以高水平治理提升基层“免疫力”

【关键词】基层治理 治理现代化 治理效能 高质量发展

【中图分类号】D602 【文献标识码】A

基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。在治理现代化方向的明确导向下，我国基层治理的改革与发展取得了显著成效。同时也应该看到，基层治理中的问题需要科学应对，方法选用不当不仅难以“药到病除”，而且有可能产生“解决一个小问题产生一系列新问题”“小矛盾变为大问题”的现象，即“基层治理后遗症”，具体表现为治理主体参与效能不足、治理方式催生负担、治理过程“形式主义”、治理效能相对失衡，影响着基层治理的长远规划与发展。习近平总书记在2022年春季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上指出：“有些事情是不是好事实事，不能只看群众眼前的需求，还要看是否会有后遗症，是否会‘解决一个问题，留下十个遗憾。”聚焦基层治理的短板弱项，寻脉“后遗症”的形成根源，为完善基层治理体系破困纾难，系统完善基层治理体制机制，有助于提升我国基层治理效能，统筹推进实现基层治理体系现代化，焕发基层治理新动能，夯实国家治理根基。

聚焦短板、深挖弱项，问诊基层治理“后遗症”

我国正处于通向基层治理体系和治理能力现代化的关键路口，然而，在一些地区基层治理的政策目标和实践成效之间却产生了一定偏差，基层治理相对陷入主体困境、方式困境、过程困境和效能困境。

能力弱、资源散，治理主体存内外“不足”之症。

多元主体的良性参与作为推进基层治理现代化的重要手段备受重视，既需要各主体具有良好的治理能力，又需要主体间有效整合资源，但二者目前均具有一定生长空间。

第一，治理能力相对不足，参与效能有待强化。深化基层自治共治实践已成为当今社會普遍共识，越来越多的市场化、社会化力量介入基层治理过程之中，但一些参与主体却未充分具备与该理念相匹配的治理能力。部分地区行政化倾向仍相对过重，“居站分设”“撤街强社”等基层实践探索未能取得预期实质性成效，一些基层干部队伍对于强化基层自治、激活基层活力往往是“心有余而力不足”，且队伍内部存在的年龄结构整体偏大、知识水平相对偏低、示范带动能力不强等问题，在一定程度上限制了其治理能力的提高。市场化、社会化力量虽介入治理过程，但其治理空间仍相对被挤压，且多为被动参与，参与方式相对单一陈旧，如社区社会组织往往由社区“两委”引导孵化，自主性相对有限，并深受“本领恐慌”困扰。

第二，资源整合相对不足，互通共享有待推进。在市场化改革和城市化浪潮的推动下，基层治理“原子化”特征表现突出，多元主体的利益诉求呈现多样化和差异化，其往往基于自身利益考量产生不同行为选择，治理资源呈现分散化、碎片化特征，如条块部门之间在信息数据等资源上形成分割，居民、商家、社会组织、企事业单位等主体所掌握的人、财、物等资源仍处于从分散逐渐转向聚集的状态中。尽管多地地方政策已将资源向基层倾斜，并强调治理资源的互通共用，但现有的资源配置和资源统筹方式仍存改进空间，基层党组织统筹整合资源的意识相对较弱、方式相对低效，其主导性、决定性作用有待进一步发挥。

造亮点、强技术，治理方式致地方“负担”之重。

当前，各地积极探索基层治理的新模式、新平台和新途径，治理方式在迭代升级的同时却也衍生出两大负担：

一是“亮点打造病”滋生的创新负担。基层治理创新是我国制度优势转化为基层治理效能的核心机制，是推进基层治理能力现代化的重要环节，基层治理创新实验备受基层政府青睐，典型建设也成为治理创新的具体任务之一。然而，部分地区却患上了“亮点打造病”，“为创新而创新”代替“为治理而创新”成为其创新治理方式的本质内涵，无论是未结合实际硬性指派创新任务，还是将过多的人、财、物等资源投入到亮点打造而非切实为居民提供服务，都使实践创新在一定程度上成为基层“超负荷运转”的加速器，甚至成为推进基层治理现代化的梗阻点。

