新经济形势下我国企业专利权行政保护研究

徐鑫

摘要：在新形势下，国内外经济均发生了深刻变化，国内经济发展正从高速发展模式向高质量发展模式转变，高质量发展必须依靠新的驱动力即公司企业自身的创新能力，因此专利权作为公司企业核心动力必须加强保护。我国长期以来对专利权保护实行“双轨制”模式，即以司法保护为主和行政保护为补充的混合模式。可见，行政保护是对司法保护的必要补充，二者共同形成了中国特色的知识产权保护制度。为了提升对专利权的行政保护效率以及促进法治政府建设，文章从顶层设计的角度，并以行政處罚权限冲突与规制为视角，对跨部门协作、联合执法和综合执法等行政处罚法律制度进行研究和分析，从而提升我国专利权行政执法与保护的效益。

关键词：新形势;行政法保护;行政处罚;解决路径

一、新经济形势下我国企业专利权行政法保护的相关问题

纵观我国企业专利权法律保护四十余年，专利权行政保护一直是一个老生常谈的问题。“行政保护”这个概念首次出现在1984年3月12日通过的《专利法》，而后又频频出现在各类规范性文件当中，专利权保护的实务界和理论界始终对“行政保护”这个概念争论不休。特别是2014年12月10 日国务院办公厅转发知识产权局等单位《深入实施国家知识产权战略行动计划（2014～2020年）的通知》，指出“近年来，我国知识产权法律保护体系日益完善，行政执法效能也有很大的提升，特别是司法对专利权保护起到了主导的作用”“有关部门积极开展行政执法活动，对侵害知识产权的行为进行严厉打击”“不断规范行政执法行为，提高文明执法的水平”“建立了多边行政执法机制，促进知识产权保护的国际合作”。随着“建设知识产权强国”的明确提出，行政部门和司法部门产生了一定的分歧：对知识产权的保护，究竟是以司法部门为主导，还是由行政部门为主导？既然司法部门和行政部门均可以对知识产权进行保护，各自保护的“边界”在哪？也有人当心，“行政保护”的不断加强是否会侵犯专利权作为私权利的属性？因此，一些专家对“行政保护”的现状忧心忡忡，甚至提出废除“行政保护”的建议。而支持“行政保护”的专家则认为，不仅不能对其进行废除，还应当将其“发扬光大”，废除并非明智之举。这些争论不仅涉及理论上的问题，而且已经严重影响到实务界的实践活动。因此，要对“行政保护”的内涵进行明确，对“行政保护”的范围进一步进行梳理，积极营造知识产权保护的法治环境和市场环境，切实为我国公司企业知识产权保驾护航。

党的十一届三中全会正式拉开知识产权保护的序幕。1990年，颁布《著作权法》第一次明确了侵害知识产权的行政处罚种类。2012年，新修订的《著作权法》又首次明确了“严重损害公共利益”的侵权行为的行政处罚方式。1982年，颁布的《商标法》明确规定“有关行政机关有权对商标权进行保护，对侵权者有权责令其停止侵害或者进行行政处罚”。显而易见，我国对知识产权的“行政保护”基本与“改革开放”是同步进行的，没有改革开放，知识产权“行政保护”也无从谈起。改革开放40余年，知识产权“行政保护”从无到有，从粗到细，是一个积累的过程。并没有简单废除“行政保护”方式，而是对其进行“精雕细琢”，以致形成了如今中国自己的特色。因此，须进一步解释专利权行政保护的内涵、确定专利权行政保护的基本模式，对于新形势下我国公司企业专利权保护具有重要意义。

要解释以上的疑问，必须立足于我国关于企业专利权保护的实际情况和独特创新。所谓专利权行政保护是指相关国家行政机关依据法定条件和法定程序解决专利纠纷、处理专利事务，以维护专利秩序的行政活动。具体而言，应当包括以下内容：行政确认、行政许可、行政处罚、行政强制、行政调解、行政裁决、行政复议以及行政仲裁等。其必须遵守行政法六大基本原则：合法原则、合理原则、正当程序原则、诚信原则、高效便民原则以及监督救济原则（责权统一原则）。其中，行政处罚是专利权行政保护中较为重要的问题之一。专利权方面的行政处罚基于三种逻辑体系：一是基于保护私权的逻辑体系;二是基于维护社会公共利益的逻辑体系;三是基于公私权利共同保障的逻辑体系。在新的经济形势下，专利权保护问题逐步呈现复杂性特点，既体现公司企业的利益，又关乎社会公共利益。由此可得，具有中国特色的专利权行政保护应当是一种动态的保护模式，只有将其置于动态之中，才更能有效保护公司企业的专利权。同理可得，行政处罚作为专利权行政保护的核心问题之一，也必将积极地、适时地作出必要回应。

