青浦新城投融资问题及路径

2022-05-30莫嘉慧

经济研究导刊 2022年33期

莫嘉慧

摘要：在上海市“十四五”规划中，将大力开展五大新城的建设发展工作，致力于打造嘉定、青浦、奉贤、松江、南汇等五个新的大型综合节点城市，以此承接上海市的辐射作用。通过文献研究法，在已有的地方政府投融资研究的基础上，根据青浦新城的投融资现状及困境，针对青浦新城的未来发展探究具有可行性、针对性的青浦新城投融资路径，以期推进青浦新城的打造。

关键词：五大新城；青浦新城；投融资

中图分类号：F830.59 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2022）33-0100-04

一、地方政府投融资的研究背景

（一）青浦政府投融资的含义

在上海“五大新城”规划之下，青浦新城该如何建设？青浦政府为了新城的建设和发展，制定了一系列的政策目标，包括产业、财政等各个方面目标。这些目标中没有一个直接目标是利润。筹集和使用的资金采用信贷方式取得，新城经济建设通过资金的直接或间接投入进行，不断增加新城的公共物品供给。这种政府的经济活动，就叫作政府的投融资活动。近年来，我国社会主义市场经济在不停地发展。一方面，政府只靠宏观经济干预进行的投融资不利于激发市场活力。另一方面，青浦新城的建设需要大量的资金支持，仅仅依靠政府财政收入显然是力不从心的。因此，青浦政府在发展建设过程中需要寻求适合自身发展的投融资模式和路径。

（二）地方政府投融资的路径

通过查阅相关资料，得知地方政府投融资的路径主要有以下几个方面：一是使用行政命令、指令性计划等方式干预地方经济活动；二是依赖国债投资与国有银行投资；三是建立地方政府投融资平台；四是发行政府债券；五是政府购买服务；六是政策采购工程；七是政府和社会资本合作的PPP项目融资，PPP模式作为一种基础设施和公共服务提供的创新性制度安排，通过政府和社会资本的风险分担、利益共享、全生命周期的平等合作，实现公共产品和服务共商、共建、共享，达到物有所值的目的，正在有效地对接促进地方政府投融资创新；八是发行债券，即企业债券、项目收益债、PPP项目专项债、公司债券、资产证券化；九是专项建设资金，即国家开发银行联合农业发展银行向邮政储蓄银行发行的定向长期建设债券，主要是作用在城市地铁路网、改造农村电网、大型水利设施、农村宽带覆盖、棚户区的改造等专项建设的领域。

但是这些投融资路径并不是适应于每一个地方政府，应该具体内容具体分析，针对各地方政府的不同背景、不同情况选择与之相对应的投融资路径。

（三）我国地方政府投融资路径的文献综述

关于我国地方政府的投融资路径，相关学者已经进行了深入研究，认为我国地方政府的投融资路径主要有以下几种。

封北麟（2013）认为，在我国有两种主要的基础设施融资渠道。一种融资渠道是体制内的，主要通过政府进行配置，包括政府预算安排、收费型公用事业、国债转地方贷款、财政流动资金贷款、国际组织或外国政府贷款、地方政府债券等。还有一种是体制外的融资渠道，它基于市场配置，主要是一种政府信用融资，其载体是地方政府融資平台公司，包括公私合营、银行贷款、公司债券、企业债券、信托融资等。

高进水（2009）认为，地方政府的投融资渠道主要包括两个方面。一方面，它是一种比较规范的财政性债务融资方式，如国债转贷、国际金融组织贷款、国外贷款、国家农业综合开发贷款等。另一方面，是其他的投融资渠道。首先，一些以城投公司为平台开展的投融资活动；其次，另一种进行投融资活动的方式是通过设立土地储备或土地整理中心；最后，一些政府公共部门通过基金、收费等一些非税收入方式进行投融资活动。

