人口老龄化背景下农村医养结合养老服务面临的问题及其对策

2022-06-01王鑫

经济研究导刊 2022年14期

王鑫

摘要：在人口老龄化加剧背景下，发展农村医养结合服务，是实现全民健康的题中应有之义，是补齐农村民生短板、促进农村社会治理和提升老年人幸福感的的重要举措。我国农村老年人口数量高于城市，但养老资源与医疗资源与城市相比较为匮乏，养老服务设施覆盖率低，医养结合养老的问题较为突出。其制约因素主要是农村老年人经济能力水平不高、农村老年人健康保障制度不完善且相关政策衔接不畅、专业的医疗护理人员短缺。因此，根据农村老年人的迫切需求构建多方联动运行机制，建立农村失能老年人长期护理保险制度，加大专业护理人员培养力度，健全多层次农村医养结合型养老服务保障机制，提升农村老年人生活幸福感迫在眉睫。

关键词：老龄化;医养结合;养老服务;农村

中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2022）14-0051-03

一、研究背景

根据国家统计局发布的第七次人口普查数据显示，我国60岁及以上的人口数量为2.64亿，占人口总量的18.70%，占总人口的比重上升5.44个百分点[1]，老龄化程度进一步加深。伴随城市化和工业化进程的加快，大量农村青壮年进城务工或者定居在城市，使得农村的家庭结构发生了变化，逐渐趋向空心化、少子化、小型化。《中国老龄事业的发展》白皮书指出，中国60岁以上老年人有近六成在农村，且农村老年人往往面临双重照护的困境。我国农村老年慢性病患病率高的问题较为突出，根据调查显示，农村“老年病”患病率增长速度快于城市[2]，但农村的医疗卫生水平却远远低于城市。患有慢性病、易复发病、由慢性病带来的后遗症、处于大病康复期、半失能的老人需要较为专业的照顾，而传统的家庭养老满足不了老人的健康保障需求。与传统养老模式相比，医养结合型养老模式将传统养老服务与现代医疗服务进行结合，不仅可以为老年人提供专业化的医疗康复服务，而且也能给老年人提供更优质的护理照料服务。因此，构建医疗保障与养老保障相结合的新型养老服务是满足当前农村老年人迫切养老需求的重要举措。

二、当前农村医养结合养老服务的现状及制约因素

在我国农村地区，居家养老是农村老年人进行养老的主要模式。一方面，受传统“孝文化”、“养儿防老”等观念的影响，有子女的农村老年人主要依靠子女养老。在农村，一些有子女的老人非常排斥自己被送进养老院，老人被送去养老院被认为子女不是孝顺的行为，不仅子女会受到街坊邻居的指责，老人也会觉得自己被儿女嫌弃，不愿意对他们进行照料;而无子女的农村老人，其养老以依靠政府帮扶为主，入住敬老院是农村五保户以及无子女老人最常见的养老方式。另一方面，农村养老机构数量有限、服务范围较窄，多数农村失能老人、失智老人大都依靠子女、儿媳或者配偶进行照料。面对工作和生活的双重压力，子女照顾失能、半失能老年人力不从心。农村地区较为单一的养老机制，已经不能满足当下农村老年人的养老需求。

（一）农村老年人经济收入水平低，难以负担医养结合服务费用

农村老年人大多是农民，其工作基础薄弱，他们达到一定年龄退出劳动市场时没有退休金可以领取，其收入来源主要是农业劳作收入、子女供养、政府发放的养老金和低保收入。据《2014年中国老年社会追踪调查报告》显示，机关事业单位离退休老年人的养老金（3 000元）、城镇职工基本养老金（2 300元）、城镇居民社会养老金（1 070.9元），而农村社会养老保险金中位数仅为60元[3]。根据《2020年中国卫生健康统计年鉴》显示，我国农村居民和城市居民的医疗保健支出占消费性支出的比例分别为10.2%和7.8%[4]，农村居民在医疗保健方面的支出高于城市居民，但農村老年人的可支配收入远远低于城市老年人，日常生活开销费用、看病就医费用在农村老年人的收入中占比极高，他们负担不起入住养老机构的照护费用。例如，河北省邢台市巨鹿县在推进医养结合的进程初期，完全失能老人每月的收费标准是3 600元，这对于普通老人特别是农村老人来说确实是难以负担的。

