新形势下高质量普惠托育服务体系的建设路径

洪秀敏 赵思婕

编者按：推进高质量普惠托育服务体系建设对保障“幼有所育”和促进人口长期均衡发展具有重要意义。借鉴国际社会在托育服务质量建设与评估上的有益经验，有助于我们更好地思考如何推动我国普惠托育服务体系高质量发展。本期由北京师范大学洪秀敏教授主持的“托育服务质量研究”专栏为我们展现了韩国、OECD及其他国家或研究机构为发展托育服务、提升托育质量所做的努力，呈现了托育服务发展的国际趋势与研究共识，希望能够引起我国托育领域政策制定者、研究者与实践者的广泛关注，为托育工作的高质量开展做参考。

［摘 要］ 在当前新的发展理念与发展格局的大背景下，建设高质量普惠托育服务体系不仅是国际托育服务发展的重要趋势，而且是服务于我国实施积极应对人口老龄化国家战略的有力支撑，是促进我国托育服务健康发展的必然要求。为应对超低生育率与重度老龄化的人口危机，满足民众日益增长的托育服务需求，韩国政府制定并实施了多个托育服务体系建设规划，其“优结构”“增投入”“聚合力”“建课程”“强督评”的多重举措使韩国已基本建成了“可获得”“可负担”“有质量”的普惠托育服务体系。结合我国国情，借鉴韩国有益经验，我们应紧扣普惠发展主旋律，推进普惠托育资源扩容增效；聚焦队伍建设，完善托育人才发展支持体系；实现课程引领，规范托育机构课程设置；加强質量管理，强化托育机构服务质量督导评估。

［关键词］ 托育服务；普惠托育；托育质量；韩国经验

党的二十大报告指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，“发展是党执政兴国的第一要务”。习近平总书记强调：“必须坚持在发展中保障和改善民生。”[1]“要着力补齐民生短板，破解民生难题，兜牢民生底线，办好就业、教育、社保、医疗、养老、托幼、住房等民生实事，提高公共服务可及性和均等化水平。”[2]“发展普惠托育服务体系……推进婴幼儿照护服务专业化、规范化发展，提高保育保教质量和水平”，作为《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》实施积极应对人口老龄化国家战略的重要体现，是“十四五”时期我国经济社会高质量发展的应有之义，同时也面临着高质量发展带来的挑战。在东亚地区，韩国人口转变历程及人口生育政策变迁与我国有诸多相似之处，[3]建设高质量普惠托育服务体系是韩国应对超低生育率与重度老龄化危机采取的重要举措。审视我国高质量普惠托育服务体系建设现实诉求，学习借鉴韩国有益经验，在此基础上提出符合我国国情的托育服务体系建设路径，有利于进一步适应人口发展新形势变化，推动高质量发展。

一、新形势下高质量普惠托育服务体系建设的现实诉求

在新发展阶段、新发展理念、新发展格局的大背景下，探索我国高质量普惠托育服务体系建设路径，澄明其现实诉求成为首要之义。国际托育服务趋势、国家重大战略实施以及托育服务健康发展需要构成了我国高质量普惠托育服务体系建设的现实诉求。

（一）顺应国际托育服务发展的重要趋势

老龄化和少子化已成为当今世界大多数国家面临的人口结构困局。事实上，老龄化和少子化并不是相互孤立的人口现象，两者是典型的互嵌和互构关系，少子化是老龄化发生发展的主要机制之一。[4]国际经验表明，养育成本过高是抑制家庭生育意愿的主要因素，而强化国家托育服务体系建设责任，为婴幼儿提供可获得、可负担、有质量的托育服务，有利于实现养育成本合理分担，减轻家庭尤其是多孩家庭抚养婴幼儿的经济和人力负担，支持家庭良性运转，[5]从而激励生育潜力释放，缓解日益严重的老龄化和少子化问题。[6]基于此，构建具有普惠特征的托育服务体系，并不断提升托育服务质量逐渐成为各国优化生育相关配套支持政策的重要选择，这集中体现在托育服务供给、筹资和监管方面，[7]即通过拓展普惠托育服务资源、多渠道增加资金投入、强化人才队伍建设、规范课程设置、构建督导评估制度等途径实现高质量普惠托育服务体系建设的政策意图。近年来，大多数经济合作与发展组织（Organization for Economic Co operation and Development， 简称OECD）国家3岁以下婴幼儿进入公共托育机构的比例呈上升趋势，历来主张托育服务市场化的自由主义福利体制国家也在不断增加托育服务体系建设财政投入，韩国、美国、澳大利亚等国均建立了规范的早期教育课程、保育人员专业化发展和质量评估标准。