马海涛（2010）认为，分析我国地方政府投融资的类型可以从两个方面来分析。一方面，指地方政府的主要融资方式和手段：一是股票市场融资方式，二是债券市场融资方式，三是BOT、BTO、TOT融资方式，四是其他融资方式。另一方面，指地方政府投资的主要类型和模式，主要有农业性投资、基础设施与基础产业投资、科技进步投资、区域经济开发投资、支持中小企业发展投融资、进出口贸易投资等。

李升（2019）认为，长期以来地方政府主要通过土地财政和投融资平台等渠道获得基础设施的投融资资金，以弥补体制内资金不足问题。但是随着我国经济进入新常态运行阶段，投融资体制也发生了重大的变化。地方政府债券、PPP模式、城投公司的债券发行成为我国地方政府的三种主流融资方式。

由此看来，随着我国经济发展的不断变化，地方政府投融资的路径也会产生相应的变化。从政府主导到市场主导，从地方债券到PPP模式，每一步都顺应了时代发展的步伐。没有一成不变的投融资路径，只有根据实际情况具体分析之后做出的最适合当前发展的投融资路径。

二、青浦新城发展中的投融资问题研究

（一）目前青浦新城需要资金供给的十大工程项目

进入“十四五”规划建设阶段，青浦新城的发展目标是打造一个新型综合节点城市，是高标准、高定位的。所以建设需要的周期长，预期投入资金规模大，沉淀成本高，仅仅依靠政府投资是无法满足预期建设需要的，必须利用金融手段补足资金需求，需要通过投融资路径来增加资金供给。

在“十四五”规划中，青浦政府总共计划了5 000亿元的投资，主要发展长三角艺术中心、中央公园、医学园区、未来学校等十大工程。这就意味着一批不仅包括了公共服务、市政基础、新型基础等方面的设施，还包括生态环境保护、新型产业发展等领域的重大的具有标志性、功能性、示范性的项目。主要内容如下：一是综合交通枢纽工程，二是长三角艺术中心工程，三是中央公园工程，四是环城水系公园工程，五是江南新天地工程，六是复旦医学园区工程，七是未来学校工程，八是中山医院青浦院区工程，九是G50扩容及智慧高速公路建设工程，十是新时代青浦幸福社区工程。

（二）青浦新城地方政府资金供应主要来源分析

1.以税收收入为核心的地方政府可支配财力。根据国民经济和社会发展计划相关预期指标，2021年区级一般公共预算收入主要项目指标安排如下：税收收入1 844 804万元，其中增值税832 839万元，企业所得税229 700万元，个人所得税180 400万元，城市维护建设税77 000万元，房产税77 000万元，其他各税447 865万元，以及非税收入361 196万元。

2.以土地出让收入为核心的地方政府性基金收入。2021年，政府性基金收入預算10 451.74亿元。扣除国有土地使用权出让所需提取的教育经费和农田水利经费后，国有土地使用权出让收益为971 620万元，国有土地收益基金收益为1.98亿元，其中农用地开发基金收入580万元，城市基础设施配套费收入3.25亿元，彩票公益金收入2 674万元，污水处理费收入1.8亿元。加上级补助收入2 809万元和动用上年结转收入777 586万元，收入总量为1 825 569万元。

3.国有资本经营收入。2021年，全区国有资本经营预算收入3 868万元，加上年结转收入229万元和转移支付收入60万元，收入总量为4 157万元。

综上所述，青浦新城政府资金的供应量距离计划投资建设十大工程的5 000亿元是严重不足的。也就是说，仅仅依靠政府资金供应，显然难以实现新城建设发展的目标。

（三）青浦新城建设中投融资问题的提出

由此可知，在青浦新城建设发展过程中仅仅依靠政府资金是存在明显的资金缺口的，一座城市想要发展建设，离不开资金的支持。如何更好地推进青浦新城的十大工程建设，如何进一步进行青浦新城建设，想要回答这些问题都需要充足的资金支持。因此，研究适合青浦新城开发建设的投融资模式、路径和配套举措，在现阶段青浦新城的发展中就显得尤为重要。同时也可以进一步发挥市场在优化投资结构中的决定性作用，进一步激发社会投资新城建设活力提供制度性安排。

