产业政策的法治化完善路径

邵聪

摘 要：产业政策是促进我国经济得以快速发展的重要手段，在目前的经济转型阶段也发挥着重要作用。我国目前产业政策的发展方向应为竞争友好型产业政策。但现行产业政策制度结构还不成熟，凸显出较多问题，其中的关键问题在于法治化。法治化产业政策的完善，有赖于法律化程度的提高、制度构建以及监督、评估审查机制等，以促进产业政策与竞争政策的融合协调，适应新时代的经济发展。

关键词：产业政策；法治化；完善路径

中图分类号：D922.29        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）33-0153-03

在经济法领域，政府对于市场经济的主动干预有多重表现，其中产业政策法是关于政府立足于市场经济体制失灵的情况下，对市场资源配置发挥一定作用的法律法规。自20世纪80年代中期以来，产业政策进入我国公共政策体系并逐渐取得了较高的权重[1]。同时，为规范产业政策的形式，相关法律与规范性文件也随之发展，试图提高产业政策的法治化程度。随着我国经济发展水平的提高，在世界贸易组织规则制约与现代信息技术迅猛发展的背景下，我国的产业政策理应做出一定的改革。本文将以产业政策的正当性与必要性为基础，对现行的产业政策制度存在的问题进行分析，并对此后的发展路径做出一些思考。

一、产业政策法治化的必要性

产业政策是指政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成与发展进行干预的各种政策的综合，通常以各产业为直接对象，对产业进行保护、扶植或调整、整顿。

我国通过产业政策实现了经济的快速发展，在某些行业实现了经济赶超。但学界对于产业政策法治化的必要性甚至产业政策本身的正当性一直存在着争议。产业政策本身的正当性基础主要取决于其信息基础和政府的公正性这两个方面。对于信息基础的问题，应重新审视产业政策的本质。不考虑最终实现的结果，从应然层面来看，其本身并非是政府利用公权力对产业进行挑选，而是一个综合多重产业信息后进行发现的过程，其最终应是政企合作对潜在机会进行挖掘并发展的过程。因此，其信息基础是否完全充分便不是反驳其正当性的有力理由。对于政府公正性的问题，可以从产业政策的民主性保障的角度来回答。企业、一般公民的参与能够极大提高政策的民主性，而多方参与的决策会使得其可接受度、科学度及公正性实现形式正当[1]。

应当认识到的是，产业政策法治化并不仅仅是将产业政策法律化，也并非仅是对调控对象进行法律规制，其更为重要的方面在于对调控主体的规制。产业政策法治的核心在于实现对政府行为的有效治理，对产业政策的民主性予以法律上的保障。产业政策本质上作为一种政府干预与调控，缺乏法治的制约，则极大几率会发展为一种行政专权。在不同经济体制及发展水平、经济重点方向、国内外疫情影响以及国际竞争力等多重因素的影响下，无法断言产业政策应予废止。对产业政策的讨论重点应从存废与否的问题转移到如何科学设计和有效实施合理的产业政策上来。我国目前以竞争友好型产业政策为改革方向，为了正确且更好地发挥产业政策的作用，协调产业政策与竞争政策的关系，其法治化具有必要性。

二、我国产业政策法治化的问题

《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国科学技术进步法》对产业组织、技术政策方面做出了相关规定。但产业政策的许多领域还未制定相应的法律，现行制度主要体现在国务院出台的法规、规章以及规范性文件之中。上述法律与文件构建了我国产业政策制度的基础架构，保障了产业政策基本有序允许，但其过程中也暴露出一些重大问题。

（一）产业政策的法律化程度较低

对于产业政策而言，其强时效性以及灵活性决定了并非所有的产业政策都需要采取法律的形式，较长的制定法律的过程无法紧跟更迭迅速的产业政策。这是产业政策法律化的一大难题。但这并不意味着就此放弃其法律化，对于产业政策制定与实施的基本制度以及基本重点领域仍然要上升到法律层面。目前，诸多重点产业领域仍然缺乏法律规制，仅单纯作为政策重点领域产业政策比比皆是。這些政策或仅表现为政府及其职能部门的规章，更有甚者仅为规范性文件。产业政策的制定与运行难以受到相应的法律约束。