（二）服务国家重大战略实施的有力支撑

2015年，习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》说明中深刻指出，当前，我国人口年龄结构呈现明显的高龄少子化特征。[8]第七次全国人口普查充分印证了习近平总书记关于人口国情的重大论断。目前我国总和生育率仅为1.3，远低于世代更替水平2.1，面临“超低生育率”风险，[9]对国家人口安全、社会安全、经济可持续发展形成严峻挑战。[10]我国普惠、优质托育服务资源短缺的现状，容易衍生出婴幼儿无人照护、养育成本偏高、女性工作—家庭平衡难等一系列问题，制约青年家庭生育潜能的释放，[11]由此可能导致少子化和老龄化程度加深。为促进人口长期均衡发展，十九届五中全会明确提出，“实施积极应对人口老龄化国家战略”，并在此战略中指出“优化生育政策……发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本”。国务院办公厅在《关于促进养老托育服务健康发展的意见》中提出“大力发展成本可负担、方便可及的普惠性养老托育服务……提高服务质量，提升可持续发展能力”。2021年7月20日，中共中央、国务院发布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，指出“实施三孩生育政策及配套支持措施”，并要求“发展普惠托育服务体系……推动建设一批方便可及、价格可接受、质量有保障的托育服务机构”。2022年4月15日，十三届全国政协召开第60次双周协商座谈会，围绕“加快发展普惠托育服务体系”协商议政，中共中央政治局常委、全国政协主席汪洋强调，要深入领会习近平总书记关于促进人口长期均衡发展和保障幼有所育的重要论述，从战略和全局高度认识做好托育工作的重要性，把握普惠托育的基本要求。2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，指出“发展普惠性托育服务”。2022年10月16日，党的二十大报告进一步强调，“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”。通过一系列国家政策文件和会议精神可以发现，“普惠”“优质”是我国托育服务体系建设的基本定位与改革重点，通过建设高质量普惠托育服务体系全方位实现“幼有所育”，是服务于我国实施积极应对人口老龄化国家战略的有力支撑。

（三）促进托育服务健康发展的必然要求

2019年国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了促进婴幼儿照护服务发展的总体要求、主要任务、保障措施和组织实施。在《指导意见》的有效引导下，托育服务行业发展进入“快车道”，托育机构和入托婴幼儿数量明显增加。国家有计划、有步骤地颁布了《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》《托育机构登记和备案办法（试行）》《托育机构保育指导大纲（试行）》《托育机构婴幼儿伤害预防指南（试行）》《托育机构负责人培训大纲（试行）》《托育机构保育人员培训大纲（试行）》等指导性和规范性文件以推进托育服务体系建设。然而，在托育服务行业发展迎来新机遇的同时，托育服务供给总量不足、结构性供需失衡、扶持和优惠政策落地见效难、人才队伍专业化程度低、课程缺乏规范、质量与公平缺失等发展瓶颈也逐渐显现。[12][13][14]加之受新型冠状病毒肺炎疫情突发、反复影响，大量托育机构刚投入运营就面临着资金短缺、招生恢复困难、行业信任度低等多重压力挑战。问题的外在表现是行业抗风险能力不足，其内在原因则是托育服务普惠程度和质量水平偏低。托育服务作为一种特殊的公共产品，仅依靠市场化机制往往无法保证精准而有质量的供给。[15]因此，促进托育服务健康发展，迫切需要供给侧结构性改革，通过制度设计将“普惠”有机地融入到托育服务体系建设之中，切实提高服务质量，增强托育服务行业的可持续发展能力。

