集体经营性建设用地入市增值收益分配现状研究

陆裔娜

摘要：自农村集体经营性建设用地入市改革以来，增值收益分配一直是学界研究的焦点问题。为保障农民利益，文章运用相关理论分析了参与入市增值收益分配的利益主体及依据，以江苏省苏州市为例了解入市收益分配现状，重点揭示农民在现实中的分配情况和利益诉求，并对此提出针对性的政策建议。

关键词：集体经营性建设用地;增值收益;农民;政策建议

一、引言

中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，这为建立城乡统一的建设用地市场提供了保障，促进了城乡一体化进程。而在入市试点过程中，矛盾最为集中、影响最大的为收益分配问题。一方面，目前我国入市收益分配注重“公私兼顾”，针对地方政府调节金提取的比例进行了明确规定，但对于集体内部收益分配规则暂无明确规定，实践中各地增值收益内部分配办法也不尽相同，亟待制度设计;另一方面，在具体收益分配过程中由于农民集体成员权的残缺导致集体土地资产被村集体侵占挪用，内部分配往往沦为少数村干部的“个人财产”，农民难以成为“真正的主人”。农民作为集体经营性建设用地入市的重要主体之一，其利益分配状况如何将极大影响入市改革的成效。因此研究农村集体经营性建设用地入市的增值收益分配现状是否合理，农民是否享受到了改革红利等都是值得探讨的问题。

江苏省苏州市自1995年便开展了集体建设用地流转试点，在农业逐步解体、二三产业兴起的背景下，探索出了一条集体资产股份合作制共享增值收益的特色道路，积累了丰富的经验，但在增值收益分配方面仍然存在一些问题。本研究重点阐述了增值收益分配的成因、各个主体参与增值收益分配的理论逻辑，结合苏州案例，围绕保护农民利益的核心思想，揭示集体内部收益分配问题并提出政策建议。这对于现阶段成員权实现机制尚不健全、内部收益分配机制尚不规范的问题提供了解决思路。

二、理论分析

（一）土地增值收益成因分析

1. 投资性增值

因对土地的投资而产生的增值可以分为直接增值和间接增值。前者将土地作为投资对象， 在集体经营性建设用地进入市场交易前，需要村集体或者村民对土地进行开发整理做好入市的基础准备工作。后者具有很强的外部性，通常发生在城市发展建设过程中， 如政府对道路、电力等公共基础设施等投入的大量财力物力，使得土地的经济区位条件发生改变，从而产生巨额土地增值收益。

2. 供求性增值

经济学提出商品的价格受供求关系影响，某种商品越稀缺，其价格也越高。与一般商品的价格一样，土地的经济供给富有弹性。对某种特定用途的土地而言，当土地市场需求大于土地供给量时，土地价格上升，土地增值收益随之变高。随着城镇化进程的加快，城市建设用地紧缺，由此政府将视线放到了相对闲置的农村建设用地，这种政策性的改革使得农村集体经营性建设用地炙手可热。

3. 用途性增值

土地价格与土地成本息息相关，土地取得成本又与土地用途相关，一般来说，工业用地的取得成本要比商业用地少得多。在集体经营性建设用地入市中，一般而言，原土地为村内的闲置集体建设用地，通过租赁或出让的形式交给土地使用权人后，通过经营改变其用途都会使其产生一定的增值。

（二）参与主体及依据

增值收益分配问题是集体经营性建设用地入市的核心，确定参与分配的各利益相关者是实现公平有效的基础。结合相关理论，本研究认为参与收益分配的主体应有地方政府、集体经济组织、农民三者。

1. 地方政府

从土地增值收益的产生来看，土地的市场价值不仅仅受自然区位的影响，还受到政府的用地规划以及对公共服务、基础设施的投资影响，简单来说需要政府对道路、水电、通信等建设投入才能使集体经营性建设用地具备“三通”或“五通”的基础条件。另外，政府收取不同比例的调节金来参与收益分配是平衡因不同地段、用途导致入市收益差别的途径之一。

2. 集体经济组织

马克思地租理论认为土地的价格按产生地租的原因可分为绝对地租、级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ。其中，因土地所有权的垄断而获得的地租即绝对地租。从这个意义上看，集体经济组织作为集体经营性建设用地所有者可凭借其对集体土地的所有权垄断而享有绝对地租。另外，从集体经济组织的工作职能来看，村庄内部建设、村务日常开支等都需要投入大量资金来维持，由于这种工作具有惠普性质且是村集体的本职，村集体没办法向每一个村民都收取成本，但可基于“成本分摊原则”从入市增值收益中提留一部分。

3. 农民

《民法典》第二百六十一条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。这意味着集体所有的经营性建设用地因入市获得的收益也应由集体内农民共享。就农民自身发展需求而言，传统农业生产为其带来的收益十分有限，但通过集体经营性建设用地入市可以拓宽农民收入渠道。改革的出发点和落脚点在于维护广大人民的根本利益，集体经营性建设用地入市改革的最终目标也在于使农民共享改革的红利，因此农民应当享有获取收益分配的权利，否则会让政策失去其惠农价值。

三、实证解析

项目组成员于2020年9月前往江苏省苏州市吴中区木渎镇、胥口镇开展集体经营性建设用地入市增值收益分配现状调研，从每个乡镇中抽取一至三个行政村，对村委会及农民进行实地走访和入户调查。