二是“数字化陷阱”催生的技术负担。数字化转型对资源配置要求较多、人员专业素质要求较高，且需要工作人员对信息数据进行大量搜集与验证。部分地区未结合自身经济发展、组织建设、人才储备等实际情况而一味推广数字化建设，反而陷入技术治理的“悖论”，出现“小马拉大车”“面子工程”等消极现象，资金紧张、技术弱势、人员增负等也成为其面临的多重难题。

重程序、轻结果，治理过程生“形式主义”之困。

形式主义是基层久治不愈的顽疾病症。尽管自基层减负年起，中央和地方政府便将克服形式主义作为重要任务持续推进，但各式各样的形式主义仍时隐时现、此消彼长，甚至在部分地区不减反增，其中的“文牍主义”和“程序主义”尤为突出。

首先，文书繁杂、留痕刻意，“文牍主义”痛点凸显。过分烦琐的制度、规则、程序和说明等，是推进基层治理规范化过程中的偏差行为，导致了大量无意义的文案工作，如部分下发至基层的政策文件目标相对不切实际、内容相对空洞，且存在文件刚下发便要求基层进行工作汇报、材料撰写等情况。另外，痕迹管理异化作为“文牍主义”的代表性问题亟需解决，过度留痕问题对于治理资源的充分利用、基层干部主观能动性的发挥具有较大消极作用，也在一定程度上加重基层负担。

其次，过场较多、实干偏少，“程序主义”难点突出。“程序主义”体现的是治理过程中的形式化问题。首先，部分地区的一些制度、规则和流程仅仅是为了表现“办事如何规范”，而治理过程是否高效、工作是否落到实处、人民是否真正满意并未在其考虑范围之内。与此同时，各条线政府部门会以调研、检查和评比等形式对基层政府进行常态化监督，但因自身治理任务繁重而多为“走过场式”调研和考核，未能充分了解政策制定合理性、政策执行效果以及基层群众的真正需求，而基层政府在被动承接任务的情况下，多为寻求避责而选择形式化的应对，将行政资源消耗在政策执行程序而非政策落实之上，“忙而无用”“相互甩锅”“唯上而不唯实”等情况层出不穷。

不匹配、偏弱势，治理效能陷基层“失衡”之危。

当前，各地积极打造基层管理服务平台，以增进人民福祉为出发点和落脚点，着力打通为民服务“最后一公里”，但一些地方在无形之中陷入了相对“失衡”困境。

一方面，服务供给未完全匹配居民需求，供给和需求相对失衡。当前，部分社区、社会组织等服务供给方未充分收集、识别、处理和运用不同居民群体的需求信息，多以供给而非需求为导向提供服务，从而导致公共服务设施闲置、公共服务利用频次低、居民满意度低等问题。因此，如何优化服务供给逻辑，从而化解供需相对失衡难题成为实践中的重点任务。另一方面，服务传递多于责任传递，权利和义务相对失衡。当前，各地基层均致力于居民服务体系的建立与完善，其中不乏有将慈善性帮扶作为服务重点内容的地区。局部地区在进行慈善性帮扶时，偏重于为困难群体提供服务，而非激活其责任意识和参与意识，易催生居民过度依赖公共服务的惯性思维，并造成居民自我责任的丧失和义务履行的抗拒，形成了居民主体权利和义务的相对失衡。

精诊顽疾、破困纾难，寻脉基层治理“后遗症”

当前我国社会已进入高质量新发展阶段，亟需高效能治理的有力助推。现实中，基层治理效能与高质量发展要求仍有差距，正经历着“成长的阵痛”。需要立足基层社会发展实际和人民需求，精准识别基层治理的顽疾症结，剖析其生成原因、建构其熔断机制，以助力基层治理现代化的有效性和持续性。

结构紧张：任务延伸与场域收缩。

基层治理面临的首要顽疾是由事权下沉、任务延伸与实权上移、场域收缩造成的体制结构紧张问题。特别是与治理任务下移相伴随的是基层治理行为愈发受到众多职能部门的行政干预，治理资源却依旧由上级部门掌握，受制于相对固定的行动框架和制度约束，无形中束缚治理的自主探索空间、收缩治理场域。

