粵澳深度合作：澳門治理變革與競爭力提升的重大機遇

海潮整理

粵澳深度合作區成為澳門特色“一國兩制”的最關鍵增長極，以及大灣區戰略推進的新引擎，這是澳門與國家的發展合意和共同事業。但深度合作何以體現“深度”？香港因素如何平衡？大灣區整體架構如何溝通？是未來制度創新與產業發展需要思考的重要課題。

2019年2月18日，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》正式發布，港澳與內地融合發展的戰略進程正式啟動。這是中華民族偉大複興的重大戰略部署，也是“一國兩制”融合發展的科學路徑，更是中國進一步推進高水平改革開放和高質量增長以及戰略性支撐“一帶一路”的國家級行動。規劃綱要為港澳經濟轉型升級及內地更高水平改革開放進行了宏觀設計和具體支撐，港澳在其中是非常關鍵的引擎和動能。過去兩年爆發的香港修例風波、新冠疫情及中美貿易戰等重大政治與公共事件對大灣區建設造成一定的不利影響，但中央推進大灣區建設的戰略意志和決心堅定不移，港澳融入國家發展大局的強烈願望堅定不移。

2021年的金秋九月，港澳“一國兩制”迎來制度豐收季和發展大禮包。澳門立法會選舉和新選制下的香港選舉委員會選舉，為“愛國者治澳”和“愛國者治港”打下堅實的制度基礎和管治體系支撐。中央則相繼推出作為大灣區整體規劃之子方案的“橫琴方案”和“前海方案”，深度推進大灣區多引擎良性競爭秩序的形成，助力國家高質量發展和更高水平改革開放。

比較而言，“前海方案”聚焦高端現代服務業的做大做強以及相應的制度創新和國際競爭力塑造。而以橫琴為載體的粵澳深度合作區總體方案在“一國兩制”的制度性增長、共同治理架構以及特色產業發展層面著墨頗重，用意深遠，是澳門特色“一國兩制”融入發展的前所未有之戰略機遇和政策空間，也是國家推進大灣區戰略突破和制度創新的關鍵承載之一。粵澳深度合作區催生了制度、政策、產業與社會文化的整體協同的改革“深度”，開辟了“一國兩制”融合發展的新境界。

深度合作：澳門特色“一國兩制”的增量空間

橫琴粵澳深度合作區的最大特色是有“深度”，觸及澳門與內地融合發展的深層次制度創新及相互產業的深水區合作，對澳門率先參與粵港澳大灣區戰略發展及帶動澳門經濟有效、多元轉型具有重大推動意義。在疫情打擊和全球性經濟低迷的條件下，這一方案是澳門經濟社會的一劑強心針，也正式啟動了澳門融入國家發展大局的全新制度化進程，是對粵港澳大灣區戰略的具體推進和示範性探索。

中央此時出臺這一方案表明：其一，國家堅持“一國兩制”與改革開放的大政方針沒有改變，且有增量發展;其二，基於“一國兩制”的粵澳合作具有深化開展的充分空間，制度和政策必須為共同發展服務;其三，粵港澳大灣區可以探索多元、多點改革發展路徑，粵澳先行是對其他合作區及其制度創新的積極探索和經驗積累，對大灣區整體推進有杠杆意義。

“橫琴方案”設定了與十九大報告、《粵港澳大灣區發展規劃綱要》及“十四五規劃”相適應的發展時間表和路線圖：第一步，到2025年，橫琴合作區建成更高層次的開放型經濟新體制，初步形成具有全球競爭力的營商環境，積極發揮對粵港澳大灣區發展的引擎作用;第二步，到2035年，高水平對外開放體制機制更加完善，營商環境達到世界一流水平，成為粵港澳大灣區建設的高質量發展引擎。

從“一國兩制”的融合發展來看，橫琴方案將帶來“一國兩制”的制度性增長，即中央全面管治權、澳門高度自治權與內地地方自主權之間將根據《總體方案》做出一系列制度和政策改革與配套，深度合作區將逐步形成一種基於“一國”、介乎“兩制”的創新型優良治理體系，澳門制度元素與內地制度元素將出現良性融合與創新發展的新秩序。這一制度性增長是此次改革對“一國兩制”法理和制度活力的有效驗證，對於思考其他地方的“一國兩制”創新發展具有先導意義。

精准治理：澳門經濟多元化的戰略突圍

“橫琴方案”是因地制宜的科學方案，首先瞄准的就是澳門經濟長期以來的最大痛點：產業單一化與資源空間嚴重不足。無論是2019年的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》還是近來的“十四五規劃”港澳專章，均有提及澳門經濟適度多元發展的戰略問題，而“橫琴方案”提供了破局之路。

具體而言，澳門長期以來的發展所存在的凸顯問題是博彩一業獨大、產業多元化不足、本地市場和就業結構單調、土地資源嚴重不足以及與國家經濟融合發展不夠深入。這些局限性對澳門本地經濟優化、國際地位提升以及為民族復興做出貢獻造成較大的不利影響，是困擾已久的澳門“一國兩制”發展難題，是真正的瓶頸所在。

