我国碳金融立体式监管的法律制度设计

2022-05-30潘晓滨朱旭

海南金融 2022年10期

潘晓滨朱旭

摘要：在碳排放权交易市场的推动下，碳金融市场作为我国低碳经济发展模式转型的后盾，逐步进入大众视野。然而，金融市场的固有缺陷以及碳金融市场各层级存在的风险对我国“双碳”目标的实现提出了一定挑战，我国亟需对碳金融市场建立有效的法律监管制度。碳金融法律监管的制度设计要兼顾其主体、客体以及客观风险形成机理的复杂性，从横向和纵向两个监管维度予以立体式的交叉建构。在横向监管体制下，应建立碳金融监督管理委员会，与传统的“一行两会”进行协调，加快推进碳金融实体法律的出台，完善落实碳金融市场相关主体的责任制度。在纵向监管体制下，应进行一定的风险监管创新：设立碳金融风险防范化解及处置机制、信息强制披露机制、信用惩罚机制、绿色倾斜机制、碳金融犯罪防治体系以及司法协同沟通机制。

关键词：碳金融市场;法律关系;风险机理;横向监管;纵向监管

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.10.005

中图分类号：D912.29 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2022）10-0045-09

《巴黎协定》推动各国以“自主贡献”的方式参与全球应对气候变化的治理，促进各国向绿色经济转型。我国作为全球第二大经济体已提交更新的国家自主贡献和长期温室气体低排放发展战略，成立了碳达峰碳中和工作领导小组，完成碳达峰碳中和顶层设计，“1+N”政策体系基本建立。未来我国要推进经济的低碳转型，碳金融是传统金融在低碳经济发展下的产物，是发展低碳经济的动力机制，作为气候治理的金融活动，稳定高效的运作模式是实现其环境与经济双重红利的有力保障。因此，有必要分析碳金融体系存在的风险，针对性地建构碳金融监管法律体系，为我国尽快实现“双碳”目标保驾护航。

一、碳金融监管的正当性基础

新古典经济学认为，由于市场不完全竞争、外部性、公共物品以及信息不对称等原因，市场失灵是必然的，引入政府机制的干预可以部分或者完全解决市场失灵的问题，达到资源配置的帕累托最优状态。同样地，碳金融市场中所存在的市场失灵问题，需要政府进行管制，以维护碳金融市场的稳定运行。

（一）市场不完全竞争

在碳金融市场中，存在着具有一定垄断地位的金融机构，容易发展为不完全竞争市场。对碳金融业的垄断进行监管，不但能够保证市场竞争的良好秩序，提高金融效率，还能降低社会福利的损失。

（二）外部性问题

庇古认为，当经济体的经济活动对于其他经济体造成了超越原定范围的利害影响时，就产生了外部性问题。碳金融作为一种金融创新，参与其中的金融机构与社会公众具有广泛的资金融通关系。一旦某家金融机构因为金融创新产品交易导致破产，其所产生的外部不经济可能会层层传递给其他的金融机构，最终给整个碳金融市场带来系统性风险。

（三）公共物品问题

碳金融作为一种全球为有效应对气候变化问题而探索出的一种金融创新，具有一定的公共物品属性。公共物品的特点就是非竞争性和非排他性，那就不可避免地出现“搭便车”现象。这种现象最直观的后果是会降低碳金融产品创新的积极性，必须引入有效的激励制度来维护碳金融产品的公共性。

（四）信息不对称问题

信息不对称是指交易双方对于信息的掌握程度处于一个不平等的地位，可能会给交易带来一定的道德风险或逆向选择问题。在不成熟的碳金融市场中，由于其金融创新产品的复杂性，信息的不对称性可能存在于金融活动的各个环节中，交易双方信息不对称的问题较普通的金融市场更为严重，交易的透明度也更低。因此，引入相应的监管机构披露碳金融机构的资料信息，有利于维系碳金融市场的稳定性。

二、碳金融监管法律关系的界定

碳金融是一种与碳市场相关的，通过交易、投资或筹集资金用于减少温室气体排放的金融创新活动。对碳金融进行有效监管制度设计之前，必须充分厘清碳金融的法律关系。

（一）碳金融法律关系的主体

根据碳金融的定义，相关金融活动的所有参与者都是碳金融法律关系的主体。根据碳金融的体系，碳金融的主体可以划分为：组织管理机构、市场监管机构、市场服务机构、市场交易者等四大类。组织管理机构主要包括政府以及碳交易所。市场监管机构包括注册登记系统监管机构与碳排放核查机构。市场服务机构主要包括清算机构、信息技术服务机构以及金融服务机构。市场交易者主要包括三类主体：受总量控制约束的重点排放企业;对碳减排项目进行投资的企业;个人投资者，主要出现在碳金融的二级市场中。