二、韩国高质量普惠托育服务体系建设的举措与经验

进入21世纪以来，为应对超低生育率与重度老龄化危机，满足民众日益增长的托育服务需求，韩国政府开始制定实施托育服务体系建设规划。《第一个中长期托育服务总体规划（2006—2010年）》的基本目标是为扩大公共托育服务资源和提高托育服务质量奠定基础；2008年新政府成立并公布了反映新国情理念和托育服务政策环境变化的《关爱儿童规划（2009—2012年）》，该规划则基于需求的普遍性，为满足个性化支持而实现托育服务的多样化。[16]在前两项规划实施期间，韩国政府主要依托市场化策略扩大托育服务供给规模。2006—2012年，韩国托育机构数量从29 233所增至42 527所，同期3歲以下婴幼儿入托率也从30.6%提升至62.0%。[17]与此同时，私营部门主导的供给模式对托育服务公平和质量亦造成一些负面影响，导致财政资金的社会效益和经济效益未充分发挥。[18]为改进早期托育服务体系建设过度市场化的弊端，韩国进一步强化托育服务体系建设中的国家责任，着力拓展普惠托育服务资源，注重提升托育服务质量。2013年至今，韩国相继实施《第二个中长期托育服务总体规划（2013—2017年）》和《第三个中长期托育服务总体规划（2018—2022年）》。第二个中长期规划将托育服务补助对象由中低收入家庭婴幼儿扩展至全体3岁以下婴幼儿，通过加强托育服务质量管理以促进需求者对托育服务的参与和信任；第三个中长期规划旨在提升托育服务的公共性，向婴幼儿家庭提供优质的托育服务。[19]在规划指引下，韩国围绕托育服务资源结构调整、财政投入、队伍建设、课程设置、督导评估等方面进行了一系列的制度改革和创新，以下将围绕上述方面展开具体论述。

（一）优结构，兼顾托育服务供给效率与公平

在托育服务资源供给方面，韩国坚持政府、市场和用人单位等多方力量相协同的原则，在提高托育服务普及率、增加家庭多样化选择的同时，不断优化托育服务供给结构，扩大普惠托育服务覆盖面，努力让更多婴幼儿家庭获得公平的服务。

首先，大力发展公办托育机构，发挥兜底保障作用。韩国《托育服务法》（Child Care Act）指出，国家和地方政府有责任以适宜的方式照护婴幼儿，并努力以稳定的方式确保财政资源；地方政府应确保其管辖区域内有适当的托育机构，同时建立和运营一定比例的公办托育机构，这部分机构要充分考虑婴幼儿家庭收入、服务需求，优先为贫困、单亲、多文化家庭以及残疾患病的婴幼儿提供服务。由此可见，韩国公办托育服务具有明显的扶弱性质，主要发挥兜底保障作用。为进一步拓展公办托育服务资源，韩国《第三个中长期托育服务总体规划（2018—2022年）》明确提出“将公办托育机构扩充至40%”的发展目标。公办托育机构优先建设在弱势地区，如低收入人口密集的城市居住区以及农业、渔业社区和工业园区；婴幼儿家庭方便可及的住宅区（500户及以上的公寓）义务设置托育服务设施；国有用地和建筑、学校闲置空间等优先建设公办托育机构。[20]

其次，引导优质民办托育机构转型，突出运营的公共性。韩国自2011年开始实施“公共型托育机构”项目，旨在从民办托育机构中选择运营稳定、质量较高的机构予以资助，促进其普惠发展。《公共型托育机构业务指南》对公共型托育机构申报条件、认定程序、保障支持、日常监管和退出机制等作出了具体要求。其中申报条件规定托育机构须满足：认证评估等级为A或评分结果在90分以上；近6个月满员率达到80%及以上（农村地区达到50%及以上）；遵守《托育服务法》各项规定，五年内没有受到任何行政处分或处罚；等等。在满足申报条件的基础上，保健福祉部根据机构认证评估得分从高到低进行排序，同一水平优先选择公办托育机构占有率较低地区的机构，再者是一级保育人员比例较高的机构。

