河南县域经济高质量发展研究

张卫芳

“郡县治，天下无不治”，县域是我国政治、经济、社会目标的基本执行单元。目前，河南的发展正处于由大到强的重要转折期，县域经济高质量发展对河南省高质量发展意义重大，但调研发现，河南县域经济的发展还存在很多不足，如何推动县域经济高质量发展成为一个重点课题。

县域兴则省域兴，县域强则省域强，截止2020年末，河南省共有104个县（市），数量居全国第四位，县域占据了全省85%的区划面积、70%的人口，贡献了全省60%的GDP，在河南省发展大局中举足轻重。“十四五”时期，河南已进入高质量发展阶段，立足新发展阶段，县域经济的高质量发展要围绕创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念，促进县域经济结构转型、动力转换、质量变革，不断提升县域经济发展质量和发展效益，持续缩小城乡差距。

一、河南省县域经济发展存在的问题

十九大提出“高质量发展”以来，河南省在县域经济高质量发展的探索实践中，形成了兰考-县域治理模式、修武-美学经济模式、孟津-沟域经济模式、栾川-生态经济模式、淅川-绿色发展模式、睢县-特色产业模式等多种县域经济高质量发展模式。根据河南省统计局发布的2021年104个县（市）的统计年鉴数据显示，县域经济发展极具实力和活力，但也存在一些不足。

（一）县域经济的发展不平衡、不协调问题突出

县域经济高质量发展是注重协调、创新、绿色、开放、共享的发展，当前河南县域经济发展不平衡、不协调问题比较突出，县域之间的综合实力、人均GDP、一般公共预算收入、金融机构存贷款余额、社会消费品零售总额等指标均出现两极分化的现象，县域间经济发展实力悬殊。由于河南一些县域对城乡发展的统筹规划不够重视，城镇规划不合理，比如产业布局不均衡、产业聚集度较低等原因，使得县域经济的发展不能形成规模效应，不能创造更多的就业岗位及工资收入，吸纳农村人口向城镇流动，更不能带动农村的发展，造成城乡之间差距过大。

（二）县域经济的产业支撑有待加强

产业发展是县域经济发展的核心支撑，当前，河南大多数县域产业基础比较薄弱，产业发展仍以传统产业为主，多为农业弱县、工业小县，优势不突出，经济下行压力不断增大。主要表现为：一是产业结构不尽合理，经济发展以传统产业为主，科技含量低，产业结构层次偏低，工业发展层次偏低，多以中低端产业为主;二是产业发展特色不足，产业“特”而不强，难以产生集聚效应;三是产业融合不够深入，尤其是在新一轮的科技革命带动下，利用数字经济、人工智能、“互联网+”等新技术为传统产业赋能，推进农业与现代化、产业化、信息化深度融合方面还存在明显不足，进而导致一、二、三产业融合发展受限。

（三）县域经济的发展受生产要素制约

生产要素是县域经济发展的关键因素，当前，城乡之间的二元壁垒并未完全打破，人员、资金、土地等各种资源要素在城乡之间的自由流动依然不顺畅，多为乡村到城市的单向流动;而且县域经济创新发展缺少科技支撑，创新驱动能力不强，难以满足县域经济高质量发展的需要。此外，河南很多县域都依赖房地产拉动经济，县财政很大程度依赖土地财政，2020年河南104个县域中，超过54个县域房地产投资增速高于固定资产投资增速，过多的资本、土地等资源被房地产“捆绑”，导致县域经济发展的再投资能力十分脆弱，后劲明显不足。

（四）县域经济的营商环境有待改善

县域营商的“软环境”存在很多不足。首先，河南县域内现有的招商激励政策仍存在不够灵活、优势不够明显等问题，一些招商扶持政策没有完全落到实处;其次，随着放权赋能改革的进一步深化，出现了基层事权承接能力不足，部门间缺乏协调性、系统性等多种问题;最后，在县域内，仍存在对监管工作认识不到位的问题，监管执法上，随意化、简单化、一刀切等问题突出，而且监管主体上人员配置不足、监管缺乏专业性、监管能力不足等问题也较为突出。

