坚持节水优先 强化水资源管理

袁娜

摘要：我国是水资源比较匮乏的国家，随着人口数量的不断增加，生产与生活对水资源的需求越来越大，合理配置水资源，坚持节水优先，强化对水资源管理方法的研究，是实现中国社会可持续发展的关键因素，可以促进水质的整体改善，协调不同地区对水资源的需求。有关部门应对中国水资源供需情况加以多元化的统计分析，总结我国现有的水量分配方案，建立起以流域为基础的水量配置模型，优化当下水权交易的评价指标与方法，综合治理水污染问题，才能显著提升水资源管理的效果。文章对我国水资源配置的现状进行分析，研究了强化水资源管理与节约用水的具体策略和方法。

关键词：节水措施;强化管理;水资源;水权管理;资源配置

我国各地区对水资源供应的需求都不相同，需要有关部门从可持续利用的角度做出大量的实践证明，再根据水资源的状况进行有效评价，以证明水资源供应与需求的科学性。比如东部地区、中部地区及西部地区的供水能力与水资源需求情况就具有明显的差异，或是农业生产中的水资源需求，或是水资源单位消耗等等，再与当地的供水能力进行分类与比对，可以得出当地的水资源供应能力是否充足，有关部门要坚持以节水为先，探寻最佳的水资源调配方案，通过水资源的优化配置来强化对我国水资源的有效管理。现代社会的水量配置方案是将神经网络结合流域水量的分布情况，配置成可供研究的模型，可以实现区域发展与流域统一水量分配的有机结合。

一、水资源配置管理的内涵与目标

（一）水资源配置管理的内涵

1. 水量与水质结合

水资源管理中水量与水质配置是主要的内容，对水中污染物的治理，能够提升水资源的供给需求。随着水资源用途的不断拓展，相同水质可以提升水资源的利用效率，对不同途径所需要的水资源配给加以优化，重复利用工业废水与生活污水，对跨界河流的水质处理可以防止上游地区向下游地区流入污染物，能够对下游地区用水的权利形成保障，并且可以有效避免一些用水纠纷，强调对水系流域中生态环境的保护，是对水资源管理的强化应用。

2. 计划与市场结合

我国水资源配置是基于流域统一管理的原则来强化计划与市场结合管理方式的，通过水权交易的发展，让市场配置成为水资源计划配置的补充内容，有关部门可以将水资源计划配置的方案作为统一管理的原则，可以对国家利益形成保障，综合协调不同利益主体的用水需求，保障利益主体的用水权利，使市场机制的价值可以高于水资源价值，可以快速调节水资源配置的供需关系，使水资源配置方式更加公平。

3. 开发与保护结合

在初期处理水资源配置问题时，因为技术相对落后，有关部门可以考虑通过修建水坝、建设饮水工程等方式来提升水资源的利用能力，随着人口数量的增加以及经济社会的发展，地面径流量逐渐减少，湖泊面积缩小的问题也日益突出，我国水资源配置也面临着诸多问题，考虑到对水资源总量及水质并重的原则，有关部门还需要确立减少水量消耗及污染的保护目标，以达到水资源的可持续管理目标。

4. 平衡与侧重结合

用于配置使用的水资源与其他方面的需求是不平衡的，所以在水资源配置过程中上游、下游及各产业之间是存在用水矛盾的，配置管理的作用就是通过优化顺序及提升用水效益来协调冲突，使不同性质的用水得到公平的供给，可以对某些不合理的用水要求进行限制，再根据区域发展的需求，使重要的城市或者用水匮乏的城市依照平衡水资源配置的原则，按照政府部门制定的相关优惠政策，减少水资源短缺形成的资源约束情况。

5. 规范与探索结合

我国水资源配置的工作还处于不断发展的过程中，发布水量分配的方法要与修订水污染防治法相配合，已经初步形成了水资源配置中初始水权框架体系，可以有效强化我国的水污染治理手段，要求配置管理的政策要符合我国有关部门的规定，可以形成统一配置的水量管理方案，控制区域污染物的总量，并在二次水权分配及污染物实时监测等方面，建立起成熟的管理体系，使之可以成为规范的管理条件，用于提升水资源配置的管理效果。