（一）集体经营性建设用地入市概况

在调研中了解到，目前苏州的集体建设用地已经基本被全部利用，用于村内建设出租厂房或商铺，村庄内基本没有闲置或储备的集体建设用地。就入市的方式而言，一种是通过自建厂房以租赁的方式给使用人，另一种是以作价入股（也可将其称为出让）的形式，将可开发的土地直接交给使用人。入市的土地主要为三种用途，即仓储、工业和商服。如胥口镇主要以仓储、工业为主，而第三产业发达的木渎镇则主要用于商服业。

（二）农村集体经营性建设用地入市增值收益分配情况

1. 外部分配

笔者从村委会的访谈中得知，集体经营性建设用地入市采用由镇政府统一规划，村集体配合的合作模式。入市带来的一部分增值收益按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则通过税收的形式上交至乡镇政府，一般在30%以下，具体税收比例涉及村委会的隐私，未能获得。但大部分收益已让利于民，保障了集体经济的可持续发展和农民的长远生活保障，切实把广大农民的利益放在了首位。

2. 内部分配

通过社区股份合作社实行股权量化到人、固化到户，于年底将现金分红给农民，具体数额与本村入市的集体经营性建设用地规模和用途等密切相关。例如，胥口鎮合丰村主要将集体经营性建设用地用于工业厂房建设出租，农民可获得每年300～400元/人的收益。而第三产业发达的木渎镇天平村通过集体资产的交易实现租金稳步增长，村内资金以亿为单位计数，村民通过股金分红每年获得10000元/人。扣除农民部分剩余收益留在乡镇集体经济组织的资产管理机构，用于村委会对村务的正常开支取用。

（三）农村集体经营性建设用地入市增值收益分配中存在的问题

1. 地区间增值收益存在较大差异

从胥口镇合丰村与木渎镇天平村的收益分配中，我们发现不同集体建设用地受到历史条件、区位、用途情况等影响会产生收益差异，而这种差异必定是客观存在且无法规避的，获得分配少的农民基于自身处境和其余村庄内的村民进行对比，导致心理不平衡，如果不能采取相应的解决措施会进一步加大村庄间的发展差距。

2. 村民对入市过程的参与度较低

现实中，村庄内老年人口和外来人口居多，对本村事务认知有限。实际收益分配过程中并未遵循“农民参与”原则。据调查村民反馈，某村村委会几乎未曾召开村民大会，对于集体经营性建设用地流转后带来的收益如何分配也未征求村民的同意和意见，农民更多的是被动分配的角色。村民对其他参与分配的主体（政府、村集体）无认知，不知晓整体的分配流程。正是由于农民在集体经营性建设用地入市前期不知情，用地谈判时没有参与权和决策权，使得后期分配过程中村民的利益诉求难以保障。

3. 村民对入市收益分配情况了解不足

由于苏州吴中区集体经营性建设用地入市时间较早，且以租赁为主，直接收益偏低，以股份分红的形式实际发放到村民手中的数额较少，且与其他物业经营等分红一起发放，使得村民对具体入市收益分红的数额并不了解。调研中发现，不少村民表示未曾获得集体经营性建设用地入市的收益;部分村民表示自己收到的分红收益远低于村委会提供的数额。

4. 村集体留存收益使用不透明

调研发现村民对内部分配中集体提留比例和主要用途毫不知情，部分村民对集体留存的增值收益去向表示怀疑，表明实际收益分配的使用并未遵循“公开性原则”形成公示。虽然集体经营性建设用地入市增强了农村集体的经济发展实力，但如果没有对集体资产加以严格监管，没有向农民形成透明公示，引发农村集体内部之间的利益冲突，导致农民利益受损。

四、政策建议

针对上述问题，本文提出以下建议：第一，实行跨区域土地发展权转让。通过指标交易，搭建公共平台，发挥市场和政府的协同作用，实现异地调整入市，以解决地区间不平衡问题;第二，健全入市决策机制。发挥村民大会或村民代表大会等决策机构的作用，完善立法对农民在入市规则编制中权利的保障。第三，规范入市增值收益分配的内部机制。在增值收益分配比例和集体收益的用途方面，应该严格遵守村民或者村民代表的三分之二及以上通过原则。也可学习相关试点的经验和做法。如成都郫都区将增值收益分按“二八开”的做法实现了村集体与农民的双赢。第四，加强对集体提留土地增值收益的使用监督。从专门的财务监督小组及普遍村民大众对集体提留的增值收益进行双重监督。落实责任追究制度，将土地增值收益财务的拨款、使用、记账等每一环节工作落实到每一个负责人，防止出现问题时村干部之间互相推诿责任的现象。

参考文献：

[1]肖新喜，集体经营性建设用地增值收益分配的制度革新[J].学习与实践，2019（09）：55-62.

[2]吴昭军.集体经营性建设用地土地增值收益分配：试点总结与制度设计[J].法学杂志，2019，40（04）：45-56.

[3]王珏，马贤磊，石晓平.农村集体资产股份合作社发展过程中政府的角色分析——基于苏州与佛山的案例比较[J].农业经济问题 2020（03）：62-70.

[4]王小映.论农村集体经营性建设用地入市流转收益的分配[J].农村经济，2014（10）：3-7.

[5]孙阿凡，杨遂全.集体经营性建设用地入市与地方政府和村集体的博弈[J].华南农业大学学报（社会科学版）.2016，15（01）：20-27.

[6]李太淼.农村集体经营性建设用地入市的难点问题论析[J].中州学刊，2019（01）：43-49.

[7]谢芳.集体经营性建设用地入市增值收益的合理分配研究[D].湖南：湖南大学，2019.

（作者单位：南京农业大学公共管理学院）