第一，事权下沉，有责无权。虽然治理责任层层下放基层，但基层回应“一线问题”时被赋予的执法、财政、资源等权力却十分有限，相配套的社会资源、管理权限、民生服务时常未能同步。甚至由于人力短缺、授权有限，一些基层政府无法有效履行上级下达的任务时，便选择将目标进一步下压，转移给基层群众性自治组织的社区和村委会，加重城乡基层社区责任刚性、权能有限的治理困局，存在解决问题的能力缺口。

第二，实权上移，事多钱少。虽然近年来行政体制改革一直强调简政放权，但在实际运行中，一些具有决策自主权和方案设计权的上级部门，或是不愿意下放自身派出机构，或是权力下放不到位，令基层政府在治理环节缺乏相应的决策权、管辖权，本质上出现“实权上移”。同时，分税制后基层政府财权被大幅削弱，特别是一些欠发达地区财力保障水平弱、增收难度大，难以支撑其开展本职公共服务事项，尤其在义务教育、社会保障、公共基础设施建设等方面的具体工作。

执行乏力：制度不明与监督缺位。

基层治理实践一定程度上缺乏制度规范性、措施精确性，陷入粗放治理。甚至因无法找到明确的执行制度、执法标准，面对纷繁复杂的社会问题，在职权运行与监督层面存有一定随意性。

第一，机械执法“一刀切”、自由裁量。基层执法权责不规范、不严格、不透明、不文明等问题长期存在，执法环节中出现的规避式执行、教条式执行、观望式执行、象征式执行，严重背离政策施行的预期目标。

第二，内部监督“自留地”、惯性避责。基层治理行为存有“上级监督不到、同级监督不力、群众监督不了”困境，干部监督盲区较多。个别行政主体内部之间的监督机制以及上级机关与下级机关之间的监督机制尚未完全建立，致使在公务活动中越权、侵权和不负责。

本领恐慌：技术偏差与职业倦怠。

面对治理形势变化、治理要求升级、治理技术更新，基层工作新老问题叠加、新旧矛盾交织的综合效应易对基层工作人员造成生理疲倦和心理懈怠，还产生政策实施过程中难以避免的内耗问题。

第一，技术工具“浮于治”、脱实向虚“两张皮”。个别基层部门将治理技术工具提升到比治理目标、治理结果更重要的地位，對技术工具的应用过度表面化，将网格和数字平台大部分用于上报数据和问题，满足于自身被考核要求的工作量，而不是运用其扎实做好联系与服务群众的细微工作，忽视线下实质性群众工作能力。同时，由数字化转型造成的数字鸿沟、数据共享、数据安全等新问题，无形中增加工作负担，也导致基层工作脱实向虚，无益于提升治理效能。

第二，能者多劳“超负荷”、庸者逍遥“慢作为”。“鞭打快牛”现象在基层仍然存在，快牛“多劳”“过劳”却没有多得，“快牛”不堪重负的同时，难免心生不满，挫伤工作积极性。同时，受制于激励空间相对狭窄，部分基层工作人员不同程度地存在不思进取“不愿学”、装点门面“不真学”、心浮气躁“不深学”，导致在面对群众繁琐而复杂的问题时，缺失足够的专业技能，或是由于工作能力不扎实，蛮干盲干；或是创新能力不足，不敢领风气之先、不敢越雷池半步，落后于治理创新理念和实践。

支撑虚化：服务缺位与协同无力。

近年来，基层社会努力打造党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。但总体而言，社会协同、公众参与仍待加强。一些社会组织发育缓慢、数量不足、功能单一，基层共建共治共享、多元主体有效协同没有完全破题。

第一，公共服务“留空缺”。社会组织以政府购买公共服务的形式参与基层治理，却由于与基层合作关系并未完全理顺、难突破项目约束，时常浮于公共服务需求之上，如仅提供合同规定的特定服务、甚至随着政府购买项目的变更随时可能终止服务。其同质化、低效率的属性也长期限制服务供给的范围和程度。一些社会组织进入基层社会服务行业时，所面临的行政性垄断和准入限制等体制性障碍仍未消除，自主性程度偏低。