最后，强化用人单位履职，为职工提供福利性托育服务。韩国《托育服务法》规定，员工500人以上或者女性员工300人以上的企业须设置工作场所托育机构，若企业无法独立设置，则应与其他企业合作运营联合工作场所托育机构，或由企业委托当地托育机构提供托育服务。《第三个中长期托育服务总体规划（2018—2022年）》指出，要进一步扩大工作场所托育服务供给。一方面，韩国政府综合分析了企业规模和职工需求，明确“大型企业托育机构建设责任履行率达到90%以上”的发展目标。仅在企业员工需求较少或行业性质不适合发展托育服务的情况下，允许企业以委托的形式履职。保健福祉部每年组织相关人员检查企业是否履行托育服务提供责任，并定期公布未落实要求或拒绝接受检查的企业名单。另一方面，激励中小企业提供托育服务。保健福祉部与雇佣劳动部合作扶持中小企业设置托育服务设施，动员社会资本捐资赞助中小企业，为职工提供托育服务。

（二）增投入，降低托育服务运营成本与收费

为保障托育机构可持续运营，同时增强托育服务的可负担性，韩国政府不断强化托育服务财政支持力度，采取供给侧与需求侧两种方式增加财政投入。

首先，政府按照机构营利性质采取差别化扶持政策。一是对公办、公共型托育机构实施较高标准的资助，这部分机构在收取政府为家庭支付的补贴后，政府还按照婴幼儿、托育人员数量等支付劳务补贴，并予以建设运营补助。二是与企业共同分担工作场所托育机构运营成本。大型企业提供托育服务，政府补贴60%的成本，中小企业提供托育服务，政府补贴高达90%。同时，《托育服务法执行令》（Enforcement Decree of the Child Care Act）指出，企业需要为其单独或合资设立以及委托经营的托育机构承担部分费用。三是对其他通过质量认证的民办托育机构提供补助，并对此类机构家长缴费项目和最高收费进行规制。

其次，韩国向送托的婴幼儿家长发放补贴，降低托育服务收费，以保障家长的选择权，增强家长的支付能力。一是面向全体3岁以下婴幼儿实现基本的免费托育服务。从2012年开始，韩国政府对托育服务从选择性资助转变为普遍性资助。所有婴幼儿都有资格获得基本的免费托育服务，资助额度不再受婴幼儿家庭收入影响，仅与婴幼儿年龄有关，年龄越小服务成本越高，家庭获得的资助也越高。二是在全体婴幼儿都能获得基本的免费托育服务基础上，韩国政府为符合特定资格的家庭提供免费的延时托育服务，这主要涵盖多子女、单亲、低收入、多元文化家庭，父母工作时间均较长或存在住院、上学、求职等情况的婴幼儿家庭也可以提出申请，保健福祉部负责对上述家庭的申请理由及相关证明材料进行审查。[21]

（三）聚合力，加强专业化托育人才队伍建设

人才队伍不仅是托育服务事业改革和发展的保障，也是提升托育服务质量最为核心的要素。韩国主要采取以下措施加强专业化托育人才队伍建设。

首先，明确托育人才准入资格。按照机构类型将托育机构负责人划分为一般型、小微型、家庭式、仅招收残疾婴幼儿和仅面向3岁以下婴幼儿五种类型，针对不同类型托育机构负责人出台相应的资格证书标准及岗前培训要求。将保育人员资格证书划分为三个层级，对每个层级的考核既有学历水平要求，也有实际工作能力要求。同时，打通保育人員资格等级晋升渠道。中专层次保育人员有机会在毕业时申请三级资格证书，并在从事托育工作两年、完成相关培训后申请二级资格证书；专科及以上学历的保育人员在毕业时就可以申请二级资格证书，具备一定年限的工作经验并完成培训后能够申请一级资格证书。[22]其次，强化托育人才培训。韩国《托育服务法》指出，国家和地方政府应努力培训托育人才。韩国托育服务促进院（Korea Childcare Promotion Institute， 简称KCPI）针对托育人才能力建设、心灵成长、机构评估咨询、弱势保育援助等制定了系统的培训计划和教材，并通过建设资格证书和培训综合管理系统加强资源的整合和监管。[23]此外，积极提升托育人才待遇。机构须与所有工作人员签订劳动合同，对员工工资、工作时长等作出约定。托育服务年度发展指南明确规定了不同岗位、薪级人员的指导工资，机构合同也应符合指南要求。KCPI负责审查托育人才的薪酬待遇，并对托育人才的工作环境进行现场检查，以确保其工作时长合理，且具备独立的休息空间。

