协议出让地价评估的弹性及风险控制策略研究

文／杨绪斌 单县自然资源和规划局 山东菏泽 274300

引言：

我国土地出让方式有很多种，比较常见的有协议出让、挂牌、拍卖、招标等。土地出让工作开展之前，必须确定出让地价[1]。其中，挂牌、拍卖、招标3 种出让方式以市场竞价为主，用地单位在起始价基础上逐渐加价，最高价格便是价格的评估结果。所以说其实价格就是一个参考价格，最终还是由市场竞价确定[2]。而协议出让与其他3 种评估方式不同，在取得土地使用权的基础上，根据土地利用方式的变化情况，按照相关规定补缴或者重新缴纳一部分费用，记为土地出让金[3]。由于此部分出让金以社会中介机构评估为主，经过综合分析，由行政主管部门集体对地价决策做出决定，导致地价产生弹性空间。受地价评估弹性影响，引发了地价评估风险[4]。为了尽可能控制评估风险，本文对协议出让地价评估的弹性展开分析，从中提取评估风险，并尝试提出一些风险控制策略。

1、协议出让地价评估的弹性

1.1 评估方法与参数对地价的影响分析

目前，比较常见的评估方法有市场比较法、剩余法、成本逼近法、收益还原法、基准地价系数修正法。实际上，这些方法是将“评”与“估”有效的结合到一起，在对地价进行评估过程中，存在一定自由裁量权，导致地价评估结果差异性较大[5]。所以，对于协议出让地价的评估，伴随着较大评估弹性。另外，各个评估方法选取评估参数存在一定差异，也会对地价评估结果造成较大影响。例如，采用剩余法来评估地价，主要选取折现率、销售周期、开发周期、造价、售价作为评价参数。市场比较法，在参数选取方面强调了近3年相近区域或者相同区域内相似土地协议出让成交地价水平及成交数量的分析。收益还原法在地价评估中的应用，以房屋租金调查结果作为主要评估参数。成本逼近法在地价评估中的应用，以两项参数作为主要评估对象，其中一项为新增建设用地费用（主要考虑征地拆迁费用），另外一项为已有存量建设用地费用（主要考虑拆迁补偿价格）[6]。基准地价系数修正法在地价评估中的应用，以土地规划条件、土地级别、地价更新速度作为重点分析参数。

从上述评估方法的主要考核参数设置情况来看，每一种评估方法的重点评估参数不同，导致地价评估角度产生差异，所以得到的地价评估结果不同。由于部分参数对于协议出让地价的影响差异性较大，因而采用不同评估方法生成的地价评估结果也存在较差差异，形成了地价评估弹性问题。

1.2 用地单位与评估人员对地价的影响分析

用地单位在土地协议出让之前就已经确定，该单位在变更土地使用方式之前需要补缴土地出让金[7]。为了尽可能减少土地出让缴纳数额，该单位会寻求很多路径，尝试以更少的缴纳数额达成土地出让协议。然而，该行为伴随着较大的评估风险。一般情况下，由管理人员、估价人员、评估机构、土地管理相关专家等负责对地价做出评估。然而，这些参与地价评估的人员和机构对此存在不同看法，所以生成的评价结果会产生较大差异。例如，当出让地价评估结果发生变化时（体现在销售价格下降，成本值增加两个方面），单位机构对于地价的评估会出现较大的浮动，每亩地价波动幅度约几十万元，导致土地出让总额产生千万以上的浮动[8]。所以，用地单位与评估人员对地价评估的影响较大。

2、协议出让地价评估存在的风险分析

2.1 协议出让地价评估模式

目前，协议出让地价评估采用的模式以市场化评估为主，由市场中介机构负责评估费用。其中，参与地价评估的中介机构均持有土地评估资格。用地单位或者用地相关管理部门，通过对比多家中介机构的地价评估能力，从中选择一家作为委托机构，选择地价评估委托业务，向其支付一定评估费用，从而得到协议出让地价评估结果[9]。然而，这种地价评估模式存在一些明显弊端。第一，中介机构在地价评估中占据主要角色，因其掌握了较大的自由裁量权，引发了地价评估风险。第二，用地单位或者用地相关管理部门在选取中介机构时，以“双低”作为委托机构选取标准，导致各个中介机构恶性竞争，为国有土地收益流失埋下了隐患。其中，“双低”指的是地价评估服务费用达到最低、土地出让金评估数值达到最低。第三，地价评估采用的评审方式为分批评审，这种评审方式容易导致出让地价差异化，各个区域的出让地价严重不平衡。第四，中介机构人员流动性较大，并且组织机构比较简单，如果评估报告存在问题，可能出现无人问责情况。

所以，从整体来看，当前采取的协议出让地价评估模式存在较多问题，导致地价评估埋藏着较大的风险。

2.2 协议出让地价评估存在的风险

（1）多家参与评估情况下取均值的风险

目前，针对地价评估结果弹性较大问题，采取多家机构共同参与地价评估方式获取结果。其中，地价评估结果为多家机构给出的评估均值[10]。从理论层面来判断，这种评估方式得到的结果应该比较可靠。然而，用地单位可以通过采取行动，做好这些家机构的工作，致使中介机构给出的评估结果竞相评低。面对此情况，土地出让金评价结果不平衡，不满足公平公正要求。社会对此给出的态度是不理解用地管理部门对于协议出让地价评估的态度，并且会对评估结果进行非议。

