耕地未来的地力之中，是实施粮食安全战略、藏粮于地战略的长远选择、有力支撑。

五、耕地战略储备制度的框架设计

（一）确立耕地战略储备区划定制度

今后，修订《土地管理条例》等法律法规，明确实施耕地战略储备制度，明确耕地战略储备和耕地战略储备区的概念。在国土空间规划中增设耕地战略储备区，并在耕地保护等专项规划中明确开展耕地战略储备规划。将位于国有林区、草原等范围内面积较大的不稳定耕地及地势平坦、耕作层破坏较轻的园地等连片区域优先划定为耕地战略储备区。将储备区内的耕地划定为耕地战略储备，按照第三次国土调查标准统一地籍编号、统一管理。要确定不同类型区域耕地战略储备区划定的最低面积标准、耕地质量与资源禀赋标准，确保划定区域具有一定的生态平衡能力，不存在严重的生态风险。要以县域为单元，对集中划定的耕地战略储备区进行环境影响评价，指定耕地战略储备区划定、审批等主管部门。

（二）制定耕地战略储备区用途管制制度

完善国土空间和土地用途管制制度，制定耕地战略储备区用途管制规则，将耕地战略储备作为具有耕地与生态用地或耕地与园地等多重属性的土地，进行特殊管控。将耕地战略储备区纳入国土综合整治范畴，实施耕地基本建设与生态建设相协调的整治，提升其生产与生态的多功能性。明确耕地战略储备区土地所有、使用、整治、保护、监督主体。耕地战略储备区的土地利用具有生态—生产二重性，对其的利用现状、环境污染、自然资源资产价值等的监测监管要建立相应的规章制度和技术体系，明确自然资源部门、生态环境部门、农业农村部门在监管中各自的职责。

（三）完善战略储备耕地生态补偿制度

巩固退耕还林还草成果，兼顾生态和经济效益，进一步完善和推进退耕还林建设。完善分类补偿机制，针对耕地轮作、休耕展开差异化补偿措施。加大财政纵向补偿力度，突出耕地战略储备区进行重点补偿；推动区域之间横向补偿机制建设。加快推动耕地资源生态环境权利确权工作，按照“谁受益、谁付费”的原则，通过市场化机制扩大补偿主体、建立多元化的生态补偿方式，促进耕地战略储备区利益得到有效补偿；突出耕地生态保护的激励性，增强利益主体主动性。

（四）构建耕地战略储备区建设资金保障制度

根据耕地战略储备区的特殊管控要求，在土地整治、耕地质量保护等专项资金支持以外，建立中央层面的专项资金给予特殊资金支持。将耕地战略储备区建设与新增耕地跨省调剂制度等相衔接，通过耕地战略储备区划定、统筹地方新增耕地指标；适度放宽跨省域新增耕地指标调剂条件及范围，通过区域横向支付建立耕地战略储备区建设基金。由自然资源部门牵头，建立基金统筹整合长效机制，保证资金筹措、运作及监管过程有机协调开展。鼓励吸纳社会资本共同参与耕地战略储备区建设工作，参与增加耕地指标的收益分配。

六、耕地战略储备制度与现有制度的有效衔接

耕地战略储备制度的构建不是要另起炉灶，而是对现行一些国家制度的继承与创新，必须与这些制度有效衔接，从而保障该项创新制度能够有效实施。

（一）与耕地保护制度有效衔接

耕地是粮食生产的“命根子”，耕地资源安全则是粮食安全战略的核心。以往的耕地保护制度包含（永久）基本农田划定与保护、耕地占补平衡、耕地占用审批等制度，主要围绕耕地数量保护展开。近年来开始强调耕地数量、质量、生态一体化保护，构建了永久基本农田划定、耕地保护红线、高标准农田建设、耕地占补平衡、生态退耕等制度体系。但现有制度对耕地规模的弹性缺乏设计。建立耕地战略储备制度，实施耕地战略储备的“三位一体”管理，不仅在耕地红线规模基础上增强了数量弹性，确保这些耕地具有一定的生产能力、符合一定的质量标准，并进一步强调了耕地生态保护与建设，是对耕地保护制度的拓展。耕地战略储备制度与现有耕地保护制度相衔接，需要在耕地红线、永久基本农田红线基础上增加战略储备耕地红线的内容，从而为各地耕地保护及战略储备耕地划定提供工作依据。

（二）与用途管制制度有效衔接

我国历来强调建立“世界上最严格的土地用途管制制度”。随着国土空间规划体系的建立，土地用途管制制度调整为国土空间用途管制制度。以往的国土空间用途管制制度均是建立在单一土地利用类型和单一土地功能基础之上，客观存在的土地混合利用、多功能利用等现象相矛盾，在实际执行过程中的效果欠佳。耕地战略储备制度通过构建耕地与生态用地或耕地与园地等多重属性的国土空间用途管制规则，丰富了国土空间用途管制的制度内涵，有利于提升国土空间用途管制制度的弹性与效用。后续，需要拓展国土空间用途管制制度，并在各级国土空间规划特别是县、乡国土空间规划和村庄规划编制中明确耕地战略储备区，制定该区域用途管制规则，并将这一制度落实在土地利用的实践中。

（三）与生态文明制度有效衔接

2015年印发《生态文明体制改革总体方案》以来，国务院改组相关部门，联同相关部委围绕“山水林田湖草”生命共同体这一核心理念，加快建立、完善生态文明建设相关制度体系；强调任何一块土地及具体地类在生态文明中的重要作用。但就具体土地而言，其用途是具体、单一、相互排斥的。耕地战略储备制度强调耕地的生产、生态二重属性；既是耕地保护工作吸纳生态文明理念的重要表现，也是生态文明理念渗入耕地保护工作的鲜明实例。为保障耕地战略储备制度的落实，需要完善或修订生态文明制度关于耕地保护、生态补偿等方面的内容。