（二）水资源配置管理的目标

1. 总体配置最优化

我国水资源配置在不同方面所对应的需求都是不同的，供给差异反映着现有技术条件的限制，使有限的水资源还没有发挥出最大的作用，所以有关部门要更加重视水资源配置的协调作用，以免水资源配置不均对当地对生产或生活造成影响。不同时间点的水资源供需关系都会发生变化，不同季节的降水量也会影响当地的地表径流量，地下水位也会随之变化。与相关的水资源需求相比，农业生产与当地人们的生活需求所受到的影响会呈现出一定程度的规律，与农业灌溉有所不同的是，某些农作物具有特定的蓄水期，有关部门要结合当地的农业生产来配置水资源。

2. 计划与市场协调

水资源配置管理中计划配置也是非常重要的内容，有关部门可以根据已有的水资源统计数据，再结合不同地区的用水需求，从行政决策方面找到合适的方法，再强行约束落实配水方案，这种形式就属于计划配置，而且计划配置可以和法规相适应，主要是以流域配置为主，具体划分水资源的初始水权，可以保障国家对水资源的所有权，并落实了“水资源归国家所有”的基本原则。然而计划配置的方法也存在一定的弊端，所以市场配置可以对计划配置中的不足加以弥补，通过市场变化的数据来自动调节水资源配置情况，能够维持水资源配置的公平性，使二者之间产生协同作用。

3. 实现可持续发展

从我国水污染治理工作中可以看出，水质性缺水的问题主要是因为治理效果较差，所以水污染问题并没有得到根本性的好转，多数的水资源配置工程会采用调水或者水权交易的方式，将水资源配置管理的复杂性特征体现出来，要远远超过区域内配置的便利性，而有关部门能够提供的水质、水量管理，是实施各方面配置策略的有效方式。比如，各个地区中农业用水量始终是各类用水中的重要项目，农业水资源配置中的供水设施比较简单，所以会采用就近取水的方式，水量需求比较大，对灌溉用水的控制也不严格，即便存在相应的农业灌溉标准，也没有真正实现节水灌溉。为缓解城市水资源配置的压力，在农业灌溉方面追求節水应用、实现可持续发展是非常重要的。

二、水资源配置管理的方法与策略

（一）强化水资源配置的统一性

我国现行的水资源配置管理方法就是落实水权管理制度，对水资源配置实施计划性的管理，由行政部门直接干预，依照我国制定的相关法律法规，开发、利用或保护水资源，但是这些条款中往往并没有对水资源管理权力的具体规定，所以想要达到统一化的水资源配置管理，还需要有关部门对管理工作加以完善，详细划分水权，可以从水权属性及其他内涵上进行分析，增强水权配置理论与实践的匹配性。其中涉及环境水权的概念，我国部分流域中已经开始应用生态用水量来修复生态系统，但是还没有达到理想的状态，因为各个地区的水资源分布并不平衡，所以用水量和用途之间都会存在一定的差异，流域环境的作用会使上游水量比下游水量多，环境水权与区域发展之间形成一定的冲突，使有关部门难以从流域规划的角度确定环境水权的责任。那么有关部门就要完善初始水权的分配方法，可以在初始水权的分配、收费等环节上完善相应的管理规范。水资源流域管理机构与当地的管理部门可以成为水量分配的主要执行者，在农业生产及人们生活用水等多方面做好统筹安排。有关部门要提升配水方案的适用性，考虑到不同地区水资源蒸发量、水污染突发事件的概率都不相同，所以初始水权配置方案也会有所差异，有关部门要随着外界因素的变化而调整初始水权的分配方案。有关部门可以在流域中设置水量监测点，实时检测水量的数据并完成传输，结合水文地理特征与水量控制模型，预测出水量的变化情况，再从流域的各个行政区中协调，快速调节水利工程中的用水量，调整的时间段可以依靠影响因素来确定。