“橫琴方案”據此提出了澳門經濟多元化的“四大產業”框架：其一，科技研發和高端制造產業，這需要澳門以更高標準建設先進實驗室，布局大學發展，以及在橫琴建立產學研中心，與國家一道致力於解決高端技術“卡脖子”問題，尤其是在芯片微電子產業鏈、人工智能協調創新與互聯網新標准、新材料、大數據、物聯網、生物醫藥等尖端領域取得突破性進展;其二，發展中醫藥等澳門品牌工業，立足中醫藥產業的現代化和國際化，將傳統文化、傳統產業和自主知識產權、國際化標准結合起來，打造澳門中醫藥的全球產業標准，允許以“澳門監造”、“澳門監制”或“澳門設計”加以標識和品牌化;其三，發展文旅會展商貿產業，在澳門原有的具有一定優勢的文旅會展商貿業基礎上進一步謀求國際化和規模化發展，支撐澳門的國際旅遊休閒中心建設，以及推動建設中葡國際貿易中心和數字貿易國際樞紐港;其四，發展現代特色金融產業，與香港金融體系錯位發展，以中國—葡語國家金融服務平臺、跨境人民幣結算業務、財富管理、債券市場、融資租賃等現代特色金融產業元素為主，從而使澳門融通全球資本及吸引先進技術投資的平臺服務能力進一步增強，並支撐大灣區綜合金融體系的整體競爭力發展。為了保障上述“四大產業”框架的具體落實和有效推進，“橫琴方案”提出了“共商共建共管共享”的合作治理新架構，推動“一國兩制”制度創新、融合發展，同時推出優惠稅率和具有吸引力、競爭力的人才政策體系。

“橫琴方案”對澳門產業多元化、創新發展以及為居民就業、創業提供更多選擇，帶來了前所未有的“深度”和空間，是粵澳合作共贏及有利於國家整體發展的優良方案。依賴深度合作區相關制度、政策、產業、項目及人才計劃的配套落地，澳門社會的管治能力、規劃能力、經濟創新思維、制度合作能力、教育水平、人才梯隊以及愛國愛澳社會政治基礎等都將得到結構性拓展。這一改革有利於進一步深入探索“一國兩制”澳門經驗的全新增長點和制度化空間，形成更加嚴謹與富有活力的“一國兩制”制度體系。

融合憲制：

探索共治共享新秩序架構

“橫琴方案”在合作區治理新架構的戰略設計與推進上是深謀遠慮、富有智慧的。該方案提出“健全粵澳共商共建共管共享的新體制”，這裏的“共商共建共管”本質上是“共同治理”的範疇，與“共享”這一改革成果的分配方式構成一個有機的整體。我們可以將“橫琴”治理模式在理論上簡要概括為“共治共享”新秩序。

這一治理新秩序的亮點主要體現在：其一，中央授權監督體現“一國”元素，粵澳共同建設、管理與受益體現“兩制”元素，澳門法律和管理制度一定程度上將合法合規適用於合作區治理，“一國兩制”在合作區架構中產生了更加有機的融合發展;其二，管理委員會與執行委員會的決策/執行架構由雙方共同組成及運作，其中管理委員會實行粵澳首長的雙主任制，而執行委員會主要負責人由澳門特區委派，廣東省和珠海市派人參加，一定程度上就具體管理權限向澳門傾斜，雙方可根據需要組建開發投資公司;其三，政治治理職能實行升格的屬地管理，即合作區上升為廣東省管理，由廣東省委和省政府派出機構承擔黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等政治治理職能，與雙方共同建立的管理委員會和執行委員會相互配合，共同服務合作區的優良治理和發展保障;其四，建立合作的收益共享機制，由粵澳雙方探索確立具體分配方案，實行前期投資收益的合作區保留機制，中央財政進行一定補助支持。

粵澳合作的深度化及其制度成果，將有效提升澳門制度、產業與文化在民族複興與全球化發展中的地位與角色，澳門建成大灣區乃至於亞太區域國際大都市的前景更加開闊，且綜合競爭力與吸引外資及先進技術的能力也將進一步增強。而澳門國際競爭力每進一步，都是“一國兩制”制度活力及國家高水平改革開放有效性的實踐證明。

粵澳深度合作區的總體方案體現了優良治理的若幹原則：其一，堅持法治原則，即重大改革於法有據，注重主體合格及程序合法，注重授權原則在改革中的合理運用，注重關鍵改革的制度配套與規範建構;其二，堅持“一國兩制”方針，即深度合作區的設立、管理和收益分配，始終堅持“一國兩制”的基本原則和方法，尊重和支持澳門特區參與管理、合作和共享，注意澳門制度元素的合理納入，注意地區橫向合作與中央授權監督相結合;其三，堅持開放協調的創新思維，即總體方案始終圍繞如何發展、如何創新、如何共享展開，將深度合作區努力打造為中國改革開放的新高地，其中涉及內容豐富複雜但極具制度創新價值的改革內容，是制度創新與技術創新的整合架構;其四，公平原則與發展正義，即深度合作區注重惠及澳門與內地民眾，將發展成果公平分享，確立合理可持續的中央和地方收益分配機制。