（二）农村医养结合养老服务供给不足，健康服务供给质量有待提高

相对于城市丰富的医养结合养老服务资源，农村地区由于地方财政能力有限、建设资金不足，医养结合养老机构相对匮乏。政府对农村养老事业的投入主要是是农村乡镇卫生院及敬老院两者结合的延伸及优化。据统计，2019年，城市每千人口医疗卫生机构床位约为农村的1.83倍;城市每千人口卫生技术人员为11.10人，农村为4.96人[5]，城市约为农村的2.24倍。可见，在医疗资源与专业人才的分配上，城乡之间存在明显的不均衡现象。根据2014年CLASS调查数据发现，城市社区养老院的覆盖率为21.22%，而农村仅为10.33%;城市社区老年活动室覆盖率为80.58%，而农村仅为39.13%;更有甚者，“托老所/老年日间照料中心”的拥有比例农村与城市相差竟达4.66倍[6]（见表1）。

另外，农村养老事业投资成本高、经营风险大、投资回收期长，除非政策强有力支持，否则社会资本参与农村养老服务供给的动力不足[7]。农村养老机构以乡镇敬老院和社会办养老机构为主，建设水平参差不齐，相对于庞大的农村老年人口来说，农村医养结合服务供给总体不足。农村乡镇卫生院由于资金不充足、专业医疗人员欠缺，难以向农村养老机构提供全面、及时、有效的医疗供给，削弱了健康服务的可信度，降低了农村医疗服务的可及性与供给质量。

（三）相关政策衔接不畅，农村健康保障制度有待完善

由于相关部门的职能划分不明确、监管标准不统一，导致农村医养结合型养老机构存在混乱的多头管理现象，机构在收费标准等方面也存在问题。虽然我国相关政府部门也相继出台了支持、鼓励性的政策，但由于大多数政策是多个部门联合颁布的，在落实过程中会造成部门之间责任落实不到位，政策的落实落地受到阻碍[8]。农村地区信息化程度不高，老年人电子健康信息记录系统有待建立健全，即使政府可以为贫困老年人提供医疗救助服务，但由于不能精准追踪定位会造成帮扶不及时等现象，降低了社会救助的兜底保障作用，削弱了政府的可信赖度。农村基本公共服务在健康保障服务标准、服务反馈机制等方面统筹不力且衔接不畅，弱化了多层次健康保障制度的协同联动效应，亟需增强相关制度之间的统筹与衔接[9]。8A6ACEC4-7E22-4578-BC0E-BD3CCA1B8E68

（四）农村养老机构从业人员短缺，服务供需失衡

随着国家对医养结合养老服务的重视，国家和地方政府已陆续出台了相关政策，要求大力培养从事养老服务的专业医疗与护理人才。有些高校积极响应号召，开设“养老服务”专业。但是，受到“虹吸”效应的影响，毕业后的专业医疗人才、护理人才更倾向于选择进入大城市的医院、养老机构工作，而不愿意屈居较低层次的医院，更不用说去乡镇卫生院工作。一方面，农村地区的敬老院和托老所多数都是依靠乡镇府筹资建设的，基础设施不够完善，工作环境较差;且农村地区在相关从业人员的教育培训、收入待遇等方面缺乏有力的配套政策与财政支持，不具备吸引医疗卫生人才的激励机制。另一方面，农村养老机构的社会声誉和薪资水平不高，难以吸引高素质的专业医护人员，从业人员大多数为40岁或50岁以上的家政工作者，不具备专业的医疗护理技能，难以提供优质的照料、护理服务。这是制约我国农村养老服务从业人员队伍壮大的重要因素，一定程度上阻碍了农村老龄事业和产业的发展。

