英国国家档案馆档案移交接收政策内容与启示

杨千 谢鑫

摘  要：移交接收是档案馆對档案资源进行有效管护的开端，对档案工作整体具有重要影响，但我国档案移交接收过程中仍存在诸多障碍。鉴于此，本文对英国国家档案馆档案移交接收相关政策进行分析，发现其要点在于限制特殊档案进馆，实行分布式保管，移交接收流程清晰规范，通过敏感性审查明确后期档案开放权责，以及利用自动化手段满足电子档案规范性要求。我国可借鉴的方面包括对进馆范围进行审慎研判与论证，理顺综合档案馆与专业（门）档案馆关系，保证前端开放审核的有效嵌入，优化电子档案移交流程，以及优选格式标准，供给权威可靠工具。

关键词：移交接收;政策;电子档案;流程

Abstract： Transfer and accession is the beginning of effective curation of archival resources， which puts vital impact on the archival work. However， there are still many obstacles in this process in China. In view of which， this article analyzed relative policies in The National Archive of UK， and found that the main point is to limit the accession of special archive， adopt distributed storage， form a clear process， clarify the rights and responsibilities of archive disclosure by sensitivity review， and use automatic means to meet the normative requirements of digital archive. The lessons that China can draw from the policies include the careful evaluation and demonstration of the scope of accession， iron out the relationship between the comprehensive Archives and the professional Archives， ensure effective embedding of the disclosure review， optimize the electronic Archives transfer process， and prefer formats and standards， and provide authoritative and reliable tools.

Keywords： Transfer and accession; Policy; Digital archive; Process

移交接收是档案工作的关键节点，它连接着档案形成机构、档案馆和档案主管部门等多方主体，不仅关系到进馆档案的质量，还决定着后期档案的开放状态，因而需要合理的流程与规则为其顺利进行提供保障。《“十四五”全国档案事业发展规划》就提出，要进一步规范档案移交进馆和接收工作，细化档案移交接收流程，明确档案移交接收要求。[1]然而目前我国档案移交接收的相关规定仍存在诸多不足，仅在原有基础上进行修补工作不仅不足以提升其整体水平，还容易落入固化的思维模式。因此，本文对英国国家档案馆（The National Archive，以下简称TNA）的移交接收政策进行分析，提炼其要点，旨在为我国形成科学有效的档案移交接收制度规则提供借鉴。

1.文献综述

因所获取文献在内容上存在明显的区分，故从一般移交接收和电子档案移交接收两方面展开分析。对一般移交接收的研究，集中在长期档案是否应接收进馆，[2，3]档案馆接收范围是否应扩大，[4]以及综合档案馆接收专业档案是否尊重全宗原则[5]等方面，这些问题各有理论支撑，未能达成一致结论。电子档案移交接收更多关注程序与规则方面的问题。一是移交时间，上海、杭州等地提出，电子档案与纸质档案的移交范围与时限应当一致，否则容易导致职责不清、资源流失。[6，7]二是移交流程，戴旸认为电子文件移交流程方面缺乏标准规范，使得电子文件的移交接收难以有章可循，只能依据经验和习惯来开展。[8]三是具体环节，包括“四性检测”理解不一、自动化水平低、[9]交接双方责任不清[10]等问题。

总体来看，档案移交接收的研究力量还十分薄弱，研究关注点也相当零散，缺乏对移交接收工作的整体性观照。因而有必要将目光投向已成熟运作的国外实践，从而获取有价值的参考，TNA具有一定的代表性。

2.英国国家档案馆档案移交接收政策体系与内容概览

2.1 政策体系。TNA与档案移交接收相关的政策包括法律、政策和指南三类，如表1所示。《公共档案法》并非档案移交接收的专指性法律，其只在部分条款里对档案移交部门和TNA在移交接收中的职责作了原则性的规定。《信息自由法》涉及档案移交接收过程中信息公开与封闭，经常作为参照与关联使用。TNA在其官方网站上发布的《档案收集政策》对国家档案馆接收档案的目的、范围、时间，以及处置方式等作了相对细致规定。具体到移交接收的流程与要求，则有面向纸质档案的《选择与移交纸质档案》《将纸质档案移交至国家档案馆简明指南》，以及面向原生电子档案的《电子档案移交步骤》，三者均属于指南性质的文件，因而在内容的清晰度和文件效力上存在一定的局限。《移交时的访问权——敏感性审查概览》则对移交接收时敏感档案的不同处置方式及程序作出了规定。