（二）碳金融法律关系的客体

碳金融法律关系的客体是碳金融法律关系主体之间从事相关的碳金融活动所指向的具体对象。中国证券监督管理委员会2022年4月12日发布实施的金融行业标准《碳金融产品》，将碳金融产品分为了三类：碳市场融资工具、碳市场交易工具以及碳市场支持工具（见表1）。

（三）碳金融法律关系的内容

碳金融法律关系的内容指的是在碳金融市场交易的过程中，从事碳金融活动的主体根据相关的法律法规所享有的权利以及承擔的义务。

三、碳金融市场存在的风险

（一）碳金融宏观环境风险

1.宏观经济环境的金融化风险

碳金融市场所存在的宏观风险根源于其赖以生存的宏观经济环境的金融化。随着金融资本的垄断化程度不断提高，金融资本在为生产资本服务的过程中逐步过渡到了主宰生产资本的地位，形成金融资本控制。同时，金融市场主体可以通过高杠杆操作以及投机获得高回报。于是，金融寡头通过不断创新金融工具，以投机和欺诈的手段将金融市场逐渐变成了投机市场，进一步深化对生产资本的控制，从而将实体经济资产发展为金融资产。

2.碳金融资产泡沫化风险

碳金融市场作为金融市场的创新，如果不对潜在的碳金融资本控制风险加以严格规制，最终也会步入由经济泡沫引发“次碳危机”的轨道。具体来说，碳金融资产泡沫化的风险机理主要有两个方面：一是市场的投机者为了获取超额利益，与中介机构合谋哄抬碳配额价格，从而刺激碳金融资产泡沫化;二是投机者为了吸引守法投资者进行交易，虚假承诺碳减排额度，且在交易时不提供真正的碳抵减产品，严重扰乱市场秩序，使得碳金融资产价格严重背离实际价值，加速碳金融资产泡沫的破裂。

（二）碳金融微观市场风险

1.碳金融机制设计风险

这类风险包括了碳配额的分配风险以及传统金融市场与碳金融市场的制度兼容性风险。第一类风险中，碳配额是碳金融法律关系的客体之一，碳市场的一级市场主要是政府管理机关对碳配额进行分配。如果在一级市场中不合理分配配额，则会导致配额的供需关系处于一个不平衡的状态，破坏碳市场的价格稳定，碳资源配置无法实现帕累托最优。第二类风险中，传统的金融市场目标是追求利益最大化。然而碳金融将可持续发展目标嵌入金融市场，公共政策目标的多元化会出现以下两个问题。第一，如何衡量以及考核多元化目标的实现程度。第二，如何实现可持续发展目标与金融业审慎经营目标的兼容，碳金融市场的“绿色属性”在特定时候可能会弱化既有的信贷质量的追求。

2.碳金融市场供给风险

首先，在市场参与主体的风险分析中，碳金融市场作为一个新兴市场，尚处于摸索发展的阶段，其市场参与主体都缺乏成熟的避险工具以及经验累积。碳金融市场对几类主体所涵盖的从业人员的专业技术水平要求极高。如果不严格设计保障从业人员的能力资格体系，投资者利益可能会由于碳金融市场主体的风险防范以及化解能力不足等问题而受到损害。其次是产品供给风险。我国碳交易的产品供给风险主要表现在产品单一和产品不透明两个方面。产品单一将阻碍碳金融衍生品的创新，从而减少碳减排项目的资金注入。产品不透明主要指碳资产的不断证券化，即碳衍生品证券化链条过长，导致不同来源和类型的碳资产进行层层组合，使得碳资产衍生品的交易变得复杂化，加剧交易的不透明性。那么，在碳衍生品的层层证券化过程中，就会出现两个问题：第一，相关技术部门衡量不断证券化的碳衍生品质量的难度增加;第二，碳衍生品证券化链条中每一级风险都与投资者的收益环环相扣，只要其中一层级的衍生品出现风险，则会传导至整条碳衍生品证券化链条，增大风险的传导性。再次是流动性风险，碳金融市场的流动性指的是资产在短期内以合理的价格完成市场交易的能力。资产的流动性与交易达成的难易程度、交易成本的大小以及交易价格的稳定息息相关。然而资产的流动性因其不可预测性具有相当的不确定性，这种不确定性就是流动性风险。流动性风险是碳金融市场中机构投资者所面临的主要风险之一，包括可分散的流动性风险和不可分散的流动性风险两类。碳金融市场中的投资者主要会被不可分散的流动性风险影响，在对碳金融市场进行监管制度的设计时要着重注意市场流动性的风险分散能力。