（二）产业政策的制度规定不完善

除整体上产业政策的法律化程度低这一问题外，现行制度本身的规定也存在许多漏洞。例如，产业政策法规性文件中缺乏有效合理的决策机制，其责任制度也存在缺位的现象，部门主管机关与反垄断机关之间产生职权的冲突等问题。以《中小企业促进法》为例，该法是我国少有的立法层级为法律的产业政策法。其为中小企业政策的制定与实行提供了一定的基础，但其缺少有关法律责任的规定。尽管这类“促进型”的法律不要求具有非常具体的法律责任制度，但也不能完全缺失责任条款[2]。此种法律不仅会降低产业政策的实施效果，更难起到对政府行为的约束与控制作用。

（三）监督、审查与评估存在严重缺陷

在我国目前的产业政策制度中，产业政策评估从形式上看仅限于行政内部评估，其监督与审查者也是产业政策制定部门自身；同时也缺乏合理、公开、透明的评估程序。科学合理的产业政策的出台，仅寄希望于产业政策者的自我审查与评估，是存在极大不确定性与风险的。因此，现行的监督、审查与评估的科学性、专业性以及独立性都难以保证。

三、我国产业政策法治化的完善路径

如上所述，如果产业政策仅体现为政府对市场的随意干预，缺乏合理性与稳定性，市场竞争机制可能会陷入混乱，产业政策的目的反而无法实现。因此，对于针对产业政策法治化存在的问题，应考虑从以下几个方面对立法进行完善。

（一）明确产业政策法定原则，构建层级分明、主次有序的法律体系[3]

前文已述，产业政策本身具有高度的时效性与机动性，故所有的产业政策都由人大进行立法并不科学，也不具有可操作性。但在由政府及其职能机构对产业政策的制定与实施做出规定时，应发挥法治原则基础性作用。具体而言，可以将产业政策法律体系划分不同层次，结合不同领域的特点进行立法。这可体现为：第一，将产业政策法律体系划分为产业政策基本法与产业政策部门法。基本法应主要针对基本的经济关系和各类产业做出宏观上的规定，对产业政策的一般规律与基本原则做出规定。同时，一般的救济制度与程序性事项也应在此构建得较为完整。各产业扶持或调整政策由相关的部门在综合调研后进行规定。只有先通过部门立法，才可以依据部门法规定对特定的产业进行扶持或者限制。第二，根据一定的经济发展状况、市场状况和政策需要，在制定具体部门法时规定废止期限，使之在一定期间后自动失效，或者颁布新法使旧法失效，以显示出法律的灵活性与适应性。

（二）对于产业政策制度现存的重大漏洞予以补救

1.对于合理有效的产业政策决策机制的问题，应从其决策权限层级、决策参与者的主体防卫扩大等方面予以解决。首先，应明确产业政策的决策权限层级。一方面，对于法律明确规定关于全国性的、重大、基础领域的产业政策，其制定权只归属于国务院，政府职能部门以及地方政府可以依据具体情况进行调整，但不具有制定产业政策的权力。另一方面，地区性以及专门性的产业政策，地方政府应发挥主导性作用。其次，完善产业政策决策机制，必须扩充产业政策制定参与者的范围，将产业相关的企业参与到产业政策的制定之中，让政企协同决策成为主要方式。前文提到，产业政策的制定与实施应是政企合作对潜在机会进行挖掘并发展的过程，日本的政企合作经验也佐证了良好的政企关系在进行合理产业政策决策过程中的重要性。最后，消费者、中间层的民主参与也是提高产业政策合理性与科学性的必须，故应通过法律确保多方主体参与到产业政策的制定过程中来。

2.对于责任机制缺位的问题，应当完善产业政策救济程序，并明确责任条款，建立相关责任制度。在产业政策的制度实践中，如何保障受产业政策影响的个人、企业以及其他社会群体的利益，以及如何对因此而产生的不利益进行救济是非常关键的。因此，在完善产业政策救济制度时，应当与民事诉讼、行政诉讼充分结合，利用司法救济与行政救济两个方面的现行制度建立全面的救济机制。同时，建立完备的产业政策责任承担体系，确保产业政策制定者既能免于忌惮责大于权而不充分履行职责，又避免其不对民众负责等不良状况的出现。