二、我国专利权行政处罚权限冲突的现状及原因

（一）我国专利权行政处罚权限冲突的现状

2019年以来，我国开展了专利代理“蓝天”专项整治行动，不断加强行业监管和行业自律，专利代理行业秩序得到有效规范。与此同时，还加大了跨部门合作办案的力度，与国家市场监管总局联合印发《2019年知识产权执法“铁拳”行动方案》，严厉查处侵权假冒违法行为;与国家市场监管总局、公安部等部门联合印发《加强网购和进出口领域知识产权执法实施办法》，针对当前网购和进出口领域特点提出工作措施;并参与加强农村假冒伪劣食品治理专项整治行动和国家软件正版化督查工作。可见，2019年我国政府继续加强对知识产权的保护力度并取得实质成效，但在专利权行政处罚方面也暴露出了一些问题。在现有的行政保护制度体系下，专利行政处罚的权限冲突问题日益突出，主要体现了查处专利侵权时相关行政执法部门权限界定较为模糊，行政权限划分不清晰，直接导致专利权行政处罚效率低下等问题。

目前，有权查处专利侵权或违法行为的行政部门之间往往存在执法权限冲突的问题。究其原因，一是因为专利事务本身具有复杂性;二是因为现行有效法律规范的滞后性;三是因为相关职能部门之间缺少争议协调解决机制;四是由于存在一定程度上的部门利益驱动和地方保护主义。不可否认，由于现有的行政处罚权限冲突现状使得行政执法效果作用有限。因此，本文以跨部门协作为主线，从顶层设计的角度对提高专利行政处罚效率的实现路径提出完善建议。最终目的是提高我国专利行政执法效益，维护权利人的合法权益，保障激励创新的市场竞争秩序。

（二）我国专利权行政处罚权限冲突的原因及分析

1. 立法缺失与立法不明

从现实来看，我国几乎所有的知识产权法律法规都有行政处罚的相关规定。比如《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国知识产权海关保护条例》《中华人民共和国对外贸易法》《中华人民共和国技术进出口管理条例》《中华人民共和国反垄断法》《关于严格专利保护的若干意见》《国家知识产权战略纲要》等。以上法律法规均是行政部门对涉及专利侵权或违法行为实施行政处罚的执法依据。从法律层级上看，基本覆盖了法律、行政法规和部门规章这三类法律文件。从行政处罚的种类来看，既涉及财产处罚，又涉及资格处罚，还涉及精神处罚等。从行政处罚的执行主体来看，涉及多个部门处罚权限重叠问题，特别是专利权管理部门和海关部门均可以对专利侵权和违法行为实施行政处罚。以《专利法》第四次修改中涉及行政处罚条款的修订情况来看，对扩展专利行政执法权似乎已经成为必然趋势。此外，专利保护制度本身的局限性在一定程度上加剧了行政处罚权限的冲突性。最后，迄今为止我国还没有一部专门的法律法规或者条文解决行政处罚权限设定不合理和相互冲突的问题，而全國各地的实务部门均在不断探索行政协助、共同执法及综合执法等问题。由于缺少规范，形成了下级服从上级，协商不成找共同上级的习惯性做法。由于我国知识产权法律研究起步较晚，因此从条文内容和立法技术上均应该进一步完善。

2. 积极冲突与消极冲突

在现实中，积极性冲突与消极性冲突主要表现为两个方面：第一，在部门利益或者地方保护主义面前。如果执法主体之间都享有行政处罚权，就会引发权力冲突、争权夺利的情况，甚至重复执法、交叉执法难以避免。第二，在不利局面面前。如果执法主体之间权限划分不清晰，就会引发缺位、失位情况的出现，甚至相互推诿、相互“踢皮球”的情况也会难以避免。例如，管理专利的行政机关和市场监督管理局均有权对假冒专利的商品进行查处和处罚，与此同时公安机关也有权对其进行侦查。又如，管理专利的行政机关可以对专利侵权案件进行查处，而出入境的海关也享有此权，并且二者经常由于管辖权问题发生争议，从而可能形成积极冲突，也可能形成消极冲突，其原因在于：第一，管理专利的行政机关和海关行使各自的行政处罚权，造成同一违法事实受到两次行政处罚。第二，当是否构成专利侵权难以认定的时，海关可以作出“不予认定”的决定，管理专利的行政机关也可以作出“不予处罚”的结论。第三，消极冲突为主的专利行政处罚权限日益增多，具有权限的执法主体会在一定程度上消减对专利侵权或专利违法的行政处罚。由此可见，积极冲突与消极冲突均会导致专利权行政保护效益的减损。

三、我国专利行政处罚权限冲突的解决路径

（一）完善立法

由于顶层制度设计还不够完善致使专利行政处罚权限存在冲突。从《专利法》的历史发展沿革来看，1984年颁布的《专利法》为专利权行政处罚奠定了基础;1992年立法机关对《专利法》进行修改，特别是对行政处罚进行了相应完善;《专利法》于2000年第二次进行修订，专利权行政处罚职能得以进一步加强，执法程序更加规范化;《专利法》于2008年进行了第三次修订，行政保护的力度空前加强，还对假冒行为进行了界定。尽管相关法律、法规、规章及其他规范性文件相继出台，但也带来了困惑，各地政府有关知识产权的职能部门纷纷将知识产权事务纳入了自己的管辖范围，使得专利权事务的行政执法更加复杂，分工不明确以及权限冲突的现象更加突出。因此，对专利权行政保护的相关法律、法规及规章需要进一步完善和梳理，出台、修订或者细化相关的法律、法规及规章。