3.碳金融衍生品风险

金融中介机构为了规避环保项目市场固有的诸多風险，运用金融技术不断地将环保项目资产进行证券化包装、整合，形成次级碳。环保项目潜在抵押物被出售后，相关风险就被金融市场的其他投资者承担、分散。金融机构的这种结构化整合将次碳产品所蕴含的风险进行人为分割，表面上似乎减少了各级碳资产所蕴含的风险，但是并未从本质上消除环保项目的固有风险。此外，难以避免的是：金融中介机构为了规避垃圾碳资产风险，可能会进行不断的金融创新，捆绑不同类型的碳资产，比如将风险较高的碳信用与相对较为安全的碳配额资产进行捆绑掉期交易。那么，相关的碳证券产品将比引发次贷危机的产品更为复杂，其蕴含的风险也更加难以预期和规避。

4.市场投机和操纵风险

这里包括了市场过度投机风险与市场操纵风险两个类型。一方面，“新制度经济学”的命名者威廉姆森认为，交易成本产生的主观因素是人的有限理性和投机行为倾向;客观因素是交易的不确定性和信息的不对称性。那么，根据交易成本理论可知，碳金融市场投机行为是有限理性的碳金融活动主体为了追求成本最小化和利益最大化，而实施的一种游离于监管范围之外的场外交易行为。碳金融市场过度投机的空间就是：碳交易市场允许配额或者碳信用以零成本进行储存，那么投机者就会在短期内储存大量的配额或者碳信用。投机者在人为的减少市场供给之后，大量抛售储存的配额或信用，获取高额收益。众多投机者参与碳金融市场，有利于碳金融市场的繁荣以及碳减排融资，但是过度投机也会造成大量的碳资产泡沫。另一方面，与传统金融市场一样，碳金融市场也存在着操纵市场交易产品价格的空间。操纵者为了获取超额收益，可能会利用资金在短期内大量买入或者卖出碳信用产品，以及利用信息或者职权优势，误导市场其他投资者做出错误判断，以此来影响碳信用产品的市场价格，扰乱市场秩序。碳金融市场的操纵风险是金融市场的天然缺陷，因为资本的本质就是扩张以获取更多的剩余价值。

5.碳金融犯罪风险

欧盟碳市场作为一个管理较为成熟的碳市场，也曾发生过多起严重的利用碳交易非法牟取利益的行为。那么，碳金融市场体系实际上存在以碳市场作为工具，进行违法犯罪的潜在风险。这主要包括：逃税、欺诈、洗钱以及为恐怖活动筹资等具体的犯罪行为。因此，在设计碳金融的法律监管体制时，除了要注意一般的风险防范之外，还要格外关注对违法犯罪行为的惩治。

通过上述分析可知，碳金融市场虽然存在部分与传统金融市场类似的风险，但是其蕴含的更多风险来源于自身属性，有其鲜明的特点。那么，对碳金融市场进行法律监管制度的设计，就必须体现其主体特性和风险特性。然而我国目前并未推出专门针对碳金融市场的法律监管制度，仍然采用传统的“一行两会”金融监管模式，这必然会阻碍碳金融市场的良性发展。

四、碳金融立体式监管法律制度的构建

我国目前涉及碳金融监管的法律文件主要包括《碳排放权交易管理办法（试行）》以及北京、上海等八个试点省（市）印发的碳排放权交易细则等规范性文件。碳金融发展缺乏《碳排放权交易管理暂行条例》以及《碳排放权交易法》等更高位阶的法律规范，缺乏可预期性和稳定性的碳市场难以吸引到优质投资者，我国应当提高碳排放配额分配法立法的法律层级，完善碳金融法律制度的顶层设计，加快推进《碳金融法》等高位阶实体法律制度的建设，明确监管机构的法律地位、职责以及责任承担等问题。

在完善碳金融法律制度顶层设计的基础上，本文基于对碳金融法律关系的主体、客体以及金融市场存在、潜在的风险分析，提出我国碳金融市场立体式监管的本土化法律制度。立体式监管的法律制度包括横向和纵向两个维度：横向监管是针对碳金融法律关系主体以及客体的监管;纵向监管是针对整个碳金融市场所具有的风险监管。