3.对于部门主管机关与反垄断机关的职能冲突问题，应协调二者的关系，构建部门主管机关与反垄断机关共管模式，体现竞争政策与产业政策的融合。产业政策主管机关与反垄断机关之间的冲突问题本质上而言是产业政策与竞争政策之间的排斥。在处理产业政策部门法和反垄断法、部门主管机关和反垄断机关的关系时应更加注重两者的协调。对于部门法的制定或修改，可以由部门主管机关与反垄断机关共同研讨商议，以期减少法律适用的混乱和给企业造成不必要负担。在产业政策实际运行中，应确立部门主管机关与反垄断机关的协调机制。例如，在产业政策运行有可能严重影响市场自由竞争时，反垄断机关应与主管机关相互联系，必要时应当与对方交换信息，从实施方面落实协调共管机制。

（三）建立科学的产业政策评估、审查机制

仅由产业政策制定机关做自我审查很难实现产业政策的科学性与合理性。对此，应建立公平审查机制。公平审查制度的构建与实施，能够有效形成对即将出台或已经实施的产业政策进行评估审查。具体而言，应从审查主体、审查对象与审查原则方面对评估、审查机制进行明晰完善。

1.依据我国现行产業政策制度，目前产业政策的评估审查主体为政策制定机关。由于产业政策的时效性与专业性，制定机关相对而言是对这一产业的信息更为了解的部门。由产业政策制定机关进行自查可以节约审查成本、提高审查效率。但政策制定机关往往是利益相关方，很难期待利益相关者实现公正科学的自我监督，不仅难以达到应有的效果，其公信力也会受到减损。故建议继续适用自我审查机制，但是必须保证这种自我审查是在合法的框架下进行，符合法律规定的评估程序与方式，并对外予以公开。此外，还应建立对自我审查机制的外部社会监督制度，例如要求影响较大的产业政策措施在制定前必须向社会公开征求意见；以法律法规规章制定产业政策时，必须组织听证等。

2.审查对象应当主次分明，重点突出。从应然层面来看，为了实现产业政策的最大效用，应对所有现存的可能对市场竞争产生不当限制的产业政策进行不做区分的审查。但由于审查技术与审查资源的缺乏、信息的不充分与快速更迭等因素，无差别审查不具有可操作性。故应有选择地对产业政策进行审查[4]。就目前来看，我国产业政策公平竞争审查的重点应是新制定的产业政策，同时在必要和条件允许的情况下，逐步对正在实施的产业政策进行竞争评估、审查、清理。

3.最大限度地防止对市场竞争进行不当干预的产业政策的制定与实施。在市场经济中，发挥主要和决定性作用的始终是市场本身，政府所制定的产业政策仅仅是对市场经济的微调。只有在具备充分的正当性理由与法律背书时，才可以对不同产业、不同类型的企业做有差别性的制度安排，否则不应违背公平原则与非歧视原则。产业政策本身就是对这一原则的突破，因此产业政策的制定与实施不能够过分侵蚀市场自由竞争，否则会对市场和经济发展带来长期的不利影响。产业政策的评估审查机制的设立目的，即在于纠正产业政策的不合理之处，实现竞争政策与产业政策的有机融合。在对产业政策进行评估审查时，应充分利用比例原则，对产业政策进行评估与审查，关注其为了实现社会公共利益目标，是否会对市场竞争造成不必要、不合理、不适当的限制。

结语

在竞争友好型产业政策改革方向的引导下，必须提高产业政策化的法治化程度，将产业政策从规制主体到规制对象都纳入法律规制之中，最大限度减少政府对经济的不当干预，促进和保护市场发展。总体上看，我国实现经济飞速发展离不开产业政策的施行，此后的经济转型也需要发挥产业政策的作用。但产业政策本质为政府干预，过分依赖则会减损企业的创新动力和国际竞争力，破坏市场竞争。因此，在经济发展转型以及信息化快速发展的今天，必须更加合理科学地制定、施行产业政策。这就必须在法治的框架下，探讨各机关在产业政策制定和施行过程中应发挥的作用。在法律的有效规制下，最大限度地减少产业政策对市场经济的不利影响，促进和保护市场主体公平竞争，实现经济的可持续发展。

参考文献：

[1]  叶卫平.产业政策法治的现状与展望[J].法学，2013，（5）：157-160.

[2]  王先林.产业政策法初论[J].中国法学，2003，（3）：112-118.

[3]  叶卫平.产业政策法治化再思考[J].法商研究，2013，（3）：115-124.

[4]  孟雁北.产业政策公平竞争审查论[J].法学家，2018，（2）：118-134+194-195.