减税降费背景下的地方财政对策浅谈

李逸洋

摘要：在我国减税降费的背景下，地方财政的收支情况受到了一定程度的影响，同时受经济下行影响，在我国地方财政未来可持续发展过程中会面临诸多方面的挑战。在我国现行财税体制下，减税降费可能会弱化地方政府的宏观调控能力，地方财政可能会踏上土地财政的老路。针对地方财政缩减与减税降费之间存在的矛盾问题，地方政府还需要不断加大工作力度，制定并推行相关解决对策。基于此，文章主要站在减税降费的角度，对地方财政的应对措施进行研究。

关键词：减税降费;地方财政;对策

一、减税降费的概念界定

（一）减税降费的含义

从理论上来讲，减税降费实际上是一项减税政策，是具体中国特色的一种政策性表述，主要是对我国政府与市场主体之间的分配方式及资源分配格局进行优化和调整。减税降费是政府直接降低收费与税收的一种形式，从而达到缓解企业、个人压力的目的。减税降费重构了我国国民收入分配格局，减小了国民收入分配中政府所得部分，与此同时，个人、企业收入所得部分有一定提升，这种方式推动了我国经济的发展，从一定程度上起到了对我国民生的改善作用。

（二）减税降费的分类

2019年后，我国推行了一系列关于减税降费的政策，并重点对减税降费进行了分类。具体可分为个人所得税改革、小微企业普惠性税收减免、增值税改革、降低社会保险费率、支持创业创新税收优惠政策以及其他减税降费项目。

（三）减税降费与地方财政的影响及相互的关系

减税降费背景下，我国地方财政收入政府大幅度降低。从当前的情况来看，目前我国正处于经济下行时期，这就表示只有通过相应的财政政策，才可以推动经济稳定增长。但是在减税降费的背景下，如果实现地方财政增收，势必会导致企业减收。也就是说降费直接代表了减收，而减税从一定程度上是减少地方财政收入的一种方式，是可以激发企业创新、发展活力的一种手段。因为我国实体经济在短期内处于持续低迷的状态，同时还面临着通货紧缩的压力，所以减税降费对我国地方财政收入会产生一定负面影响。地方财政支出实际上是地方政府宏观调控的一种手段，尤其是在面临经济危机的情况下，有利于实现经济复苏，不过较大规模地方财政投资也会产生一定负面效果，如通货膨胀、产能过剩等问题。近年来，我国进一步对地方财政支出的思路进行调整，越来越重视精准调控的手段，在地方经济增速放缓后，地方财政支出规模并没有缩小的势头，反而有逐渐扩大的趋势。减税降费直接作用于地方经济增长，也就对地方财政支出产生了影响，这就表示减税降费对地方财政支出有两面性作用。也就说如果可以通过减税降费的手段激发地方经济发展潜能，对地方财政会产生积极影响，但是在减税降费未产生对地方扶持企业的积极效果的情况下，会对地方财政产生消极影响。

二、地方财政减税降费的理论分析

（一）地方财政减税降费的内涵和作用机理

在我国财政管理体制不断改革的背景下，减税降费对各级政府的财政收入产生了一定影响，且这种影响具有一定差异性特征。如对产业结构层次较高的经济发达地区来说，减税降费后可能会使地方政府财政收支结构稳定、平衡，对新业态、新产业的形成有很好的帮助;但是对我国经济欠发达地区来说，地方财政自给率相对较低，本身就存在財政收支不平衡的情况，如果实行减税降费，甚至会打破当前相对稳定的局面。以减税降费下增值税减税这一分类来看，在我国一般公共预算收入中，税收收入占据80%左右的比例，在我国税收总收入中增值税占据46%的比例，要二者平衡，就需要通过降低增值税税率的方式来达到减税的目的，这就导致地方政府的总税收收入中财政收入比例下降，在地方财政支出结构不变的情况下，地方税收收入比例下降，可能会导致地方政府面临更大的财政压力。

（二）地方财政减税降费的影响因素

地方财政减税降费的影响因素，主要与地方财政收支情况有关。比如地方政府在实行减税降费政策的情况下，其财政收入增幅会受到影响。税收是地方政府财政收入的主要来源，特别是间接税收更是我国地方财政收入的主要来源渠道。从我国大规模实行减税降费政策的情况来看，普遍增大了各地财政收入压力，与此同时也稳定了地方财政支出，地方财政收支缺口越来越大。