三、探索适合青浦新城的投融资路径

（一）以银行贷款为核心的地方政府性债务

上海银行为青浦新城“青东联动发展”水乡客厅项目提供授信5亿元。除此之外，该行也将依托民生金融领域的优势，助力提升“五个新城”公共服务水平。比如，在医疗金融领域，通过“互联网+医疗+金融”服务，支持优质医疗机构落户新城；在教育金融领域继续延伸与市教委战略合作平台，提供财经素养、科技创新、艺术人文等优质教学资源，支持新城教育发展；在智慧城市建设方面，整合与大数据中心“一网通办”合作资源，在新城公共服务建设中创新应用场景。

此外，在青浦新城的建设中发挥重要作用的还有专项建设基金。在前面已经介绍过这是一种国家开发银行联合农业发展银行，并朝着邮政储蓄银行所发行的定向的长期建设债券。主要是作用在一些专项建设的领域，可以针对青浦老城区的一些改造。

（二）PPP模式

PPP模式的内涵是通过双方协商的商业协议得以建立的公私部门伙伴关系。公共部门通过融资、建设和运营风险转移的方式，将潜在风险向私营部门进行转移，私营部门则利用它们自身的优势为政府提供一些领域的公共服务。PPP模式最重要的内核就是如何实现资金的最佳使用价值，通过注入社会资本的方式，充分发挥双方各自的优势，以此基础上形成合作伙伴关系，共担风险和利益，获得最佳的投资回报和社会福利，并且获取公共财政、公共资源等最大价值的实现。通过参与PPP项目，社会资本通过向服务或用户收费的模式获取十年以上的收益。

PPP模式的目标项目是基础设施建设。我国自改革开放以来一直在投资基础设施建设，这就导致一些地方政府负债累累。2015年，市场对地方债忧心忡忡。PPP模式本质上是一种不同的基础设施投资形式，引入社会资本的力量，发挥民间资本的积极性，通过投资和收益回报，激发社会投资在新城建设中的活力。2016年，青浦区政府启动设立青浦区政府与社会资本合作发展基金。要充分发挥财政资金杠杆作用，不断提高公共服务质量和水平。

PPP基金的投资重点为纳入区发改委PPP项目库且实施方案获批的PPP项目。为提高PPP模式的基金效率，加强基金运营管理，现请各镇政府、街道办事处及项目运营公司对已列入区发改委PPP项目大本的区域内项目做好资金需求排摸，及时做好基金申报工作，以便提前合理安排资金，确保PPP项目顺利推进。针对青浦新城的十大重点工程项目，PPP模式非常适合市场化运作，可以在公共部门有责任提供的一些公共服务项目、基础设施项目中发挥它的作用。主要集中在公共服务领域，比如能源开发使用、公共交通设施、水利设施、环保项目、农林环卫、科技创新、保障性安居工程、医疗卫生事业、养老服务、文化教育等，例如综合交通枢纽工程、中山医院青浦院区工程、G50扩容及智慧高速公路建设工程等等都可以适用。

（三）政府投资基金

政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独设立或者同社会资本一起设立，通过股权投资等市场化的方式来设立，引导社会资本在重点领域以及经济社会发展的薄弱环节投资，支持相关产业和领域的发展。主要有公司型、合同型和有限合伙型三种形式。

在重庆市就采取了产业引导股权投资基金的方式，重庆市财政部门出资并设立了按照市场化方式运作的政策性基金，取得了显著的成效。包括引导基金以及私募投资基金。引入社会资本来源，例如社会基金管理人、大型产业集团旗下基金管理公司、本市国有民营企业等。重庆市的成功经验为青浦新城投融资提出了一个可行性路径，建设青浦新城也可以采取这样的方式，青浦市政府通过引导股权投资基金设立政策性基金，实行市场化运作。

