印尼首都为何“非迁不可”？

│文 李格

2022年1月18日，印度尼西亚国会通过《国家首都法草案》，批准将首都从雅加达迁至东加里曼丹省的“努桑塔拉”（Nusantara）。

雄心勃勃的总统佐科·维多多似乎要一举实现长达60年的印尼“迁都梦”。20世纪50年代初，“印尼国父”苏加诺就因雅加达狭小的城市容量和堪忧的自然环境，提议将首都迁至中加里曼丹首府帕朗卡拉亚，后因政局变动此事不了了之；1968年，“全球第一贪腐总统”苏哈托上台后，筹谋将首都向东南迁移40 公里，此种“无效迁都”并没有获得民众的支持；2008年，时任总统尤多约诺组建迁都研究团队，对迁都事宜进行科学论证；2019年，总统佐科成功连任后，以“实现全国经济发展的均衡与平等”为由，构想了庞大的迁都计划，预计在15到20年内花费320亿美元建造一座全新的“超级核心都市”。

草案的通过给酝酿许久的“迁都梦”传来回响，迁都一事不再是空中楼阁，这也意味着，患有“大城市病”的雅加达属实积重难返、“非迁不可”。

改无可改，退无可退

雅加达作为印尼的经济中心，最早可以追溯到荷兰殖民统治时期。1602年，宗主国荷兰将“荷兰东印度公司”的贸易中心建设在巽他克拉帕港之上，并将其命名为巴达维亚。此后三百年间，巴达维亚这座海港城市逐渐成为爪哇岛的消费中心和劳动力中心。1942年，日军夺下巴达维亚的控制权，并将其更名为雅加达。1950年，印度尼西亚共和国正式成立，雅加达开启了首都路。

具有后天经济优势和国际化优势的雅加达却有着水系发达、地势低洼等先天不足。雅加达的城市主体位于吉利翁河下游的冲击平原，13条河流水网纵横贯穿，在雨水丰沛的雨季常常面临着洪水威胁。2013年，雅加达就因过于发达的水系爆发了城市内涝，47 人不幸遇难。海水倒灌是雅加达面临的另一重大威胁，城市北部和东部的临近海岸区域地势低洼，甚至略低于海平面，需要依靠防波堤来缓解海水入侵的威胁。2007年，雅加达就曾发生过灾难性的海水倒灌，造成50万人受灾。

如此这般，首都光环依旧吸引了一批又一批的“朝圣者”，在人口红利的窗口期关闭后，人口过剩带来了令城市不堪重负的现实问题。迄今为止，740平方公里的雅加达市区人口已达1091 万人，包围周边城镇的大雅加达都市圈人口则超过了3500万。这种人口密度很难想象，可以做一个简单的类比——根据“七普”，我国人口数量超过1100万的山东临沂占地面积约为17191平方公里，城市面积约为雅加达的23倍。

人口密度过大带来了难以规避的城市病：人口密集导致城市交通系统过载，交通拥堵又导致尾气排放超标，过度开采地下水又导致地面以每年15～20cm的速度下沉，而落后的城市基础设施建设在繁重的市政管理压力下陷入改无可改、退无可退的焦灼困境中。城市减负，迫在眉睫。

印尼作为一个多民族国家，民族融合是发展基石，但首都雅加达在民族平衡方面发挥的作用却是微乎其微。印度尼西亚有300 多个族群，其中爪哇族占比45%，聚居于爪哇岛上。受地理位置所限，位于爪哇岛的雅加达始终代表了主体民族的主流声量，很难在民族冲突中彰显首都所寄寓的平衡、融合、共进的政治愿景。

群岛之间的“世界之肺”

新都定在东加里曼丹省三马林达（Samarinda）和巴厘巴板（Balikpapan）两个主要城市之间，取名为“努桑塔拉”（Nusantara），这在古爪哇语中的原意是“其他岛屿”（指爪哇岛之外），在现代印尼语指“群岛之间”。新名字的寓意不言而喻，一方面，政府希冀借助出走爪哇岛，改变印尼“一头重”的经济发展模式，共同发展群岛经济，唤醒多民族民众对国家的向心力；另一方面，以“群岛”指代首都，自然表明它承寄了印尼这个群岛国家的全部希望，在世界范围内彰显群岛世界的文化圈。