（四）建课程，助推保教质量提升

课程是将科学保教理念转化为托育服务实践的桥梁，课程建设是托育服务内涵式发展的重要引擎。

韩国《托育服务法》规定，保健福祉部应在托育机构制定和推广标准化课程，并在必要时审查、修改和补充课程。韩国自2005年制定《标准化儿童保育课程》（Standard Child Care Curriculum）以来已完成3次修订。2020年公布的第四版课程体现了不同年龄段婴幼儿的身心发展特征，由针对0～3岁婴幼儿的保育课程以及与幼儿园课程相统一的3～5岁幼儿Nuri课程组成，强调“尊重婴幼儿全面发展和追求幸福的权利，以婴幼儿为中心，以游戏为中心”。其中0～3岁婴幼儿课程划分为0～2岁和2～3岁两个阶段，均由基本生活、身体运动、沟通表达、社会关系、艺术体验、自然探索这六大领域组成，每个领域又细分为若干子领域。课程内容组织均基于婴幼儿的直接经验，有利于保育人员在尊重、支持婴幼儿日常生活和游戏活动的基础上，自然地开展以婴幼儿为中心的保育实践。韩国托育服务课程建设既追求国家层面的共性，同时又鼓励融入区域、机构和个体层面多样性。托育机构在遵循国家《标准化儿童保育课程》的基础上，可以根据区域特色、机构服务理念、社区和婴幼儿家庭特点自主地发展课程方案。保育人员再进一步根据机构课程方案，结合本班婴幼儿的年龄、气质、发展水平来制定具体的课程计划。[24]

（五）强督评，确保高质量发展举措落地见效

强化督导评估是确保托育服务高质量发展举措落地见效的重要环节。通过系统评估托育机构工作，并予以相应的监督指导，有利于不断提升托育机构保教行为的科学性、规范性，实现托育服务促进婴幼儿发展的根本目标。

韩国2005年引入了托育服务认证系统（Child Care Accreditation System， 简称CAS）。起初机构是否参与评估是自愿行为，但由于参与情况和政府补贴挂钩，2015年78.8%的托育机构都通过了CAS认证。[25]2018年，《托育服务法》正式将全部托育机构纳入评估范围，保健福祉部委托KCPI定期对托育机构进行评估。首先，KCPI研制了《托育服务认证指标体系》（Child Care Accreditation Indicators），[26]以此作为机构服务质量自我检核和外部评估的重要依据。该指标体系包括保育课程与互动、保育环境与运营管理、健康安全、托育人员四大领域，各领域下分别涵盖4～5个二级指标，共计18个指标。其中保育课程与互动领域包括：尊重婴幼儿权利、制定和实施保育计划、游戏活动支持、婴幼儿互动支持、保育过程评价。保育环境与运营管理领域包括：室内空间组织、室外空间组织、机构运营、与家庭和社区的联系。健康安全领域包括：室内外空间的清洁与安全、膳食营养、健康教育与管理、安全教育、事故预防、托育人员领域包括：机构负责人领导力、保育人员工作环境、保育人员待遇和福利、提高保育人员的专业性。指标下再细化为具体的评估项目，总计59个项目，综合涵盖了托育服务质量的主要方面。

其次，KCPI明確了托育服务质量评估方法和程序。一是选择评估对象。在此阶段，KCPI完成对所有托育机构的审查，将维持认证到期的机构、新开办6个月以上的机构列为待评估机构。被列为待评估的机构须先以《托育服务认证指标体系》为基准进行自我检核，并通过托育机构支援系统提交基本事项确认书和自检报告，且不得伪造任何虚假内容。二是机构现场评估。KCPI在6个月后参照《托育服务认证指标体系》，综合运用观察、访谈、资料审查等方式对托育机构服务质量进行评估，现场完成报告并在机构负责人核对签字后离开。三是综合评估，KCPI评估小组在审核完基本事项确认书、自我检核和现场评估报告等资料后，向综合评估委员会提交议案；综合评估委员会审议后，决定托育机构的最终质量等级及维持认证周期（见表1）。四是结果公示。托育机构在系统内确认等级情况并可以提出异议，待托育机构确认无误后，KCPI将评估结果向社会公示。[27]

