全过程人民民主的实践探索与理论创新

2022-05-30佟德志

人民论坛·学术前沿 2022年14期

【摘要】全过程人民民主是新时代中国民主政治建设实践的结果，在党委、人大、政府、政协等各个机关的工作当中体现为全方位、全链条、全覆盖的民主。在实践的基础上，全过程人民民主以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的框架中形成了以人民为中心的发展理念，这不仅是中国特色社会主义民主理论的创新，也塑造了人类政治文明的新形态。

【关键词】全过程人民民主理论创新实践探索

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.14.001

民主是全人類的共同价值，人民民主是中国的民主新路，全过程人民民主是中国特色社会主义进入新时代的理论创新与实践探索。在中国革命、建设和改革的过程中，中国共产党把马克思主义的普遍真理与中国实践结合起来，走出了一条适合中国人民的民主新路。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一，健全人民当家作主制度体系，使人民民主的发展更加广泛、更加充分、更加健全，不仅全面发展了人民民主，而且提出了发展全过程人民民主的战略性要求。全过程人民民主，既是中国特色社会主义民主实践不断发展的产物，也是中国特色社会主义民主理论创新的成果，是理论与实践相结合的产物，为新时代中国特色社会主义民主政治建设提供了新的方向。

全过程人民民主的实践探索

回溯历史，在中国共产党的带领下，中国人民逐渐走上了人民民主的新路。中国古代虽然没有产生明确而系统的民主制度和观念，但却并不缺乏民本的传统，这种传统民本与现代民主之间有着千丝万缕的联系。在中国近代以来的革命、建设和改革的过程中，中国共产党人始终重视民主政治建设，不仅在革命期间就提出了政治民主、经济民主、军事民主的重要理念，而且将民主政治建设作为中国跳出历史周期率的民主新路。[1]中国的民主新路是在中国共产党领导中国人民进行革命、建设和改革的实践中走出来的民主新路，是马克思主义的民主同中国民主政治实践相结合的产物。从协商建国到人民代表大会的召开，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等，都为在中国实现人民当家作主提供了制度保证。

在改革开放的进程中，人民民主的发展不断走向全面，中国民主政治的制度化逐渐走上了快车道。在这期间，人民民主专政的国体、人民代表大会制度的政体、政党制度、人民政协制度、统一战线、民族区域自治制度、基层群众自治制度等一系列民主制度得以形成、健全和巩固，人民民主的新路越走越宽。1982年宪法还恢复了1954年宪法对民族区域自治制度的相关规定和主要原则，明确了设立居民委员会和村民委员会基层群众性自治组织，使得民族区域自治、基层民主政治建设以宪法的形式得到确认。

改革开放40多年，中国的民主政治得到全面发展，全过程人民民主也日趋成熟。随着改革的不断深化，全过程人民民主也得到越来越深入的发展：一方面，人民的民主权利不断扩大，人民有权利进入人民民主的全过程;另一方面，国家的民主制度不断完善，也为发展全过程人民民主提供了制度渠道。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面深化改革的实践中进一步发展了中国特色社会主义民主，形成了以人民为中心的人民民主理论体系，开启了民主新路的新时代。以人民为中心，全面建设人民民主，发展全过程人民民主，已经成为历史必然。正是因为不断的改革，人民民主得到不断的发展，最终形成了全过程人民民主。相比来看，一些老牌民主国家，贫富分化、政治极化、利益集团政治等新旧问题相互交织，导致民主制度日趋僵化并难以进行适时的政治改革。[2]

进入中国特色社会主义新时代，人民民主逐渐走上了发展全过程人民民主的实践之路。就民主政治运行的范围来看，中国的民主在政治、经济、文化、社会、生态文明建设等各个领域得以全面实施，形成了对中国社会的全覆盖;就民主程序的丰富性来看，新时代中国特色社会主义民主逐渐实现了协商民主的广泛、多层、制度化发展，丰富了民主形式，形成了以民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督“五大民主”为核心的全链条;就推行民主的机构来看，民主成为各级国家机关治国理政的基本原则，形成了以党委、人大、政府、政协四套班子为架构的全方位民主。