2.2 内容概貌。依据我国国家档案局制定的《各級各类档案馆收集档案范围的规定》（9号令）以及各省级档案主管部门制定的《档案馆档案收集范围实施细则》涉及的主题内容，将TNA的档案移交接收政策内容分成移交接收的范围、场所、时间、流程、要求和权责分配六个方面，如表2所示。除了在移交接收流程与要求上，TNA对纸质档案与电子档案进行了区分，其它方面均对两种类型档案做普遍要求。

3 英国国家档案馆档案移交接收政策要点

3.1 限制特殊档案进馆，降低自身管理风险。虽然TNA将进馆范围设定为具有永久保存价值的档案，但仍存在一些例外情况：第一，对于体量较大，可能造成国家档案馆存储压力的纸质档案，TNA将评估其历史和研究价值，在与移交机构协商后以电子复本的形式接收进馆。第二，TNA认为无限期地管理与维护对所有格式档案的访问在经济上是不可持续的，因此，部分以特定格式记录的档案将会被限制接收进馆。第三，部分处于极差修复状态或存在巨大长期保存挑战的档案，如因严重撕裂、弄脏、水损坏或烧毁而导致价值受损的纸质档案，无法读取的电子档案，以及缩微胶片、人工制品等会被拒绝接收进馆。[11]不过，上述情况往往会逐案分析，TNA也会在移交前对相关档案的保管、修护等提供意见。

特殊类型或状态档案的移交会对国家档案馆现有的人力、资源、空间等形成挤占，同时还可能因后期技术、管理等方面难以跟进造成档案信息的灭失，给档案馆带来风险。因此，在档案移交前即作此规定，相当于档案馆自身的免责声明。同时，在移交前即确定档案修复等责任由移交单位承担，也避免了移交机构对TNA的过度依赖。

3.2 实行分布式保管，适应不同的保存与利用需求。对于需要永久保存的档案，TNA并未要求其全部移交进馆，而是根据档案的类型、性质、保管与利用要求等分别存于国家档案馆及其认定的专业机构（Specialist facilities）和馆库场所（Places of deposit），从而在物理保管上呈现出分布式保管的特性。[12]专业机构按照商定条款和条件保存档案并提供利用。例如，英国电影学院目前就以这种方式代表TNA保存模拟电影和录像。TNA还利用承包商的服务保管英国政府网络档案（Web Archive）。馆库场所可分为三种类型：一是地方当局档案服务中心，其常被指定存放与地方有关的档案，这为生成它们并对它们具有持续兴趣的社区提供了利用上的方便。二是少数专业典藏机构，它们被指定存放与其领域相关的档案。例如，帝国战争博物馆被指定保存国防部的某些类别的档案。此举也是为了方便用户访问。三是一些组织（例如大英地质调查局或大英博物馆）被指定为自己的历史档案的存放地，以便他们能在自己的监管下保存档案并提供公共利用。

这种分布式保管的方式具有如下优点：第一，能减轻国家档案馆的存储与管理压力。第二，能为特殊档案提供更为专业的保管条件与环境。第三，能形成相同类型、相同主题档案的集聚效应，扩大档案影响的同时方便公众利用。但是一方面，TNA对这些存放地点有专门的认定程序，双方还会签署协议，另一方面，TNA对分布在外保管的资源仍具有所有权，那些档案被视为TNA向该机构借出馆藏，故而TNA对国家档案资源仍有全局性的管控。

3.3 移交接收流程清晰规范。TNA在其官方网站中提供了纸质档案[13]和原生电子档案移交接收的指南，二者在鉴定、选择与敏感性审核阶段存在较大相似性。但由于载体和系统等方面的差异，原生电子档案移交在技术规则和流程的规范性方面更为突出，主要表现在准备移交和验证与接收阶段。[14]准备移交包括①准备。将档案转移至“准备区”并维持其原始结构，使用Teracopy工具识别复制过程中的错误以避免丢失或损坏文件，确定通过SFTP或加密硬盘驱动器进行移交。②生成并验证元数据。③继续移交。如果使用SFTP，需商定传输日期与窗口;如果使用加密硬盘驱动器，则可使用由国家档案馆提供的可信快递服务。④确认移交。一旦通过步骤③完成上传，TNA将确认收到档案，但移交单位不可在此阶段将文件删除，直至完成第五步。验证与接收阶段由TNA数字保存小组负责。包括①病毒检查。检查档案中是否存在病毒，并将其上传至Dark Archive的保留区。②质量保证检查，对档案及其元数据实施质量保证检查，以确保其符合数字档案基础设施（DRI）的接收要求。③预接收。将档案及元数据复制到预接收区域，使用CSV验证器对元数据和档案的完整性进行自动验证检查，以确保复制过程中没有发生错误。运行使用最新PRONOM签名版的DROID，用以确保文件注册表格式符合要求。④进入DRI。预接收流程结束后，材料将进入测试版DRI，在进入真实版DRI前，数字档案管理员会对系统内的元数据进行质量确认，以确保其符合要求。⑤导出至Discovery。将开放内容和目录信息导出到Discovery。