在系统评估的基础上，韩国坚持目标导向原则，以评促建，通过完善的督导机制帮助托育机构持续改善服务质量。认证结果为A、B等级的托育机构须从结果公示日起每年完成一次自检报告并在系统提交；认证结果为C、D等级的托育机构义务参与后续访问支援，KCPI将以评估结果为基础，通过线上线下培训帮助托育人员深入理解机构认证评估内容，改进评估中暴露的问题。同时，KCPI还会对已通过认证的托育机构进行“飞行检查”，即不定期地访问机构，以确认其服务质量水平及改善情况。当检查结果存在1个以上领域需要改进时，即对机构进行公示，并监督其提升服务质量；连续两次检查结果显示1个以上领域需要改进时，调整其认证等级。

三、加快推进我国高质量普惠托育服务体系建设的路径思考

在全球老龄化、少子化趋势不断加强的背景下，世界各国对于建设高质量普惠托育服务体系的重要性已基本达成共识。OECD将可获得（availability）、可负担（affordability）和有质量（quality）作为普惠托育服务体系建设成效的主要评价标准。[28]近年来，韩国围绕托育服务资源结构调整、财政投入、队伍建设、课程设置、督导评估等方面进行了一系列的制度改革和创新。2018年，韩国3岁以下婴幼儿入托率达到62.7%，远高于OECD国家36.1%的入托率均值；[29]在接受资助后，婴幼儿家庭缴纳的托育服务费用约占家庭收入的3.6%，明显低于OECD国家12.9%的均值水平；[30]同时，在师资配备、课程设置等托育服务质量评价的关键要素上，韩国也处于领先地位。[31]由此可以发现，韩国托育服务体系在可获得、可负担和有质量方面取得了良好成效，已基本构建起高质量普惠托育服务体系。如前所述，建设高质量普惠托育服务体系既是服务于我国实施积极应对人口老龄化国家战略的有力支撑，也是促进托育服务健康发展的必然要求，但同时也应注意到，我国在高质量普惠托育服务体系建设保障机制与成效方面，仍存在较大提升空间。聚焦制约我国高质量普惠托育服务体系建设的薄弱领域和关键环节，借鉴韩国有益经验，本研究尝试提出加快推进高质量普惠托育服务体系建设的路径。

（一）紧扣普惠发展主旋律，推进普惠资源扩容增效

我国近六成（59.4%）的青年父母表示送孩子入托存在困难，质量、价格和距离是其主要制约因素；农村、低收入、多孩父母养育压力较为突出。[32]紧扣托育服务普惠发展主旋律，推进普惠托育服务资源扩容增效，切实提高婴幼儿家庭获得托育服务的可及性和均等化水平，是破解婴幼儿“入托难、入托贵”及家庭养育负担过重问题的关键。韩国通过发展公办托育机构、引导优质民办托育机构转型、支持用人单位提供福利性托育服务等举措，不断优化供给结构，并采取供给侧和需求侧这两种方式增加财政投入，扩大了普惠托育服务资源有效供给，为我国带来有益启示。