以习近平总书记在上海市虹桥街道视察的基层立法联系点为例，我们可以看到，一个小小的立法联系点，透视了中国全过程人民民主在民主立法方面的大实践。就层级来看，基层立法联系点可以直接对国家层面的法律发表意见，且相关建议能得到采纳，这就意味着普通公民的意见和建议可以直接进入国家的法律体系，真正在立法层面体现了民主。据不完全统计，该基层立法联系点总计完成55部法律的意见征集工作，归纳整理各类意见建议1001条，其中已有72条建议被采纳。从参与人员来看，基层立法联系点体现了公民的广泛参与，由信息采集员、专家顾问、法律服务志愿者、专业智库组成信息采集网，其中信息采集员来自各行各业，形成了全员参与的民主。

作为根本政治制度，人民代表大会制度在全过程人民民主中发挥着重要作用。上海市虹桥街道基层立法联系点就是全过程人民民主的一个缩影。截至2020年年底，上海市25家基层立法联系点开展立法调研200多次，提出建议2770条，其中247条在国家和上海市立法中得到采纳。从这个意义上来看，“小小的基层立法联系点，正诠释着‘全过程人民民主的大气象”。截至2021年4月，国家立法机关共有230件次法律草案向社会公开征求意见。2020年民法典草案公开征求意见期间共收到425762人次提出的1021834条意见，充分体现了国家立法过程中的全过程人民民主。2021年3月，十三届全国人大四次会议表决通过全国人民代表大会《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会组织法〉的决定》，把“坚持全过程民主”写入国家法律，实现了全过程民主的制度化。

正是因为以人民为中心，中国的民主吸纳了更为广泛的主体参与到民主当中，形成了全过程人民民主。全过程人民民主首先意味着各种主体都能参与到民主政治的实践中来。上海市嘉定工业区管委会建立了“1+6+22+X”的立法联系网格。其中，“1”指的是1个立法联系点;“6”指的是立法征询所涉及的六大领域，即辖区村、居、企业、特色园区、机关部门、群团组织;“22”指的是六大领域内的具体信息采集点;“X”指的是专家顾问团、顾问单位团队、成员单位、法律志愿者等。这种多元主体参与，以立法联系点为纽带，将基层的各类主体、各类机构都容纳进来，尤其是“X”作为参与主体之一，实际上形成了一个开放的体系，能够容纳更多的主体参与到民主政治中来。此外，联系点还根据嘉定工业区企业众多的情况，重视企业的意见和诉求，按产业类型、企业大小建立不同的代表群，全方位地深入企业内部征集信息。上海市闵行区基层立法联系点就自主探索了由专家顾问团、基础保障队伍和基层采集点组成的“1+1+1”模式;崇明区农业农村委基层立法联系点也探索了“一点一队一库”联系网络;市人大金泽立法联系点则建立了“3+1+X”的队伍框架。

全过程人民民主的实践不仅体现为全方位的民主，还体现为全链条的民主。全过程人民民主使得普通公民不仅可以在选举期间对相关事务进行投票，还可以在日常的公共生活当中发表自己的意见，直接参与到民主过程中，形成了由民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等多个环节组成的全链条。上海市虹桥街道通过对民意的征集和吸纳，实现了对“僵尸车”的治理，并解决了垃圾分类管理和物业管理纠纷等问题，以实际行动诠释了全过程人民民主的内涵。基层立法联系点收集民众立法建议，由信息采集员直接通报给地方立法机关，成为基层群众参与立法的“直通车”。同时，立法联系点让民众参与到民主决策、民主管理中，实现自我管理。在法案正式出台后，基层立法联系点还会主动深入基层，了解居民在法案实施过程中发现的问题，实现了民主监督。