（二）强化合作

强化合作也即加强联合执法，在目前复杂的经济形势下，联合执法比单独执法更具有优势，但联合执法或者共同执法也给执法方式和执法权限等相关问题带来了不少争议。有人认为，“联合执法”和“运动性执法”极为相似;有人认为，“联合执法”在部门利益的驱使下“地方保护主义”色彩浓重;还有人认为，“联合执法”直接导致各地相关职能部门责权不清。在我国专利权行政保护的过程中，跨部门、跨地区专利侵权案件及其他违法案件的处理难度较大，因此在完善专利权行政保护的过程中，应当积极建立专利权跨部门、跨地区行政联合执法机制。具体表现，首先，要建立专利执法的行政协助机制。例如海关部门与知识产权职能部门应当相互协助，依法为请求方执行行政任务提供帮助的行为。另外，专利行政执法部门可以委托海关部门协助调查收集证据，海关部门也可以委托专利执法部门进行调查取证。其次，要积极开展专利联合执法行动。知识产权部门联合执法具有力量集中、查处迅速等优势，国外许多国家亦建立了高级别的知识产权联合执法协调机构。联合专利执法能够有效地解决了执法过程中的推诿现象和地方保护主义倾向，形成协作执法的良好局面。最后，探索构建综合执法体制。

（三）突破封闭

在中共中央、国务院2015年12月27日印发的《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》中涉及“改革行政执法体制”方面，特别强调要“支持有条件的领域推行跨部门综合执法”。2016年《关于严格专利保护的若干意见》中提到：“加强授权确权维权协调，提升专利保护的效率和质量”“推进行政、司法有机衔接，进一步加强跨部门执法协作”等方面，提出了全面加强专利保护监管、加快建立快速协同保护体系、积极拓展执法交流合作、强化制度保障等33条严格专利保护的具体措施。党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中亦提到要“推进跨部门综合执法”。根据上述精神，我们可以依据《行政处罚法》第16条之规定大力推进行政综合执法。具体措施，一是要进一步细化职责，增强法律法规的操作性和执行性，厘清职责边界。二是要不断完善专利执法的跨部门协作全过程记录制度，严格责任追究和执法监督机制，最大限度地排除执法干扰因素。三是要进一步理顺跨部门执法协作的纵向层级关系。例如，我国上海和深圳等地在多年以前就开始积极探索知识产权综合执法体制，并取得了很大的成效，但由于涉及的部门较多，利益关系复杂，在改革过程中遇到不小的阻力，这也是今后工作中不可忽视的问题之一。

（四）严守程序

严格遵照相关程序办事，从一定程度上消解行政处罚权限的冲突。专利权行政执法要严格依照法定程序办事，从而缓解执法权限冲突之现状。具体程序在我国专利权行政保护的过程中，要充分发挥管理专利工作部门的主体作用，在专利纠纷处理过程中，要规范行政处理、行政查处等，为行政执法的顺利推进奠定基础，在这一过程中，要依据新修订的《行政处罚法》中相关规定，不断重视和优化专利纠纷中的行政查处、行政处理程序，必须在第一时间进行立案，否则易于构成行政不作为或者行政迟延。基于公司企业利益、公共利益或者案情，及时送交请求书和相关证明材料，促使被请求人及时提交答辩书。根据实际情况不同，可以基于效率出发，选择口头审理的方式，及时处理、及时决策，并及时以书面形式进行公布。此外，近年来取证程序是一个值得关注的问题，经《2020年中国专利调查报告》显示，专利权人认为知识产权保护跨区域维权难的主要原因 是“跨区域证据搜集困难”，选择该原因的专利权人占比达 79.1%。企业规模越小，选择“跨区域证据搜集困难”的占比越高，有82.1% 的微型企业选择该原因。因此，跨区联合办案程序需要进行明确规定。在专利权行政保护过程中，应对专利纠纷行政查处程序进行专门规定，以规范其行为。专利权管理部门依照相关证据进行立案。一般情况下，证据主要来自举报，然后由专利主管部门进行立案和查处，如果认定为假冒专利行为，处罚决定书必须是书面形式进行送达，与此同时可以责令其进行改正。

四、结语

由于我国专利权行政执法部门众多，极易导致行政处罚权限冲突问题的发生，因此也给行政执法的实务部门带来了很多困惑。在新的经济增长模式的驱动下，势必要求政府机关作出适时的回应。回应的关键还是在于要回到“如何建设法治政府”的问题上。新时代的法治政府建设，要客观分析专利权行政保护存在的问题，并探討和完善切实有效的策略。应当不断围绕专利行政保护机制进行完善，从法律法规层面以及实务协作机制层面对行政处罚权限冲突的界限进行合理的界定和安排。尽管行政权限争议在所难免，但需要通过制度上的安排和完善，减少争议发生，因为这是行政法的基本任务之一。

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*本文为2021年云南省哲学社会科学规划项目“新时代法治政府标准建设途径研究”（PY202111）研究成果之一。

（作者单位：昆明理工大学津桥学院）