第二，多方共治“存空转”。由于缺乏成熟完善的协同合作机制、尚未建立有效参与的治理体制机制，受限于生存和发展所需的资源、机会，业主委员会、物业服务企业、驻区单位、社工机构、慈善组织等体制外的团体组织和广大群众的参与积极性和参与度相对较低，令基层共建共治共享、多元主体有效协同留有空转。

强身夯基、健体促治，增强基层治理“免疫力”

基层治理是国家治理的基石，是社会稳定的基础工程，也是一项系统性工程。针对治理过程中产生的“履职空转、制度乏力、形式主义、文牍主义、创新负担、技术陷阱、结构倒悬”等主体困境、方式困境、过程困境和效能困境，需要科学统筹、多方联动，发挥治理主体作用、明确治理客体内容、完善基层治理机制、优化治理生态环境，不断推动基层治理效能提升，加快推进基层治理体系和治理能力现代化进程。

发挥治理主体作用，畅通“毛细血管”。

第一，党建引领组织建设，推进机构科学设置，职能整合协同治理。党建引领全面推动职能部门在保障履行“条线”专业职责基础上，更大程度放权基层、服务基层，提高基层对资源、平台、队伍的统筹协同能力。推动乡镇（街道）工作从割裂的“条线”向统筹的“块面”升级，“模块化”思路打破“碎片化”治理困境，按照重心下移、条专块统、责权一致的原则，以职能整合协同的大部制思路，整合乡镇（街道）党政机构和事业组织，实行模块牵头人负责制的模块化管理，增强乡镇（街道）在基层社会治理中的“块统”作用，形成面向城乡、条专块统、横向到边、纵向到底的基层社会治理综合网格。

第二，多元主体参与治理，加强多方资源支持，强化专业力量联动。加快形成政府、社会、市场三者良性互动的多元主体治理格局。一方面，建立健全“民呼我应”社区—街道（乡镇）—区（县）三级联动机制，明确各级职责范围，形成“呼、应、评”工作闭环。健全社区党组织领导下的社区居委会、业委会、物业公司和居民四方联动机制，完善联席会议、意见征询等相关制度。另一方面，在实践中链接整合多方治理资源，推动社会治理和服务重心向基层下移，推动各级部门资源、人力、技术等下沉到基层，为基层治理提供坚实的主体支撑和资源保障。外部互动要与专业力量联动，通过社会组织、科研机构为治理提供坚实的实践指导，最终推动基层治理水平的提升。

明确治理形式内容，强大“心肺功能”。

第一，深化减负，促进权责匹配，制定实施细则。实现权责匹配是提升基层治理能力的基础，更深层次重视调整权责关系、政社关系、政民关系。首先，精确权责范畴，进一步推行基层组织权责清单等标准化手段，将基层治理主体及权力责任划分精确化，向乡镇（街道）下放设施规划编制、综合执法指挥、人事任免建议、资金自主支配等权力，编制并向社会公布权责清单，明确主体责任和配合责任，增强基层政府的主责主业治理能力。其次，推进基层政府权责法定，制定相关实施细则，提升职权配置科学化程度，为基层实践创造可行制度空间。

第二，智慧赋能，提升治理效能，精进治理技术。重视数字赋能，推进上下左右平台贯通、应用贯通、体制贯通，优化治理形态，探索“整体智治”。利用数据集市提供靶向服务，实施精准投放，推动跨层级、一体化政务服务平台互联互通、信息共享和业务协同，并向村（居）便民服务点延伸。坚持拓展平台功能、优化服务体验、创新应用模式，同时注重大数据技术在基层治理中的具体运用，避免“技术陷阱”。