（2）直属事业单位参与审核的风险

负责协议出让地价评估管理的直属事业单位共同参与地价评估审核工作，由于该单位与评估机构、用地单位、相关管理部门的看法不一致，给出不同的地价评估审核结果，需要耗费大量时间协调，导致土地协议出让办理效率较低。这种情况容易引起社会不认同用地管理部门的管理工作，引发地价评估风险。

（3）用地单位委托评估的风险

关于协议出让地价评估工作的开展，一般情况下，用地单位会与中介机构配合共同完成。为了保证地价评估结果可靠性，该单位会从众多机构中挑选出评估资质比较高的机构作为合作伙伴，将地价评估委托给该机构。由于用地单位自行选择委托机构，所以在中介机构之间存在较大的竞争关系，为了获取合作机会，会尽可能满足用地单位对于地价评估的需求，导致出让金评低。然而，在此期间埋藏着较大的评估风险。

（4）用地管理部门委托评估的风险

用地管理部门作为协议出让地价评估参与者之一，其委托评估的风险问题较为突出。当中介机构对地价进行评估期间，疏于保密工作的开展，导致评估结果被用地管理部门获取。为了达到理想的评估结果，该机构将采取“公关”，此行为会使得地价评估结果在原有基础上下调，引发国有土地收益流失问题。所以，用地管理部门委托评估同样存在较大的风险。

3、协议出让地价评估风险控制策略

3.1 减少协议出让地价弹性

地价弹性的存在，不利于地价协议出让工作的开展，并且埋藏着较大的地价评估风险。为了有效降低评估风险，可以从事前评估单位的明确性入手，将明确转变为不明确。在未能确定用地单位的情况下，对协议出让地价进行评估，这样用地单位就无法在地价评估期间干预结果。即便中介机构之间存在竞争关系，也无法针对某一家用地单位的需求来调整地价评估报表，以此有效控制地价评估风险。另外，设定基准土地出让地价测算管理制度，缩小地价弹性，将各个单位的自由裁量权作为重点改进管理内容，通过有效减少自由裁量权，控制地价弹性。在此情况下，用地单位很难刻意寻租，这对地价评估风险的防控工作开展帮助较大。考虑到地价评估方法有很多，不同方法的参数存在差异，为了缩小地价评估弹性，可以在基准土地出让地价测算管理制度上进行限定，即依据管理制度控制参数范围，从而达到缩小地价评估弹性的目的。

3.2 创建公开透明价格体系

针对用地单位采取“公关”处理引发的地价评估风险，本研究提出创建公开透明价格体系，使得用地单位无调整土地出让地价的机会。严格按照公开公正要求，做好提前评估工作，即在协议出让土地之前，综合各项因素，对各个区域土地出让金展开全面评估，该评估结果将作为协议出让土地工作落实参考依据，综合实际情况，与中介机构协作完成本次地价评估工作。如图1所示为公开透明价格体系创建核心流程。

图1 公开透明价格体系创建核心流程

该流程中强调了土地出让之前的定价评估工作，即尚未将地价评估工作委托给中介机构之前，按照国家土地管理规定，综合地价评估影响因素，对各个地区的地价给予初步评估。该评估结果不会作为最终评估结果，而是作为土地出让以后关于地价评估的参考依据。在接收到地价评估委托以后，中介机构开始对地价进行评估。在此过程中，尚未确定用地单位。地价评估结果生成以后，对此结果进行审核，通过审核后，公开地价评估结果，而后确定用地单位，从而避免用地单位在公布地价评估结果之前采取公关处理措施。

3.3 及时更新基准土地出让地价

由于土地价格容易受多种因素影响而发生变化，所以存在多变特性，不可以将地价评估结果作为固定不变数值，而是需要根据影响因素的变化而做出调整，并且保证土地出让金评估结果的实时性，从而避免引起社会对此结果的非议。一般情况下，地价评估由中介机构负责开展，当其对地价的评估有了结果以后，再将消息发送给相关管理部门，由管理部门负责公开，在此过程中需要耗费大量时间，导致地价评估结果时效性较差。为了满足及时更新需求，建议将地价评估工作的落实与数据信息共享融合到一起，即每一个环节生成的数据，或者产生的地价分析及评估变化，均上传至共享平台上。除了一些保密文件以外，其他地价评估信息对外开放，可以作为土地出让工作开展参考依据。

3.4 拟定地价提前公开管理制度

为了配合其他工作的开展，拟定一套地价提前公开管理制度显得尤为重要。利用该管理制度，对地价评估工作的落实进行限定。不再采用传统的评估结果公示流程，而是将结果提前公示，减少中间环节，快速生成地价评估结果。该项管理制度主要是对确定用地单位之前的地价评估工作进行管理，根据图1设计的公开透明价格体系创建核心流程，着重限定地价初步评估、中介机构地价评估、评估审核、评估公开4 项工作内容。秉着公开公正的原则，对相关人员的行为采取追责管理制度，如果未能按照规定完成工作，将会追究其个人责任及单位责任，视情节严重性，采取相应处罚措施。在下一步地价评估工作开展当中，建议追责管理方法融入到地价提前公开管理制度当中，根据实施效果不断加以完善。

结语：

本文围绕协议出让地价评估问题展开探究，以地价评估的弹性问题作为研究突破口，重点探究地价评估期间伴随的风险，针对这些风险，提出相应控制策略。本研究本着公平公正的评估管理原则，提出减少协议出让地价弹性、创建公开透明价格体系、及时更新基准土地出让地价、拟定地价提前公开管理制度4 项解决策略。希望这些策略的提出，可以为协议出让地价评估风险控制方案的研究提供参考依据。