（一）横向监管

1. 完善碳金融市场横向监管的基本框架

生态环境部于2021年3月30日起草的《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》表明，国务院生态环境主管部门与国务院市场监督管理、证券监督管理、银行业监督管理等部门和机构建立监管信息共享和执法协作机制。由于碳金融市场极具专业性，且有其自身特点，亟需引进一个由专业人员组成的监管机构。此外，传统的监管模式是以金融机构的行业性质为标准的分业监管模式，随着金融混业经营的不断深化以及碳金融市场的复杂多变性，这种模式就很容易出现监管真空以及监管套利等问题。如果继续分业监管的模式，原本的“一行两会”监管部门必须扩张为“全能型”的监管部门，明显违背监管效率原则。因此，可以沿袭我国传统的金融监管模式，在“一行两会”分业监管模式的基础之上，新设立一个碳金融监督管理委员会（以下简称“碳监会”），形成“1+1+2”的新监管模式。

具体来说，人民银行作为国家正式部委，负责对碳金融市场的宏观审慎监管，加强对系统性风险的识别和监管;在微观审慎监管上，则由碳监会独立行使对碳金融市场的监管职权，并且抽调银保监会和证监会中的部分人员组成单独的碳金融联合监管小组，对其予以辅助。即在涉及碳金融本身的风险、市场准入以及第三方核证机构等限制问题时，由碳监会发挥其监管职责;在涉及传统金融风险以及对应金融机构从业人员资格等问题的时候，由碳金融联合监管小组予以应对。

2.纳入碳金融市场横向监管的具体制度安排

碳金融法律关系的几类主体从性质上可以分为带有一定行政或者服务职能的市场辅助者和纯粹的利益性金融活动主体两大类。行政或者服务职能的碳金融市场辅助者主要包括政府主管部门（生态环境主管部门和注册登记系统监管机构）以及第三方服务机构（碳排放核查机构、清算机构、信息技术服务机构和金融服务机构）。

一是行政或者服务职能的市场参与者。首先，政府主管部门参与碳金融活动基本上都是带有行政管理的色彩，对其进行监管的重点应该在于预防政府监管失灵以及权力寻租。一般来说，可以通过内部监督以及社会监督达到以上两种监管效果。内部监督即由上述的碳监会承担，其主要职能在于评估以及预测碳排放权交易市场的供需关系，防止配额的过度发放，同时能够对权力寻租行为予以警告、调查等。社会监督即建立碳金融行业自律组织，并对其赋予一定的监督职权，重点关注并且审核政府部门在一级市场的配额发放行为。其次，对第三方服务机构的监管则设计以市场监管为主，政府监管为辅的机制。政府机关对于这些服务机构的监管主要体现在市场准入上，由碳监会严格审核其行业资质以及从业人员资格，同时设置严厉的惩罚机制，加大违法成本，保证行业的良性发展。市场监管体现在行业的良性竞争上：这就需要政府部门引导建立有效竞争的市场结构，一方面要扩大服务机构的规模，提高其自身竞争力;另一方面要在服务市场引入一定数量的竞争者，且要着重注意限制服务市场的垄断或者不正当竞争行为。

二是纯粹的利益性金融活动主体。对于纯粹的利益性金融活动主体，我国应该建立市场地位报告制度，以此严厉打击市场过度投机主体。碳监会可以利用自己的信息优势，获取市场参与者短期内配额或者信用存储情况，对于明显不符合市场供需关系的配额或者信用存储主体进行相关调查。如果碳监会认定某一存储主体达到了一定的市场影响地位，则对其予以定期的限制市场交易以及罚款的惩罚，并将存储主体的惩治情况予以记录并公示。

三是碳金融法律关系客体。对于碳金融法律关系客体的监管主要有以下几个方面：首先，应该加强对碳金融創新产品的信用评级机构的监管，落实信用评级机构的法律责任。其次，碳监会应该成立专业的团队对碳金融衍生品的内在结构实行动态监管与研究，防止市场参与主体推出形式合法，而实质不合法的碳金融创新产品，产生碳金融资产泡沫。最后，我国应该实行一定的配额战略储备制度，避免配额价格出现过大的波动。即，我国应该根据市场的供需关系，适时吸收或者发放一定的碳配额（碳存款和碳贷款），对碳金融市场予以宏观调控。