在“橫琴方案”引領下，澳門與內地社會將逐步產生“共同治理”和"“共同受益”的新格局。澳門與內地之間雙向開放、共建共享的平等關系及共同致力於民族複興的合作關系，是對新時代“一國兩制”及中華民族共同體理念的生動闡釋和表現。粵澳深度合作區成為“一國兩制”制度深度合作及創新發展的探路先鋒，成為大灣區戰略深度推進的新引擎，其運用國家創新政策開辟的新制度和新產業空間及其發展動能可有效帶動周邊城市及產業發展跟進，形成大灣區內部的子中心與創新中心。大灣區由此可以形成多中心和多引擎的良性競爭秩序和發展模式，開辟“一國兩制”下半場的全新發展境界。

北部都會區、香港競爭因素與大灣區協調

2021年香港特區政府《施政報告》發布，“北部都會區”戰略成形，同時以更長的“附篇”形式對過去四年“施政”總體情況進行檢討和評估，試圖向香港社會解釋清楚這幾年香港變亂和變制的來龍去脈，對“一國兩制”新路向予以政策說明。這是特首林鄭月娥任內的最後一份施政報告，具有政治總結和框架規劃的雙重意義。林鄭月娥自稱擔任特首是“人生最大挑戰”，並引述社會意見認為“一國兩制”轉入了下半場，需要有新的認知和作為。這份“施政報告”相對淡化了“民主發展”議題，凸顯了國安法制的體系化、民生議題的中心化與融合發展的戰略化。

“北部都會區”提出了香港“雙都會區”的全新經濟地理架構，聚焦“創新科技”產業體系和深港融合，並與“前海方案”形成呼應態勢。香港的“向北轉向”及其營商環境和國際地位的體系性優勢，對“橫琴方案”下的大灣區內規劃發展有著互補和競爭的兩面性，也對澳門融入發展的前景和成效構成一定的挑戰和壓力。

根據2021年香港特區政府發布的《香港營商環境報告》，香港的綜合性、體系性優勢是顯著和多層次的，也在大灣區規劃和國家整體發展戰略中舉足輕重。香港特區政府在報告中全面闡釋和整理了香港營商環境的綜合優勢體系，包含三個層面：其一，固有優勢，包含香港既往已有的若幹核心優勢，這些優勢在回歸以來有一些變化調整，但基本面仍然是強健和可信賴的，具體包括“一國兩制”地位、自由港政策、國際化城市、安全優質和城鄉交融的大都會生活環境、金融系統的穩健性和自由度、廣泛參與國際經貿組織、完備的基礎設施與數碼設施以及豐富的人才資源;其二，法治優勢，這是營商環境評價的核心指標，香港的具體優勢在於優良而穩健的法律體系、舉世公認的法治和司法獨立以及國際化的爭端解決機制，這些完備的法治機制是香港的核心競爭力所在;其三，發展優勢，即背靠祖國、面向世界的新全球化空間，香港在其中繼續發揮獨特橋梁與紐帶作用，其疊加的優勢發展方向包括國際金融中心、國際貿易與航空航運中心、國際創新科技中心與區域知識產權貿易中心、亞太區國際法律與爭端解決服務中心以及中外文化藝術交流中心，這些發展優勢是香港基礎條件與國家戰略及政策相結合的產物，充分體現了“一國兩制”的戰略大容量、包容性和創新能力。這一綜合優勢體系在新秩序的保障和促進下，正在迅速轉化為香港更高水準的營商環境，正在吸引全球投資者和客觀理性的外國力量對香港進行正確的評估與互動。

這就構成了大灣區架構內對橫琴宏觀發展和制度創新的競爭性壓力，但也是重要的合作契機和發展動力來源：其一，粵澳深度合作必須客觀認知大灣區整體戰略目標和內部競爭秩序，不能孤立進行，必須始終在“粵港澳”整體架構內尋求具體定位和角色，避免地方保護、重複建設與惡性競爭;其二，橫琴發展需要從戰略上思考如何借助香港平臺和“北部都會區”、“前海”的地緣優勢和平臺互動優勢，尋求合作空間和錯位發展的有序安排;其三，粵澳深度合作區的治理體系與治理能力現代化需要作為關鍵課題，澳門制度和澳門行政團隊需要提升國家視野和國際視野，需要更新制度，提高效率，建立合作倫理與緊密合作機制，在“兩制”競爭融合中打造適合深度合作區發展的“合身”治理體系和制度架構，以制度的有機融合與實質性創新支撐深度合作區戰略性目標的有效推進。在大灣區整體架構中謀發展，在與香港良性互動中獲得機會和發展條件，在制度和政策創新中提升發展質量，粵澳深度合作區的前景一定會更加光明。