（四）政府战略部署下的投融资公司合作模式

政府投融资公司主要是以城投公司、发投公司等为代表的种种融资平台，这些平台为区域可持续发展的推动作出了很大的贡献。根据相关战略部署，在青浦区委、区政府引领下，上海青浦发展集团有限公司成立于2013年9月。主要任务是城市基础设施和市政公用项目的投资、建设以及管理；在授权范围内进行国有资产的经营以及资本运作；承担区创投基金管理及百村和帮扶农村基金管理的责任；承担自来水供应、公交运营等相关民生行业的管理。

青发集团推进“四商战略”，即投融资攻略设计商、资本资产运营方案集成商、基础设施建设服务提供商、资源集成增值服务运营商的实现，现在已经成为推动青浦新城高质量跨越式发展的主力军。

（五）政府特许经营模式

建立健全地方政府投融资机制，推进政府与社会资本合作模式的运用，鼓励社会资本以特许经营的形式参与城市基础设施投资运营，将是大势所趋。新预算法等一系列法律框架为有效化解地方政府债务风险提供了制度保障。完善地方政府投融资机制，促进城市化进程和区域经济合作。

特许经营制度是政府为管理和规范某些特殊的经营活动而建立的制度。特许经营是在特许经营制度下授予特定经济主体的一种特许经营，通常通过特定的程序取得。特许经营的主要范围是能源、交通、水利、环保、市政工程等基础设施和公用事业。授权方式为招标，必须公开透明，经营范围为公益事业。

（六）创新境外融资方式

海外资本市场资金充裕，融资成本低，特别是自贸区平台，为跨境资本交易提供了巨大机遇。要充分发挥这些优势，对地方固化的国有资产进行盘活。青浦新城将以国际标准为准线，筛选出一批优质、经营良好的企业进行试点探索，实施严格规范的转型，强化企业信用，力争在技术上达到境外资产证券化的标准。同时，青浦区找到了机制较为灵活的兴业银行，后者在自贸区内搭建了向海外销售证券化产品的资金渠道。

在《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》中指出，在现有政府债务规模的控制下，中央鼓励利用资产证券化的手段对闲置资源进行盘活，积极有效地探索和实施相关的一系列金融政策。青浦新城将在该意见的指导下，大力发展青浦国有资产流动平台，对相对固定的公益性国有资产进行有效盘活，同时对接各种类型的资本市场，实现资产可量化、可流动，不仅可以提高国有资产的管理水平，同时企业也可吸引多元化资本投资区域发展。未来，更多区级国有中小企业也可以利用自贸区的金融政策，从海外筹集质优价廉的资金，通过证券化激活大量刚性地方股的国有资产，在全球资本市场上找到自己的价值。

（七）与金融机构开展创新合作

青浦未来打算与更多的金融机构开展投融资方面的创新合作，首先是对路桥等公益性的资产进行清算，再去寻找与多层次资本市场有效对接的方式，全面推行国有资产和国有证券市场化。目前，青浦已成功推动全市首家央企进入新三板。在现阶段，青浦的工作主要集中在以下两个方面：一个是建立青浦特色基金产业园，通过优质、专业的服务来加快投融资的资金积累；另一个是不断促进青浦新城内现有且成熟的国有企业在新三板和上交所中心等上市，拓宽渠道，促进资本的更多流入。同时，还要积极推动青浦区域的产业升级，加快新型城镇化进程。

在最近几年，青浦新城设立了两项专门基金。其中，“产业引导基金”将达到6亿元，“城乡统筹基金”则将达到20亿元。通过联合投资，这两项基金共计吸引了将近80只专业基金进入青浦新城，其中还有很多是行业明星基金。这些基金相关者采取了专业性的眼光以及市场化的方法，投资方向选择并定下了包括大会展、大北斗、大健康、大物流、大旅游等五大主导产业中极具发展潜力和竞争优势的目标对象。