（二）纵向监管

1.建立碳金融风险防范化解及处置机制

碳金融作为一种自上而下的主动金融创新，必然要求碳监会实时追踪碳金融活动各个环节可能存在的风险。这就要求我国加强碳金融监管人才的培养和储备。中国人民银行于2022年4月6日发布了关于《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称《金融稳定法（草案）》）公开征求意见的通知。《金融稳定法（草案）》中强调了金融稳定的目标就是守住不发生系统性金融风险的底线①。虽然绿色金融目前尚未被实体法律规定，但是在保障碳金融市场稳定性方面，可以借鉴此种思路。由碳监会及“一行两会”会同地方政府部门建立区域性碳金融风险监测预警机制，制定早期纠正措施，制定应急处置方案，明确碳金融风险处置责任分工。

2.设立信息强制披露机制

碳金融市场由于其交易产品的设计呈现一个复杂化的趋势，而其专业性又较强，导致交易双方在碳金融产品的产生、发行、上市以及政策变动等各个环节都存在一定的不对称性。信息不对称的后果就是劣币驱逐良币，整个碳金融市场充斥着劣质产品，碳金融市场逐渐萎缩。人的有限理性导致其在进行交易时，为了追逐高额的利益，会有意隐瞒于己不利的信息。那么就应该设计一个以碳监会为主导，其他监管机构相配合的信息强制披露机制。信息强制披露机制的作用对象主要是提供碳金融工具的金融机构，具体信息范围则要根据碳金融衍生品的传导风险、信息不对称风险的相关因素来规定。

3.建设信用惩罚机制

在设计碳金融监管法律制度时，监管机构还应该考虑到监管效率以及监管成本的问题。政府监管的主要目的就是为了纠正市场失灵，让市场资源配置达到帕累托最优状态。于2022年4月20日通过的《中华人民共和国期货和衍生品法》在“法律责任”这一章中，也规定了违反该法的主体应该承担一定的行政、民事甚至刑事法律责任。因此，碳监会也可以参照此种规定，建立一定的惩罚机制，引导市场参与主体自觉强化碳金融良好创新的理念，发展碳金融社会信用环境。信用惩罚机制与横向监管中的市场地位报告制度相对应，能够以负向的激励机制促使企业自觉履行减排承诺，增加其市场信用，减少市场交易的辅助成本以及政府机关的监管成本。

4.绿色倾斜机制

由于碳金融市场中的可持续发展目标可能会减损部分投资者的利益，在在市场风险的冲击下，就难以提高投资者的资本注入积极性。因此，在碳市场建设前期，我国应该进一步完善绿色政策绿色环保项目的支持。比如政府部门可以设立税收优惠或者税收返还制度、风险准备金制度、绿色贷款担保制度等，最大限度地保证多元化目标实现，分散碳金融市场投资者的投资风险，加大其获利空间。

5.搭建碳金融犯罪防治体系

由于碳金融体系下的规则漏洞，可能会出现大量的碳金融犯罪问题，诸如洗钱、诈骗、盗窃等等。我国将金融犯罪予以集中立法，统一规定在了刑法典的第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”中。碳金融犯罪实际上也属于金融犯罪项下的一种新的类型，可以被归入金融犯罪体系中。在金融犯罪体系的结构搭建碳金融犯罪体系，一来可以减少立法技术问题，二来可以有效防治利用碳金融进行洗钱、诈骗、盗窃的行为。

6.强化司法协同沟通机制

除了碳监会，法院也应该发挥其在碳金融风险监管治理中的作用。法院在处理普通的金融纠纷时，存在一定的防范和化解金融风险的功能。为了推动碳金融市场的加速发展，有必要建构碳金融监管部门和司法部门的协同治理风险体系。具体来说，法院出具的司法建议书以及相关典型案例的判决能够帮助碳监会不断完善碳金融监管的法律制度，增强监管效能。二者的有效沟通一方面降低了碳监会的信息搜集成本，另一方面，提高了监管措施制定的针对性。

五、结论

对碳金融市场进行有效的法律监管，要以碳金融市场的本身属性为基础，在传统的金融市场监管制度上进行一定的创新。在原有“一行两会”的基础上建立碳金融监督委员会，实行“1+1+2”的协调监管机制，构建横向、纵向交叉式监管模式，对于完善我国碳金融市场的法律监管，推动双碳目标的完成具有重大意义。横向监管主要是根据碳金融市场主体的不同性质，设计不同的监管模式。随着碳金融市场的逐步发展，其固有以及隐含的风险逐步暴露，厘清其风险形成机理，设计一定的风险监管工具，在碳金融各级市场进行纵向监管，是目前较为可行的制度模式。

（责任编辑：夏凡）

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