（二）整合不同管理部门的职能

我国从二十世纪开始就已经重视对水资源配置的统一管理，但是因为各个地方的管理部门之间沟通较少，所以我国水资源管理工作长期以来都保持着“多部门管理”的现状，于是就逐渐形成了流域和行政区彼此结合的管理方式，也使得流域管理机构在水资源配置工作中的位置得到提升。在实践中，流域机构还没有达到理想的水资源配置管理工作，我国有关部门在经济发展与社会生活中影响较大的流域会设置专门的管理机构，即为流域管理机构，但这些管理机构并非寻常意义上的必须机构，所以并不是所有的行政区中都有配置，不同流域因为不同的管理需求，才会配置相应的管理机构，专门负责该流域中的相关水资源配置事务。所以在强化水资源配置管理时，有关部门要区分流域机构与行政区管理部门之间的不同位置及不同职能，流域机构也具有一定的专业性与权威性，在某些流域的水资源调配中，政府管理部门也要参考流域机构提出的科学建议，不仅有水量分配方面的工作，还包括水利工程建设、城市供水设施管理及水产养殖等等，这些问题中部分可以由行政区的水资源管理部门出面解决，以行政的方式进行管理，还有部门可以通过流域机构进行管理，多数的流域机构会从本地区自身的发展利益出发，依照总体的流域优化原则来做出相关规定。所以各个地区应当对本地的管理部门进行职能划分，避免权责混淆，能够具体区分流域机构与行政区管理部门之间的差异，可以将区域行政管理部门作为辅助性的监督部门，用于监督流域机构的工作，也可以促使水资源配置管理工作的优化发展。

（三）推广节水技术以提升水量

为提升水量供给，有关部门要从根本上提升资源的合理利用，我国的节水潜力非常大，可应用节水技术的范围较广，长期供水渠道会导致水资源的输送损失较大，大水漫灌的方式也容易降低农业生产的水资源利用效率，同样的问题也存在于城市的水资源利用中，虽然城市的输水设施不断完善建设，但是管线漏损问题仍然会导致城市供水面临巨大的损失，会在一定程度上降低城市节水的效果。生活用水方面也存在浪费水资源的问题，比如我国在生产用水方面的单位产值要比发达国家高出数倍，随之产生的水资源污染问题也给我国的水资源配置管理带来难度，因为污水处理厂的数量较少，所以城市中生活污水的再利用率也会比较低，尽管公众的节水意识较强，但生活用水中仍然存在浪费水资源的现象。考虑到节水技术的推广条件，造成农业、生产及生活用水的水量损失的原因各不相同，有关部门可以在各产业用水的关键环节采取针对性的措施，既要提升节水的效果，又要结合节水项目的日常运营情况，选择总体投资及成本费用都相对适中的技术项目，这类项目的管理较为方便，能够形成良好的示范作用，整体的节水效果也比设备要求更好，不同产业主管部门的协调作用更加明显，可以由行政部门带头，与其他机构之间达成合作，加速节水技术的产业化应用，利用行业的发展优势，对已经相对成熟的节水技术进行培训，可以显著提升节水技术的推广应用。我国城市供水漏水量对节水效果的影响不容忽视，所以推广节水技术要从提升水表用户的使用比例来获得数据基础，初步提供查询漏损点的方向。城市的行政管理部门可以成立对应的漏水点检测小组，对本地区管线漏水情况加以排查，配置专业的检测设备，用于完善管道的检查工作。