（三）地方财政减税的经济增长与税收政策效应

2021年1月28日，中国财政部举行了网上新闻发布会，会议中强调，2020年我国预计新增减负超过2.5万亿元，进一步降低了企业负担。财政部在会议上强调，2021年将进一步完善并落实减税降费政策，提高减税降费的有效性和精准性，有效发挥减税降费政策效应。从目前的情况来看，我国所推行的减税降费政策于地方财政而言有着短期和中长期的双重作用和目标。从短期情况来看，减税降费是一项积极的财政政策，具有多维度调节、稳定市场的作用;从中长期的情况来看，减税降费增强了我国税制中性，在市场资源配置中可发挥良好的作用。减税降费旨在降低地方财政收入，以实现企业收入增长，对推动国家经济增长有良好的效果。从2019年我国实行减税降费政策的情况来看，其在刺激消费、促进投资、降低税负、扩大进出口等方面产生了良好的作用，减税降费的政策红利为我国免税市场带来了一定的乘数效应。

（四）地方财政减税降费的分类与选择

地方财政推行减税降费政策，可分为减税和降费两个阶段。减税即全面推开“营改增”，出于降低企业成本的目的，以实行精准减税措施的方式，进一步缓解企业税费负担和交易成本。降费即实行阶段性降低社会公积金费率、清理规范政府性基金收费项目、扩大行政事业性收费免征范围、降低银行卡刷卡手续费等手段，同样是为了缓解个人、企业负担，可增强企业的发展活力。我国于2020年先后两次扩大了小微企业、减半征收企业所得税的优惠范围，最终将范围扩大至所有税法规定的小微企业，在保障和改善民生方面取得了巨大成果。

三、我国地方财政现状

（一）地方财政的发展历程

改革开放以后，我国地方财政经历了规范化、一体化、透明化、法制化等一系列发展历程。我国地方财政主要以2015年颁布并实施的《预算法》为标志。纵观我国地方财政的发展历程，其于1949～1979年逐渐与中央财政建立了关系，实行“总额分成，一年一变”的财政管理体制。第二个发展阶段为1980～1993年，政府间财政分配关系在经过多次调整后，具有一定共性，“包干”成为地方财政最大的特征，先后在江苏、四川等地进行了经济体制改革的试验。1993～2001年为地方财政的第三个发展阶段，正值我国实行分税制的关键阶段，也是地方财政与中央财政关系改革的一个阶段，进一步理清了地方财政与中央财政的关系，更好地发挥了地方财政的宏观调控作用，对我国国民经济持续发展发挥了良好的作用。

（二）地方财政的特征

地方财政主要采用财政分权的制度，需要根据各级政府行政级次确定其权力范围，同时在明确权责的情况下对各级政府财政权力进行划分。无论是在地方落实财政分权制度，还是在地方开展财政收支活动，都需要建立在严格的法律法规的基础上，需要进一步加强地方财政法制化建设，确保地方政府财政收支活动规范，避免在开展财政收支活动的过程中受政府官员主观性影响，增强了活动的可预见性。

（三）我国地方财政的立法及存在缺陷

目前我国所涉及的所有地方财政活动，如财政法律法规制定、修订等，都需要根据我国客观经济以及国家政策方针的发展变化来进行，只有这样才可以保证地方财政法律法规符合我国经济、政治发展实况。同时在社会发展的过程中，通常会产生大量财富，地方财政主要依靠国家强制力进行税收来维持政府主体，也就进一步强调了财政的重要性。但是目前我国还没有出台完整的财政法规可以对地方财政关系进行调整，也就是说地方经济的发展可能会受财政相关法律法规的制约。

（四）当前地方财政的主要问题与成因

地方政府与民众距离较近，更了解当地民众对产品的需求和喜好，更容易提供与公共利益相符的公共服务，这就导致减税降费背景下，地方政府所承担的公共产品以及服务责任并未随之减少，就导致地方财政支出规模不断扩大，在全国财政支出的比重持续上升，也就表明地方财政存在严重的财权事权不对称的情况。

四、地方财政存在的问题

（一）地方财政规模

从我国地方财政支出规模来看，地方财政支出占地方GDP的21%～22%，从1996～2003年的地方财政支出情况来看，支出总额增长了3倍左右，也就表明地方财政支出规模呈现上升快的特征。而从地方财政的预算外收支规模来看，从1978年开始，我国地方财政预算外收入和预算外支出存在持续上升的趋势。我国地方财政预算外收入是经济改革的重要产物，因为国有企业多数由政府负责，在国有企业逐渐保留利润的情况下，这些利润大部分会成为地方政府财政预算外收入的部分，也是预算外收入的主要来源。地方行政支出膨胀以预算外财政为基础，由于我国在2004年地方财政预算内的行政管理费用支出较少，低于地方财政预算外行政管理支出费用，这就导致在我国地方财政行政开支中，有很多资金是通过预算外的方式支出的，所以从我国地方财政现有规模來看，还需要进一步改善地方财政公共管理的绩效，特别是行政管理绩效的改善，这是治理地方财政预算外收支的关键。