基于新型政党制度建设的民主协商，成为全过程人民民主的重要一环。1987年，“共产党领导下的多党合作和政治协商制度”作为我国一项基本政治制度的内容，被写入党的十三大报告。1989年底，《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意見》通过，各民主党派以“参政党”的身份参政议政。在此基础上，全国人民代表大会与中国人民政治协商会议一起形成了一年一度的“两会”，体现了民主的广泛性。中国特色社会主义建设进入新时代，协商民主进入快车道，民主协商实现了广泛、多层、制度化发展，诠释了人民民主的真谛。2013年～2018年五年内，十二届全国政协共收到提案29378件，经审查立案23975件，办复率达到99%。自2018年3月全国政协十三届一次会议至2021年4月，全国政协共收到提案23048件，许多意见和建议都被采纳。人民政协为凝聚共识、推进国家现代化建设发挥了重要作用。各民主党派中央、无党派人士也积极投身到中国民主政治建设中，党的十八大以来，向中共中央、国务院提出意见建议730多件，是新型政党制度的生动实践。

广大人民群众通过各种各样的方式参与政府治理，不仅有助于实现公民的民主管理，也极大地丰富了政府治理的民主决策。从国务院到各乡镇政府，都会在网站开设政府的领导信箱，发布热线电话，随时倾听公民的意见建议以及各种要求。普通公民不仅可以针对公共管理的具体事务提出自己的意见和建议，直接对政府决策发表自己的看法，同时，政府也会就公民普遍关切的问题经常性地征求意见，这极大地推动了全过程人民民主的实践。从2014年到2018年，由国务院组织的“我向总理说句话”活动征集到网民实名留言200多万条，达5.41亿字，内容广泛涉及三农、住房、教育、医疗等领域。2019年该活动整理出1400多条有代表性的建议，精选整理出的网民建议90%以上在《政府工作报告》中都得到了体现。中国公民的意见和建议可以直达国务院，直接参与到国家治理中。

中国基层民主实践更是朝着全过程人民民主的方向发展。中国的基层民主是中国民主政治建设中覆盖范围最广、影响最大的民主形式，直接涉及超过14亿人的日常生活。20世纪80年代，全国人大常委会先后通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（1987年）和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（1989年），基层群众自治制度也走上了制度化和法律化的轨道。在不到40年的时间里，中国的基层民主在主体、程序、方式、目标等各个方面都体现出丰富而生动的实践，走出了一条不断向全过程人民民主迈进的新路。中国的基层民主覆盖城市和农村、企业和事业单位，形成了村民委员会、社区居民委员会、职工代表大会等多种组织形式，实现了全方位、全覆盖的基层民主。更有意义的是，在生动鲜活的民主实践中，人民以主人翁的地位发挥首创精神，创造了民主听证会、民主议政会、民主恳谈会、民主评议会、民情通报会、民情直通车、社区议事会、乡村论坛、意见征求征询会、专家座谈会等决策、议事、协商的机制和形式，丰富了全过程人民民主的实践。

全过程人民民主的理论创新

正是在丰富的民主实践基础上，全过程人民民主实现了理论创新。中国共产党领导的民主政治建设，始终注重民主实践与民主理论的结合，在民主实践的基础上实现民主理论的创新。在中国的革命、建设和改革过程中，中国共产党人始终将马克思主义民主理论同中国的民主实践相结合，走出了一条中国特色的人民民主新路。全过程人民民主的提出过程，符合人民民主发展的历史逻辑与实践逻辑，体现了马克思主义民主理论与中国民主政治建设实践相结合的理论逻辑，同时也全面地发展了马克思主义民主理论体系，是21世纪马克思主义民主理论创新的最新成果。

中国特色社会主义的民主新路就是在马克思主义民主理论的指导下展开的。首先，确立了党在中国特色社会主义民主政治建设过程中的领导地位，实现了人民民主的复合化发展。其次，将民主与社会主义更加紧密地联系在一起，提出了“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”[3]的重要论断。再次，民主的制度化得到不断加强，从改革开放初期提出的“民主制度化、法律化”，到全面依法治国，体现了民主与法治建设复合发展的历史轨迹。正是在一系列复合发展的基础上，中国特色社会主义民主政治建设逐渐形成了党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的民主政治框架，不仅形成了复合结构，还发挥了合力效应。[4]这为全过程人民民主提供了实践基础。