营商“硬环境”也需要提升。河南县域受地理区位因素的影响，基础交通设施与城市差距极大，缺乏机场、高铁、地铁等快速且便捷的交通网络，相关基础设施建设长期滞后，教育、医疗、养老、文化等优质公共服务资源相对缺乏，影响了城镇居民市民化的質量，不利于返乡创业人员到县域安家就业，导致人才流失，进一步影响县域经济发展。

二、促进河南省县域经济高质量发展的建议

（一）紧抓战略机遇，提升县域经济发展协调性

一是要紧抓机遇，主动融入国家战略全局。河南的发展要放在全国大棋盘中谋划推动，县域经济的高质量发展也需要战略引领和政策驱动。随着“一带一路”、中部地区崛起、乡村振兴、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略的提出与实施，河南的经济发展迎来历史性新机遇，也为河南省县域经济高质量发展带来重大政策机遇及红利。河南县域经济的发展要紧抓机遇，主动融入国家战略大局中，为县域经济高质量发展开辟新的发展空间、注入新的活力。

二是要围绕省域区域经济布局，融合发展。当前，河南已成为六大战略的核心区，郑州大都市区核心增长极、洛阳城市圈重要增长极两大增长极已初步形成，县域要积极融入都市圈和周边中心城市发展，推进基础设施互联互通，加强与中心城区快速交通联系，提升对都市圈、中心城市的产业配套服务能力。目前，郑洛西高质量发展合作带已上升到了国家战略层面，打造“中原-长三角经济走廊”已提上日程，这是推动沿线城市提升承接产业转移能力、积极融入长三角地区产业链供应链的重大举措，县域的发展要立足特色与优势，结合实际找准产业发展方向，做强战略基点，形成错位发展、特色发展、竞相发展的良好局面。

三是树立“一盘棋”思想，做好省市县三级联动。河南省要紧跟国家战略全局，围绕区域经济布局，树立“全省一盘棋”的思想，依靠“集中力量办大事”的制度优势，整合资源，有领导、有组织、有计划地系统推进县域经济高质量发展工作。

（二）促进产业升级转型，夯实县域经济产业基础

一是围绕县域分类指导，发挥县域经济比较优势。县域经济的发展要依据县域资源禀赋和产业基础，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游。根据《河南省新型城镇化规划（2021-2035）》对县域的分类，比如25个优化开发县普遍工业发展较强，要做强县域制造业，坚持劳动密集型与技术密集型并重，推动资源依赖向科技赋能转变;65个重点发展县大多处于农产品生产区，要坚持农业优先发展，突出科技创新与绿色发展紧密融合，促使特色优势农业转型升级，实现特色农业现代化和高效生态化。12个生态功能县大多是依山临水，要树立大生态发展理念，提升生态产品的供给能力，积极发展与资源环境相匹配的生态产业，促进生态、文化、旅游和产业融合发展。

二是发展产业园区，促进特色产业集群发展。县域经济要把优势产业做出特色，把特色产业做出品牌，就要坚持“一县一区、一区多园”的经济发展模式，做大做强特色产业;要对现有产业园区提质增效，根据产业发展需要，布局专业化配套设施和公共服务平台，完善园区道路、水、电、路、气、讯供给，规模化建设标准化厂房，建成双创园、小微企业创业创新基地、检验检测、仓储物流、信息咨询等生产性服务平台，增强园区承载能力;开展“亩均效益”评价，完善低效企业退出机制，为先进产能腾出土地指标、环境容量和市场空间;加强“软环境”建设，理顺管理体制，推动产业园区管理去行政化，创新管理方式。

三是促进产业融合发展，提升县域经济带动能力。产业融合发展要完善县域产业空间布局，引导产业集聚，提升县域经济的辐射带动能力。一、二、三产业的融合要大力发展“农业+”模式，比如“农业+龙头企业”、“农业+服务业”、“农业+互联网”等，推动农业与制造、旅游、康养、文创等二、三产业协同联动，加快产业链、价值链重构与功能升级;制造业与服务业的融合发展要充分发挥前沿科技的支撑作用，利用区块链、大数据、5G技术、工业互联网等前沿技术搭建产业协作平台，提高服务业对制造业的支撑力和渗透力;文旅融合发展要深入挖掘县域红色文化、历史遗迹、自然风光、民俗风情等文化旅游资源;最后要培养一批具有特色、功能完备、形态小而美的特色小镇，加强基础设施建设及公共服务设施供给能力，提高生活服务便利化程度，强化特色小镇连接城乡的纽带作用，促进产城融合。