首先，引导多方力量协同提供普惠托育服务。一是加强公办和公建民营托育机构建设。对公办托育机构建设进行科学测算和按需规划，支持有条件的幼儿园开设托班。规定公办托育服务优先满足贫困、单亲等弱势家庭婴幼儿需求，积极开展集中托育、育儿指导、养护培训等服务，发挥公办托育机构兜底保障与示范引领作用。完善公建民营机制，综合从业信誉、服务水平、可持续性等质量指标，引进托育运营机构早期介入、全程参与项目工程建设，探索开展连锁化运营。目前，河南省郑州市印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》，明确提出了“各乡镇（街道）村（社区）积极推进普惠‘社区托育点建设，2025年前实现应建尽建，其中公办和公建民营托位数占比不低于50%”的发展目标。二是引导具备条件的民办托育机构普惠发展。围绕普惠性托育机构申报条件、认定程序、保障支持、日常监管和退出机制等制定具体政策。已有的如海南省三亚市通过印发《三亚市普惠性托育机构认定、资金补助和管理办法（试行）》明确了上述内容，调动了托育机构申请普惠认定的积极性。三是疏通用人单位增加普惠托育服务的政策堵点。通过消除土地政策制约、合理调整标准规范、税费减免、金融支持等方式，推动有条件的用人单位以单独或联合相关单位共同举办的方式，在工作场所为职工提供福利性托育服务，支持大型园区建设服务区内员工的托育设施。其次，积极发挥政府投资的引导带动作用。一是建立差别化的托育机构财政资补拨款制度。对托育机构实行分类别分等级补助，重点补助普惠性托育机构，明确不同等级普惠性托育机构建设和运营补助标准，鼓励普惠性托育机构提升等级等次，改善办园条件，提升办园质量，对吸纳弱势家庭婴幼儿的托育机构予以专项补助，充分体现财政资金与事业发展目标和办托水平质量相适应的激励导向作用。二是探索建立家庭育儿和托育补贴制度。例如，四川省攀枝花市为生育第二个及以上孩子的本地户籍家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金，直至孩子3岁；浙江省湖州市南浔区针对符合条件的入托家庭提供每月400元的托育补助金。上述举措为缓解家庭养育负担带来了真金白银的支持，但也存在缺乏人群针对性的问题，未来需求侧投入制度设计应更加关注多子女、低收入、单亲等照护困难家庭入托需求能否通过补贴得以有效缓解。

（二）聚焦队伍建設促提升，完善人才发展支持体系

当前我国托育服务人才供给不足，资格准入、职后培训制度尚不够健全，地位待遇缺乏保障，队伍稳定性不强，[33]与托育机构规范优质、可持续发展需求之间存在较大矛盾。韩国明确人才准入资格、强化人才培训、提升人才待遇等方面经验，启发我国建设高质量普惠托育服务体系应进一步聚焦队伍建设，完善人才发展支持体系。

首先，加强托育服务人才培养，提高人才供给能力。支持有条件的高校加强婴幼儿发展与健康管理、婴幼儿保育等学科专业建设，鼓励学前教育专业增设托育服务相关专业方向。深化校企合作，培育产教融合型企业，支持实训基地建设。结合行业发展动态优化专业设置，完善教学标准，提升人才培养质量。其次，建立托育服务人才资格审查制度。从国家层面制定托育服务人才资格准入的学历要求，与岗位匹配的国家职业资格证书条件，以及相应的审查程序与人才退出机制。再次，大力推进托育服务人才培训工作。依据《托育机构负责人培训大纲（试行）》《托育机构保育人员培训大纲（试行）》，加强托育从业人员岗前培训、岗位技能提升培训、转岗转业培训和创业培训。加大脱贫地区相关技能培训力度，推动大城市托育服务需求与脱贫地区劳动力供给有效对接。研制托育服务培训机构的资质要求与评估标准，推动培训工作高质量开展。最后，切实提高托育服务人才待遇。建立科学合理的托育服务人才最低工资标准和津补贴制度，落实托育服务人才社会保障。托育机构聘用托育服务人才须签订聘任合同，明确工资收入、福利待遇、权利义务、工作要求等内容，努力改善托育服务人才工作环境，增强托育服务职业吸引力和人才队伍稳定性。

（三）聚焦课程引领促提升，规范托育机构课程设置

目前，我国托育机构课程设置随意性较强，且过度依赖国外课程，家长对国内课程信任度较低。[34]韩国从国家层面出台了《标准化儿童保育课程》，注重婴幼儿发展的全面性、系统性，明确了托育机构课程内容及组织方式。研发我国本土化的托育课程体系将有助于引领高质量普惠托育服务体系建设。