（二）财政成本效益

地方财政通过财政支出的方式，实现对资源的优化配置，以此获取最大效益。地方政府或企业可以通过分析财政成本效益的方式，对某一项目或工程进行评估，确定项目或工程的实施性，尤其是在多个相互排斥的工程之间进行选择，在只选择单个工程的情况下有良好作用。财政成本效益，可以确定某一项目在特定时间会出现的后果，包括投入、产出等要素，可以对其市场价格进行计算，并以此为基础对该年现金流进行计算，同时也可以帮助地方政府或企业对未来某一时间段的现金流进行贴现，同时对贴现现金流的总值进行计算。

（三）地方财政政策的风险

在地方政策引导下，地方公开承诺并担保形成债务，由地方财政部门向地方企业、事业单位提供国债转贷资金。如果事业单位、企业能够及时清偿债务，则不需要承担财务风险，但是在无法偿还债务的情况下，财政则需要负财政责任，同时会形成地方财政债务。同时在地方政府牵头下，地方财政部门担保并转给事业单位、地方企业的债务一旦出现危机，站在公众利益的角度考虑，地方政府势必会进行干预，地方政府在干预的过程中必然会涉及财政开支事宜，同时会承担相应责任，当然也会承担一定风险。而地方财政政策的风险，主要表示地方财政政策在未来具有不确定性，主要体现在政策制定、落实等方面会面临一系列风险。比如站在政策体系建构监督分析，可以将地方财政政策风险分为税收政策风险、财政支出政策风险、国债政策风险等，尤其是国债与财政收支是影响地方宏观经济形势的主要因素，其具有巨大的政策作用力，因此着重对地方财政政策机构进行优化，对控制地方财政政策风险而言有良好的效果。

五、我国地方财政对策建议

（一）完善地方财政支出体系

针对当前我国地方财政收支矛盾这一问题，党中央一再强调“开源节流”的重要性，要求对“三公”经费以及一般性支出进行压缩，进一步对地方财政支出体系进行调整，以优化财政支出为重点改革方向。在地方政府压缩“三公”经费的过程中，需要进一步推动地方机构改革，采用相应方法减小行政运行成本。其次还需要对民生支出结构进行优化，合理安排支出顺序及支出结构，有效控制民生支出增长过快的情况。另外地方政府还需要全面强化预算绩效管理，针对地方财政支出中绩效进行预算、考核与评价。地方政府还需要不断优化使用财政资金的方式，通过积极发展产业、建立投资基金的方式，构建PPP项目模式，鼓励地方资本参与民生项目建设。

（二）建立健全地方政府管理机制

建立地方政府管理机制，以地方财政管理体制为核心，主要是为了调节财政分配中地方政府与个人、企业、事业单位等主体之间的经济利益关系。在这个过程中，如果地方政府处理好了与各主体之间的经济利益关系，即处理好财政分配关系的一种方式。需要注意的是，地方政府管理体制的建立与完善，需要根据相应的法律法规、政策制度以及国家制定的相关财政方针进行。建立健全地方政府管理机制，必须明确管理机制的内涵，充分履行地方政府行政职能，以地方政府管理的方式实现对地方经济的调节，通过实施国家宏观经济政策、微观经济政策及收支政策的方式，推动地方经济发展。

（三）改革地方债务融资渠道

地方政府债务问题即地方财政问题，需要根据党的十八大提出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的要求，建立与支出与事权责任相适应的制度，适当集中地方事权，同时明确中央事权与地方事权的划分。改革地方债务融资渠道，要求地方政府建立债务硬约束机制，同时还需要发行债务工具进行融资。针对城镇化投资周期长、金额大等问题，建设成本还应當代际分担，充分将金融市场的长期融资功能发挥出来，进而发行各种债务工具进行融资。同时地方政府还可以吸收外资或民间资本，采用特许经营的方式进行城市基础建设，鼓励设置专门的基金用于城市基础建设。

六、结语

综上所述，自我国推行了减税降费政策后，对地方财政的影响是两面性的，地方财政收支情况受减税降费影响较大，对地方财政规模还存在一定限制，同时地方财政还面临着政策方面的风险。因此地方政府还需要进一步完善地方财政支出体系，建立并健全地方政府管理机制，通过改革地方债务融资渠道的方式，推动我国地方财政可持续发展，进而为我国经济发展灌注源源不断的动力。

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（作者单位：辽宁省辽阳市太子河区工业经济发展服务中心）