新首都的地理选择既蕴含了政治使命感，又体现了“实现全国经济发展的均衡与平等”的美好愿景。新都选址在印尼五大岛之一加里曼丹岛，此岛为印度尼西亚、马来西亚和文莱三国共享，国都北迁，直面友邻。长期以来，岛屿天然的隔阂性使得东部岛屿居民抱怨“被国家领导层遗忘”，新首都位于印尼的几何中心，合理地兼顾了横跨东西的漫长疆域。均衡发展是总统佐科的政治蓝图，迁都带来的经济活动扩散，尽可能地拉平经济发展差异，促进地区之间的均衡发展，从而缓解区域贫富差距悬殊问题。

东加里曼丹省密林森森，是濒危保护动物婆罗洲红毛猩猩的栖居地，覆盖着大片仍未开发的热带雨林，有着“世界之肺”的美誉。东加里曼丹省有着巨大的发展潜力，自然资源丰富，主要包括森林、黄金、煤炭、石油、天然气等，受投资不足影响目前尚未大规模开发，在迁都影响下未来发展尤为可观。在地质方面，位于板块腹地的加里曼丹岛几乎没有地震、火山、海啸和洪水等自然灾难，新首都的安全性远高于雅加达。

看似百利无一害的迁都却引得印尼国内议论纷纷。最先发出反对声音的是既得利益者们，一项民调显示，多达95%的雅加达受访者反对迁都，雅加达民众对佐科纷纷提出疑问：作为曾经的雅加达首都特区首长，为何在担任总统后，却不兑现之前好好治理雅加达的承诺？“爪哇因素”或成为迁都的最大阻力。新首都选址地东加里曼丹省的居民也并不看好，担心因缺少科学的城市规划和生态规划重蹈覆辙，也担心在政治变局中迁都半途而废。

搬首都，谋发展

近现代以来，迁都的根本目的无外乎谋求均衡发展与保证国家安全，但大部分国家都忌惮平地起高楼的高昂成本，更倾向于选择再建政治中心，舒缓首都压力。

印尼迁都并非东盟孤例。2005年11月6日，缅甸公务员突然收到一份通知，要求所有人做好准备，第二天迁都内比都。缅甸军政府铁腕统治时代，仰光作为政治、经济、文化中心是反对者最集中的地区。军政府无意与反对派缠斗，还欲加强对缅甸北部掸邦高原和若开地区的控制，最终就以摆脱美国对海滨城市仰光的威胁为借口，迁都内比都。但由于内比都生活配套设施过少，并没有带动区域经济发展，长期人烟稀少的首都甚至被称为鬼城。有媒体如此记录内比都：“街边的珠宝店里有40 个展示柜台，有数十个员工，但完全没有顾客。”直至今天，几乎所有国家的驻缅大使馆依旧留在仰光。

早在1999年，马来西亚就为了舒缓首都吉隆坡的行政压力，将部分行政职能转移至布城，目前布城是马来西亚联邦政府行政中心。30年来，马来西亚为了打造一个环保又智慧的现代化布城花费约81亿美元，这在反对派看来，耗资巨大的迁都工程对刚刚走出几十年来最严重的经济衰退的马来西亚来说，无异于火中取栗。

巴西为了加快国家的整体发展迁都至巴西利亚，哈萨克斯坦为了“去苏联化”迁都至努尔苏丹，埃及为了解决开罗臃肿的“大城市病”在沙漠开新首都，韩国为了舒缓首尔的首都压力建设“行政中心城市”世宗市……迁都是牵一发而动全身的千古大计，无论是“天子守国门”的政治布局还是发展内陆的协同规划，首都搬迁都是政治家穷则思变的过墙梯，如今的印尼亦是如此。

2024年，佐科注定离开总统席位，而那时，印尼迁都刚刚进入开场阶段。此前佐科多次强调，将在其任期最后一年，将总统府、国民军总部、警察总部等重要部门迁至新都办公。这究竟是一场灿烂的政治遗产还是破烂的政治遗憾，暂时未知。