三、为农村医养结合型养老服务出谋划策

（一）建立多方联动运行机制，推动医养结合养老快速发展

随着社会经济的快速发展、医疗卫生水平的提高，农村老年人的养老需求也发生改变，特别是农村失能、半失能、失智的老年群体，得到可负担、可信赖的专业医养结合服务已经成为他们进行健康养老的内在要求。地方政府相关部门应与基层社区、医疗机构、养老机构、家庭之间进行紧密的联系，逐步建立多方联动机制。首先，应建立信息共享平台，对需要医疗照护的贫困老年人建立专门的信息台账，为他们提供及时的社会救助与医疗救助，对于农村高龄老人群体，提供养老津贴。其次，形成“一带一，一帮一”模式，鼓励医疗水平较高的公立医院的医生带动家庭医生，定期进行指导。同时，积极动员专业医疗人员到社区养老机构对老年人的医护照料进行专业的示范指导，提高养老机构的服务质量;鼓励社区卫生室与社区医护人员为社区内居家养老的老年人和无内设医护条件的养老机构提供医疗与照护服务;推行医疗设备资源在医疗机构与养老机构间的共建共享[10]，提高医疗资源的最大利用率。

（二）完善医疗保险机制，加快落实长期护理保险

目前，我国已经开展城乡长期护理保险试点，但农村地区的覆盖率与城市相比较低，对农村失能或者半失能老人而言，无论是进行居家照护还是机构照护，都需要花费大量的人力、物力，还会给老人带来心理负担，甚至否定自己的价值，对未来的生活充满担忧。2020年《政府工作报告》提出“发展‘互联网+医疗健康，建设区域医疗中心，提高城乡社区医疗服务能力”。健全医疗转诊与分诊体系，加快形成农村多层次健康保障的联动机制，推动医疗卫生与养老服务高效协同、无缝衔接，进一步完善农村医疗卫生与养老保障体系[11]。在健康中国战略的推动下，鼓励并支持各地因地制宜完善并落实长期护理保险制度，特别是尽快将长期護理保险制度在农村地区落实，针对性地向特殊群体倾斜，比如对“五保”老人、“三无”老人、失能老人，适当提高长期护理保险给与的补贴。同时，增强大病医疗救助的托底保障功能，积极推进医疗救助、医疗保险与长期护理保险等制度的有效衔接[12]，强化基本医疗保险对低收入者的社会支持，不断增强社会救助的托底保障功能，为农村老人筑牢保护墙。

（三）培养专业护理人员，提升护理人员的专业素质

一是国家和地方政府要重视专业护理人员的培训，建立农村养老护理人员社会化培训机制，制定农村医养结合服务岗位技能要求、培训计划、培训标准、支持政策等，面向社会有计划地开展公益性培训，并在考核合格后颁发相应的职业技术资格证书[13]。二是持续加大基层医疗卫生与养老服务领域的财政投入，同时拓宽筹资渠道，引导社会力量参与进来，多方合力建立专业护理人员培训基金，提高乡村医务人员薪资待遇水平。三是鼓励医学院校增设养老护理、医疗康复等专业，为医养结合养老服务培养专业人才，推动“医养结合”养老进一步发展，为农村老年群体的幸福生活提供更坚实的保障。

参考文献：

[1] 国家统计局.第七次全国人口普查主要数据情况.（2021-05-11）[2021-06-24].http：∥www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817176.html.

[2] 郑吉友，娄成武.我国农村医养结合型养老服务体系构建研究[J].改革与战略，2021，（2）：35-42.

[3] 张若恬，张丹，李树苗.当代中国老年人养老资本、策略与福祉——基于2014年中国老年社会追踪调查数据的分析[J].西安交通大学学报：社会科学版，2018，（4）：72-83.

[4] 国家卫生健康委员会.中国卫生健康统计年鉴2020[M].北京：中国协和医科大学出版社，2020.

[5] 中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2020.

[6] 杜鹏，孙鹃娟，张文娟，王雪辉.中国老年人的养老需求及家庭和社会养老资源现状——基于2014年中国老年社会追踪调查的分析[J].人口研究，2016，（6）：49-61.

[7] 耿爱生，曹倩倩.农村医养结合适度发展：理论依据、现实困境及其消解[J].山东行政学院学报，2017，（5）：78-83.

[8] 谈在祥，丁甜甜.乡村振兴背景下农村医养结合养老中存在的问题与对策[J].卫生软科学，2020，（3）：19-23.

[9] 郑吉友，娄成武.我国农村医养结合型养老服务体系构建研究[J].改革与战略，2021，（2）：35-42.

[10] 陈俊峰，王硕.城市“医养结合”型养老存在的问题及其解决途径——以合肥市为例[J].城市问题，2016，（6）：92-97.

[11] 顾昕.“健康中国”战略中基本卫生保健的治理创新[J].中国社会科学，2019，（12）：121-138.