全面发展的人民民主为发展全过程人民民主奠定了基础。在这一过程中，中国共产党始终坚持人民民主的理念，并在改革开放的过程中实现了从“中心”到“全面”的发展，人民民主也逐渐发展成为全过程人民民主。党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，体现了党的领导与人民民主的关系、人民民主与依法治国的关系，使得全过程人民民主在中国政治制度的框架中形成了多个相辅相成、相得益彰的要素结构。在中国特色社会主义新时代，协调推进“五位一体”总体布局，统筹推进“四个全面”战略布局，是在全面发展人民民主的同时，为发展全过程人民民主提供了更为全面的外部环境。

正是在人民民主得到全面发展的实践探索中，全过程人民民主的理论得以形成。2019年11月2日，习近平总书记到上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察调研。在听取社区开通社情民意直通车、服务基层群众参与立法工作等情况介绍后，习近平总书记强调：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”[5]这是习近平总书记第一次提出“全过程人民民主”。由此我们可以看到，全过程人民民主的提出，本身就是在对实践进行观察的基础上作出的理论总结。

2021年是建党百年，也是全过程人民民主理论元年。2021年7月1日，在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中，习近平总书记明确提出了“全过程人民民主”的重大理念，并提出了“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义”[6]的要求，将其视为中国共产党在新征程上的重要使命。这实际上是在全过程人民民主实践不断深化的基础上，正式确认了全过程人民民主的模式，并在新的实践基础上提出了发展全过程人民民主的新要求。三个月后，也就是在2021年10月15日的中央人大工作会议上，习近平总书记不仅对全过程人民民主的内涵作了深刻阐述，而且还提出了评判民主与否的标准和原则。[7]更为重要的是，2021年11月11日，在党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中更是三次出现“发展全过程人民民主”的表述，而且都与“以人民为中心”“人民当家作主制度体系”“保证人民当家作主”相联系，全过程人民民主的理论最终得以确立。

中国特色社会主义进入了新时代，党确立习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，[8]這是全过程人民民主理论的思想基础，也是时代背景。习近平新时代中国特色社会主义思想是全过程人民民主的母体，“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局等一系列理论的提出，为全过程人民民主提供了宏观背景。从中观来看，党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一体系的形成，为全过程人民民主的发展提供了重要的支撑和全面发展的条件，也是确保全过程人民民主健康发展的重要保证。就人民民主自身的微观发展来看，民主的制度化，协商民主的广泛、多层、制度化发展，都为全过程人民民主的提出奠定了基础。

以人民为中心的发展思想，是全过程人民民主的理论基础。以人民为中心的发展，是中国发展模式全面发展的新阶段，政治发展也是其中应有之义。为人民服务是中国共产党始终坚持的根本宗旨;以人民为中心是中国特色社会主义的基本方略。进入新时代，以人民为中心，尊重人民的主体地位，发挥人民的首创精神，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的核心内容。如何体现人民意志、保障人民权益、激发人民的创造活力？其中一条重要的措施就是建立以人民为中心的社会主义民主。坚持以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，推动人的全面发展，[9]构成了一个不断递进的层次。在这个理论体系的逻辑展开过程中，全过程人民民主是其中不可或缺的重要环节，既是以人民为中心的逻辑延伸，也是尊重人民主体地位的体现，有利于发挥人民的首创精神，还是“践行以人民为中心的发展思想”的结果。同时，全过程人民民主丰富了以人民为中心的政治方面。

就内在的理论逻辑来看，全过程人民民主的全链条也不断丰富。党的十九大报告明确提出，“要改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家;扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。[10]正是从这个意义上讲，全过程人民民主能够“既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督，切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象”。[11]但这五大民主的形成，本身就是一个理论创新的过程。在延安的“窑洞对”中，毛泽东同志讲到了民主监督。改革开放初期，中国的民主又形成了以民主选举、民主管理和民主监督[12]为特征的三大民主，丰富了人民民主的结构和过程。后来，中国民主过程的链条又增加了“民主决策”的环节，发展成为四大民主[13]，丰富了人民民主的链条。进入中国特色社会主义民主的新时代，民主协商又被加入“四大民主”当中，形成了以民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督[14]“五大民主”为全链条的全过程人民民主。