（四）采取不同宏观调控的方式

我国关于水资源配置管理的相关法规中明确指出水资源属于国家所有，所以水资源的本质是公共物品，影响着社会的稳定与经济发展，在配置水资源时，国家部门要重视外部效应，避免市场配置的效率低下，我国未建立完全市场化的水权交易模式，但却可以在宏观调控的环境中形成水资源市场的交易机制，通过审批手续及水权交易等方式，实现对水资源的配置与管理。我国水权交易的市场实践可以分为多种规模，比如同流域省内城市之间的水权交易模式，或者同流域省际水权交易模式，或者不同流域省际的水权交易模式等等，多种形式的水权交易模式也对应着不同的宏观调控方式，所以水资源管理部门要依照水权交易模式来选择宏观调控的方式，考虑到水量输出地的变化等因素，可能会影响当地的流域水权交易管理难度。比如同一流域或者同一区域的水权交易管理，因为工程量较小、水量输送的损失较小，所以需要的资金也比较少，其中涉及的环节是相对简单的，自工程开工至后续的水量正常供应，工程沿线的水文条件都基本相同，市场交易的成本也相对较低。各级政府部门及水资源管理部门可以通过规范市场交易秩序，或者制定优惠政策方案的办法来推动当地水权交易市场的发展，对水量来源等方面进行宏观的调控，可以在水资源价值等方面设置最低限价，使水资源不会被市场交易过度耗费，可以由相应的流域管理机构来确定分配量，各级水资源管理方面也应该按照实际情况中具体的节省水量来考虑宏观调控的效果，并查看是否需要重新調控水资源配置量。

（五）评估保证水权交易规范性

对水权交易进行评估主要是为了改革水权制度，推进我国水权市场的规范建设，可以使水资源配置管理逐步得到优化，对水权交易中的公共利益提供了有效保护，那么水权交易方案在调整和改进的过程中，资源配置的效率也会逐渐提升，降低了水资源分布情况的约束，可以对当地的区域经济发展形成有效的促进作用，有关部门应对发达国家的水资源评估经验进行分析，将水权交易评估的相关内容与现有的法律法规相比对，推进我国水权交易管理制度的革新，使水权交易更加灵活和完善，能够在实践中得到有效的执行，组建成独立的评估机构以后，经过培养的职业评估人员会在确认水权交易评估程序以后，持续降低人为因素在过程中产生的影响，并成为水权评估依法执行的有利条件。

我国的水权交易评估工作应当由各个流域的管理机构与水资源管理部门共同授权给具有评估资质的专业机构，以此来促进当地专业化市场的规范运作，在人员及财务等方面，都能够由水权交易的主管部门进行联系，可以根据评估机构人员的数目及资金投入情况来确定评估范围，以便于对存在问题的地方进行及时的规范和整顿，对委托方提出的不正当要求或者虚假的评估报告，有关部门要对这种行为予以严惩，取消其水权交易评估资质并根据情节的轻重来依法处罚。在水权交易价格评估方面，相关机构可以从已有的成熟资料中提取有用信息，比如使用可比销售法，将最近发生的类似环境或者水文特征的水权交易案例作为参考，通过适当的修正來完成新的评估工作，这种方式虽然存在一定的主观性，但评估过程比较便捷，在短期的水权交易中比较适用，但如果是大量且长期的水权交易，这种方法就并不适用。评估机构还可以通过直接贴现法的方式来计算水权的价格，这种方式在当下的水权交易市场中得到社会大众的广泛认可，或是使用风险贴现率计算方法来确定资本资产定价模型，能够从实际情况出发适当修正市场水权的贴现率，保持供水价格的公平性。

三、结语

从其他各国的水资源配置管理经验分析中可以看出，我国的水权、水市场及水污染管理方面的实践并不少，而且我国水资源管理部门始终坚持节水为先，致力于探寻强化水资源管理的方法与策略，有关部门能够从我国当下水资源的供需情况来进行定量分析，将统一协调为生态水量的原则，可以用神经网络模型的方式分配各个流域的水量，是组成水权交易系统的主要内容。在水污染处理方面，有关部门可以快速明确水污染物的分类与性质，比较工业水污染指标及变化趋势，根据工业水污染状况的排序结果等，对水污染治理工作做出综合性的评价。虽然我国与发达国家相比，水价成本计算的内容较少，但从水资源统一配置、市场调控及污染治理等方面的工作中可以看出，我国的水资源配置方法正在逐步优化与发展。

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（作者单位：安丘市水利局）