（三）激活生产要素价值实现，激发县域经济发展活力

一是要畅通城乡生产要素流动。人力资源自由流动是大势所趋，要健全农业转移人口市民化机制，推进以县城为载体的新型城镇化建设，补上县城教育、医疗、卫生、生态环境等公共服务方面的短板，为城乡人才要素的双向自由流动提供载体;在土地要素方面，深化土地要素改革，加快推进农村集体经营性建设用地入市，完善就地入市、异地调整入市等多种入市方式，适度放活农村宅基地和农民房屋使用权，鼓励农村集体经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等方式，盘活利用闲置宅基地和闲置房屋;在资金方面，通过市场化配置，丰富社会资本下乡的方式，鼓励和吸引更多的社会资本下乡。

二是要摆脱对“房地产经济”的依赖。县域发展房地产经济一定要尊重需求规律，摸清县城本地人口、周边农民及外地农民工等群体住房需求，依据县域经济发展水平及居民消費能力做好规划，完善县域住房的供应总量和结构，促进房地产企业健康可持续发展。最重要的是，县级政府要转变发展思路，不要过度依赖房地产拉动经济，并充分发挥发改、财政、规划等部门作用，结合县域经济发展的实际情况，制定中长期经济发展规划，引导县域经济更加可持续地发展。

三是加速科技创新成果的转化。科技成果转移转化是实施创新驱动的关键一步，要发挥好市场的导向作用，引导科学技术研发、创新路线选择、技术要素价格等各种创新要素的合理配置;鼓励县域企业加大科技创新投入，对接省内外高校、科研院所、创新团队，推动每个县至少与一所高校（院所）建立战略合作关系，携手共建高水平创新平台;政府要加大政策支持、要素投入、激励保障、服务监管等力度，构建有利于科技创新成果转化的法律、政策、文化、社会等生态环境，加强服务、搭建平台、做好引导，形成完整的创新创业和成果转化链条，释放经济社会发展的动力活力。

（四）优化县域营商环境，提高县域经济竞争力

好的营商环境就是生产力，县域经济高质量发展要持续优化“硬基础”和“软环境”，提高县域经济的竞争力。

一是在县域营商“软环境”上下足功夫。招商方面，将招商引资与发展县域主导产业、特色产业相结合，坚持精准招商、科学招商、协同招商，引导外资积极参与基础设施建设、公用事业建设、文化旅游发展等领域，建好招商引资服务平台，打造一批会招商、懂招商的专业化招商队伍，提升县域招商竞争力;在放权赋能方面，综合考虑基层的承接能力，建立事权下放的协调机制，做到“精准放权”，确保放权能达到效果，同时增强干部服务意识，健全激励、问责和容错机制，切实提高行政服务效能和水平;在监管方面，要提高认识，依法监管、规范监管程序，积极推进大数据、云计算等新技术在监管领域的应用，推进部门间协同监管，提升监管能力。

二是完善县域营商“硬环境”。加快以县城为重要载体的新型城镇化建设，对标国家县城市政基础设施和公共服务设施规划指标，积极开展县城补短板强弱项工作，重点实施交通、管网、冷链物流、城乡水安全网、供电供气工程、环境卫生设施、智慧县域等基础公共设施建设与改造，提升县域生活便利程度;加大财政投入，有序促进中小学、幼儿园、医院、养老院等公共服务设施建设，在县域内建立按照常住人口配置公共资源的机制，打破完全按照行政区划平均配置资源的做法，根据常住人口实际规模合理调整县域内人口流入流出地区教师、医生等编制定额和服务设施布局，通过资金下拨、人员下沉、服务下移，促进教育、卫生、文化、体育、生态环境保护等公共服务县域全覆盖，提升县域公共服务水平。

结 语

高质量发展基础在县域，潜力在县域，优势也在县域。当前，在新型城镇化战略与乡村振兴战略等双轮驱动下，推动县域经济高质量发展需要紧抓机遇，促进县域经济协调发展;需要产业转型升级、夯实县域经济产业基础;需要激活生产要素、激发县域经济发展活力;需要优化营商环境，提升县域经济竞争力，以此来夯实县域这个河南省经济高质量发展的“基石”。