习近平总书记对社会主义民主的实现提出了更高的要求，即四个“要看”：人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利;要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。[15]对民主的这种高要求，并不是所有的民主都能做到的，而全过程人民民主正符合了这一要求，从理论上对民主政治的建设实践进行了创新。正是因为如此，我国的全过程人民民主“实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志的统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。[16]

全过程人民民主不仅实现了民主理论创新，还创造了人类文明的新形态。民主是全人类的共同价值，但是，对于民主的实现形式却有不同的理解，也有不同的制度设计。古希腊历来被视为民主的源头，其实现形式更多是直接民主，不仅因为现代民族国家规模的增大而无法实施，更有一系列被现代民主诟病的要素。现代西方民主打破了中世纪西欧封建割据和君主专制的状态，但其代议制、选举制、分权制衡等制度设计也带来了制度僵化、政治极化等一系列问题，尤其是选举时漫天许诺、选举后无人过问等一系列现象。与之相比，全过程人民民主，不仅关注民主的过程，还关注民主的结果;不仅关注民主的程序，还关注民主的实质;不仅关注代表的代表性，更关注民众的直接参与。全过程人民民主有利于整合民主要素间的关系，从而形成民主的合力。当代西方民主实践也表明，形成复合的程序与机制有利于民主政治更好地运行。[17]全过程人民民主能够将参与、选举、协商、管理、决策、回应、监督等各种过程和机制融合在一起，形成复合结构和协同机制，从而更好地实现民主政治的系统性，增强其合力效应。

结论与讨论

综上所述，我们发现，发展全过程人民民主，是中国共产党人带领全国各族人民不断探索民主新路的历史，更是中国民主政治建设的实践，体现了马克思主义民主理论与中国民主政治具体建设实践相结合的理论品质。全过程人民民主，是马克思主义民主，是人民民主，具有很好的继承性，全过程人民民主，又带有明显的创新性，是中国民主新路的历史逻辑使然、实践逻辑必然和理论逻辑应然。

发展全过程人民民主，是中国民主新路的实践逻辑必然，是新时代中国特色社会主义建设的时代命题。全过程人民民主的实践丰富多彩，体现在党委、人大、政府、政协等各个机关的立法、选举、协商、决策等治国理政的全过程之中。全过程人民民主的实践不但彰显了人民民主的显著优势，在民主治理的过程中提升了治理效能，而且更新了人类对民主的认识。

发展全过程人民民主，是中国民主新路的理论逻辑应然，是21世纪马克思主义民主的时代命题。以全面发展的人民民主，推进全过程人民民主，这是历史的必然;而发展全过程人民民主，又会丰富全面发展的人民民主，这是逻辑的推演。习近平新时代中国特色社会主义思想以人民为中心，全面发展人民民主，创新地提出全过程人民民主的理论，丰富了人民民主的内涵。

我们看到，发展全过程人民民主是在中国特色社会主义进入新时代的背景下提出的，全过程人民民主的时代命题，是历史逻辑、实践逻辑与理论逻辑的有机统一。中国全过程人民民主的实践打破了西方将民主等同于选举的“单过程民主”，让人民享受全链条、全方位、全覆盖的全过程人民民主，这不仅是最广泛的民主，还是最真实、最管用的民主。

（本文系国家社科基金重点项目“当代西方民主治理的困境与趋势研究”的阶段性成果，项目编号：21AZZ003）

注释

[1]黄炎培：《八十年来》，北京：中国文史出版社，1982年，第157页。

[2]漆程成：《当代西方民主治理困境的比较分析》，《比较政治学研究》，2021年第2期。

[3]《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第168页。

[4]佟德志：《中国国家治理的复合体系与合力效应》，《政治学研究》，2016年第5期。

[5]《习近平：中国的民主是一种全过程的民主》，新华网，2019年11月3日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-11/03/c_1125186412.htm

[6]习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《人民日报》，2021年7月2日，第2版。

[7]习近平：《坚持和完善人民代表大会制度不断发展全过程人民民主》，《人民日报》，2021年10月15日，第4版。

[8]《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》，2021年11月17日，第1版。

[9]《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2021年，第12页;《中共中央关于黨的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》，2021年11月17日，第1版。

[10]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，北京：人民出版社，2017年，第36～37页。