四、青浦新城政府投融资面临的困境及解决对策

（一）青浦新城政府投融资面临的困境

最大的问题是，青浦市政府不断增长的基础设施和公共服务支出与财政支付能力不匹配。在现有政策框架下，政府性资金主要来自财政性资金、债务性资金、PPP融资资金等渠道，但受土地出让金、税收、国有资产等限制，财政性资金不能快速增长；中央进行严控的重要一步就是债务的可视化；规定PPP模式下的融资不仅要遵守10%的红线，还需要接受更严格的仓库监管和审查。

当前，青浦市政府投融资工作陷入困境，亟待创新。在青浦市政府现有的投融资体制下，如何寻找解决问题的途径需要进一步的研究。已有实践证明，要想走青浦新城的可持续发展之路，就要提高资金使用效率、盘活城市存量资产、促进产业的培育升级，才可能促进青浦新城的投融资困境的解决。这就体现出城投公司的重要性，它们不仅可以整合大量城市资产，还可以进行城市资源沉淀。因此，需要对青浦新城的城投公司的目标和使命做一个清晰的定位，这是青浦市政府进行投融资模式创新和城市投融资平台转型的一个突出问题。

（二）青浦新城政府投融资困境的解决对策

1.搭建城市综合运营平台，创新商业模式。城投平台上存有大量资产，但以往大部分都是无效资产，即不产生现金流的资产，如市政路桥等非经营性资产。如何盘活城市存量资产已成为亟待解决的问题。更重要的是，城市投资应着眼于“增量资产”的收购和运营。要创新传统商业模式，将城市路灯、建筑照明等资产纳入平台。同时采取特许经营的模式，形成“规划、设计、施工、采购、运维”一体化的体制机制。创新资产管理模式则是从三个方面展开，一是节能改造，二是合同能源管理，三是特许经营。只有这三者有效结合，才能不断创新资产管理的模式。这种创新的模式，不仅可以提高地方的公共服务水平，同时还可以促进地方财政支出的效率，进而为城市投资带来足够的现金流以及资产证券化的机会。获得公交线路整合、停车场站改造、新能源充电桩特许经营权。这是缓解当前财政支出压力的有效途径。

2.发挥引导和培育功能，推动转型和升级。近年来，土地财政收入占地方政府财政收入和资金来源的比重很大，其次是“融资平台贷款”，再是“PPP浪潮”，这些现象都体现出了以短期融资为主的短视性，而不是产业培育的长期发展目标，这就导致了“短期政绩”大于“可持续发展”的现象大面积存在，但是也不能完全否认这些投融资模式，这些不同的投融资手段在一定阶段和一定程度上确实是有利于城市社会发展的。经过这几年的改革，地方政府不断通过出台一系列政策和措施进行调整。这就使地方政府财政支出的来源走向了回归本质的道路，换句话来说，这个来源就是税收收入以及国有资产的经营性收入。怎样转型为文化旅游型城市？从资源枯竭型城市开始转变，需要从生态产业、生態景观、湖河治理、生态修复等方面的植入和帮助，城投公司要引导市场资本和各类资源投向新兴产业，这是在发挥国有资产的作用，同时也是在为城市的转型升级加入生命力，在这个过程中不仅能实现可持续发展和城市转型升级，还可以实现整体城市与城市投资的共赢局面。促进产业升级不仅可以解决地方政府财政支付能力不足的问题，还可以有效地解决政府债务的存量问题，同时还可以有效促进区域可持续发展。

3.促进平台一体化建设，提升效率和质量。融资平台的整合一体化必将成为一个趋势。跟随全面整合平台公司的进程不断发展，每个主管部门的具体项目委员会的“规划、融资、投资、建设、运营”等职能会逐渐转移到融资的“母平台”之中，以此实现整体实施。项目的集中管理以及资金的集中规划成为一种必然趋势，最后出现“小政府、大平台”的格局，市场化效率不断提高，激发市场活力。

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