完善基层治理机制，塑造“健康体魄”。

第一，健全基层干部选拔任用机制，激发活力加强人才保障。“选、育、管、用”多管齐下，创新干部任用、管理、培养机制。健全职级并行制度，在向基层供给更多职数名额的同时，强化职级晋升的竞争效应，为优秀的基层干部提供更多的职业发展空间和晋升机会。优化乡镇（街道）“选苗”渠道， 采取组织推荐、自荐、选调生招录考试等多层面的荐贤举才形式，推进基层领导职位竞聘上岗，重用肯干事、能干事、干实事的年轻干部。坚持专业化与综合化并重的治理人才培养方向，加强基层干部的理想信念教育，引导干部在基层治理创新中发扬党的求真务实工作作风，着力激发基层干部的公共服务动机。

第二，完善基层干部容错纠错机制，激发基层活力和创造力。一是不断健全容错制度，全力推动干部担当作为、干事创业。二是加强经济待遇、福利保障、职位晋升等物质激励，充分尊重基层干部的职业期望，从而提升基层干部敢作为的心理预期。三是在反向约束方面，精准识别基层治理中“不作为、慢作为、假作为、乱作为”等行为，对主体责任者实施批评、警告、记过、降职等向上追溯的问责举措，慎用“一票否决”，避免问责泛化。

第三，创新基层监督考核评价机制，科学留痕提升服务水平。首先，完善组织监督机制，在党政机关内部设置督查检查考核的专门职位，通过纪律监督、监察监督和专项巡察监督，构建起组织对基层治理的联动监督格局。其次，完善社会监督机制，增强基层政府信息透明度，在治理过程中主动公开与群众利益切身相关，群众关心、担忧的问题信息。最后，构建科学多元的绩效评价机制，突出考核内容实效性，避免“痕迹主义”，根据地方特殊性控制考核总量和频次。制定符合发展规律的综合评价指标，加大人民群众评價在基层干部考核中的权重，实现对上负责和对下负责的有机结合，实现考核的系统性和长期性。

优化治理生态环境，激活“神经末梢”。

第一，探索“三治融合”治理模式，打造品牌示范区。实现自治为基、法治为本、德治为先的“三治融合”局面。一是积极推行党建等引领下的政府搭台与市场运作相结合的治理模式，增强三治工作执行力度，带动三治工作提质增效。二是通过对人、技、物、财等要素的配套与综合管理，建立健全基层的治理阵地支撑，在原有设施基础上进行提质升级，打造集廉政教育、爱国主义教育、法制文化宣扬、优秀文化传承、居民协商议事等多功能为一体的活动中心，建立健全场所管理使用和信息公示制度，打造聚党心、聚人气、聚合力的“三治融合”新平台。三是通过组织共建、服务共享、工作共推，打造区域化“三治融合”示范区，促进三治工作的品牌效应。

第二，深化“五社联动”实践，塑造共建共治共享格局。积极推动城乡社区落实“五社联动”实践，以党建为引领，以居民需求为导向，以政府购买服务为牵引，发挥社会工作专业优势，赋能社区社会组织、社区志愿者和社区居民，发掘和利用社区公益慈善资源。坚持优势互补、协同共治，突出专业引领，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制，在资源整合、工作平台、运行方式、队伍建设、公益服务等方面实现联动，完善社区服务和基层社区治理网络，不断提升社区治理和服务的专业化、精细化水平。

（作者为华中师范大学湖北经济与社会发展研究院研究员，政治与国际关系学院教授、博导）

【注：本文系2022年度国家社科基金一般项目“新时代党建引领社区治理机制创新研究”（项目编号：22BDJ114）与华中师范大学学习贯彻湖北省十二次党代会精神课题“构建政府、社会、村民共建共治共享治理体系的关键环节、支撑机制与政策路径研究”（项目编号：31101201901）阶段性成果】

【参考文献】

①姜晓萍、吴宝家：《警惕伪创新：基层治理能力现代化进程中的偏差行为研究》，《中国行政管理》，2021年第10期。

②彭勃、赵吉：《折叠型治理及其展开：基层形式主义的生成逻辑》，《探索与争鸣》，2019年第11期。

③袁方成、柳红霞：《当前我国城乡基层治理的若干重大问题及对策建议》，《中国治理评论》，2014年第1期。

责编/李一丹 美编/杨玲玲