首先，建立国家托育服务课程标准。二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，必须坚持中国特色社会主义文化发展道路，增强文化自信。”文化自信要从娃娃抓起，激发婴幼儿内心深处最早的文化自信和民族自豪，应是启蒙教育即人生发展关键期教育的灵魂所在。[35]国家托育服务课程标准应特别重视培养婴幼儿的中国文化根基，确定中华优秀传统文化的内容融入托育机构保育的主要形态。同时，参照《托育机构保育指导大纲（试行）》明确课程内容，坚持“尊重儿童、安全健康、积极回应、科学规范”原则，融合生活与卫生习惯、动作、语言、认知、情感与社会性等发展目标，提供适宜性保育实践示例，对保育人员课程设计与实施发挥引导、修正作用。其次，加大高质量课程资源建设力度。强化托育机构本土化课程研发和创新设计，培育托育服务行业民族品牌，支持优质托育机构、行业协会开发公益课程，搭建托育服务课程资源共享和公共服务平台。相关部门要对托育服务课程内容实施有效监管，及时防范和制止有害信息的传播，从而真正提供符合婴幼儿身心发展特点、惠及更广阔婴幼儿群体的优质课程资源。

（四）聚焦质量管理促提升，强化服务质量督导评估

自2019年以来，我国政府相继出台了多部有关托育机构监管的规范和标准，对托育机构场地设置、建筑设计、人员规模等方面作出“硬件”要求，但对提升托育机构办托水平和服务质量的“软件”关注较少，托育服务质量督导评估机制未有效建立。韩国不断完善托育服务认证系统，明确了托育服务质量督导评估标准和流程，对我国强化托育服务质量督导评估工作具有重要的借鉴意义。

首先，构建科学的托育服务质量评估指标体系。韩国《托育服务认证指标体系》综合涵盖了托育服务结构性质量和过程性质量的主要方面和关键指标，既为托育机构内部监测服务质量提供了方向性引领，也为服务质量外部评估的科学实施提供了坚实保障。我国应结合国内托育服务发展现状，综合参考《河北省托育机构质量评价标准（2022年版）》《幼儿园保育教育质量评估指南》等相关政策文件，适当借鉴国内外成熟的评估工具，构建科学、合理的托育服务质量评估指标体系，尤其是要加强对过程性质量评估标准的研究和实践探索，并确保各项评估指标明确具体、便于操作。其次，健全托育服务质量督导评估运行保障机制。一是国家应建立与托育服务质量督导评估相配套的财政投入制度，或划拨用于托育服务质量督导评估的财政性经费，保障托育服务质量督导评估工作的顺利开展。[36]二是建立专业化、多元化的督导评估队伍。当前各级卫生健康行政部门中托育服务管理力量缺乏，因此可面向基层、面向一线，从高等院校、托育机构、行业协会中公开遴选一批人才，组建托育服务督导评估专业化队伍，或引入有资质的第三方机构参与评估以解决人员不足的问题。三是明确托育服务质量督导评估实施程序。韩国托育服务质量评估严格遵循“选定评估对象、机构现场评估、综合评估、结果公示”四大步骤，并在系统评估的基础上，通过常态化监督指导帮助托育机构提升服务质量。我国应在构建托育服务质量评估指标体系的基础上，明确督导评估程序，推动各地加强对托育机构的督导评估，引导托育机构遵循婴幼儿身心发展特点和规律，加强自身建设，提高保育保教质量和水平。

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How to Develop High quality Generally Beneficial Childcare Service System： Enlightenments from South Koreas Experience

HONG Xiumin， ZHAO Sijie

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing 100875 China）

Abstract： The construction of high quality generally beneficial childcare service system is of great significance for it is not only the developmental trend of international childcare， but the part of the national population development strategy and the realistic demand of the healthy development of childcare service in China. In recent years， the construction of the childcare service system in South Korea has attached great importance to “optimizing structure”， “increasing investment”， “gathering talents”， “setting curriculum” and “enhancing supervision”. These measures have laid solid resource foundation and institutional guarantee for the construction of high quality generally beneficial childcare service system. Based on Chinas national conditions and South Koreas beneficial experience， we should adhere to the main theme of generally beneficial development， and promote the expansion and efficiency of generally beneficial childcare service； focus on the construction of talents team， and perfect the talent development support system； realize the guidance of curriculum， and standardize the curriculum of childcare institutions； pay attention to quality management， and strengthen service quality supervision and evaluation.

Key words： childcare service， generally beneficial childcare， quality of childcare， South Koreas experience