可以看出，整个电子档案移交接收流程简单清晰，TNA在相对复杂的环节还提供了多种方案选择，重要节点也进行了明示。遵照相关要求执行移交接收工作不仅秩序井然，还能有效保证电子档案质量与安全，也就使得电子档案始终处在受控状态。

3.4 通过敏感性审查明确后期档案开放权责。英国档案移交接收中另一个重要特点是将“敏感性审查”作为其中的核心环节。政府部门将档案移交至TNA前需对其可访问性进行审查，结果分为三种情形：“开放移交”（Transfer as open）、“保留在形成单位”（Retain）和“封闭移交”（Transfer as closed），包含敏感性信息的档案移交指后两种情形。[15]《公共档案法》S3（4）规定，允许出于“任何其他特殊原因”将档案保留在形成单位，“特殊原因”主要包括“涉及国家安全和国防等”和“继续用于行政目的”。[16]若档案中的全部或部分信息在移交时仍适用于《信息自由法》《环境信息条例》的豁免及其他法律中的限制访问规定，则其应进行封闭移交，并进入相应封闭期。[17]在执行过程中，移交机构需就应适用的任何《信息自由法》或《环境信息条例》豁免以及哪些豁免会限制获取提供意见，还可向咨询委员会提交（审议）申请，TNA接受申请并提出意见。

将敏感性审查作为档案移交接收的前置环节实际上合理分配了形成单位与档案馆在档案开放上的责任。形成单位对自身档案的情况最为熟悉，配合咨询委员会的意见，能够相对准确地判断档案后期开放状态。TNA在此过程中仅需与咨询委员会保持正常的业务联系，执行档案接收任务，而无需过问能力范围外的档案敏感性判断问题。同时，在移交接收前进行敏感性审查，也在很大程度上避免了直接进馆导致后续档案开放责任不清、开放工作悬置的问题。

3.5 利用自动化手段满足电子档案规范性要求。TNA在电子档案的移交接收相关政策中并未涉及过多的技术细则，而是通过相关软件或工具验证电子档案的规范度和准确性。如用以指示档案复制、移动过程中的错误，避免丢失、损坏文件的Teracopy，自动验证元数据和档案完整性的CSV验证程序，助力敏感性审查的e-discovery，以及用以确保移交档案的格式都是可接受的DROID。[18]这些软件本身就内含着一定的技术逻辑，在经过TNA认证的情况下进行使用，能避免相关工作人员直接面对过于繁杂的技术要求。电子档案在数字环境中生成，解决其移交接收问题也应采取数字思维。将档案工作者的需求用计算机语言进行表达，并固化为代表特定标准的软件工具，如此不仅能减少人工判断的不可靠，还能保证移交档案的质量及整体工作的效率。

4 英国国家档案馆档案移交接收政策对我国的启示

4.1 对进馆范围进行审慎研判与论证。我国档案馆馆藏长期档案占比过高、档案收集面过宽的问题已被诟病多时。虽然相较于国外档案馆有限的存储空间，我国庞大的档案馆网体系能够暂时解决大量档案的存放问题，但永久档案、长期档案甚至部分短期档案混杂保管的状态不仅会拉低整体馆藏档案质量，还会加大后期档案开发的难度，也就违背了档案管护的初衷。因此，有必要对进馆范围进行重新思考。一方面，重新论证档案馆只接收具有永久保存价值档案的必要性与可行性。一般情况下，应按照“永久档案接收是常规，非永久档案接收是例外”的原则开展移交接收工作。例外情况或在档案管理具体制度中明确，或获各级档案主管部门审批。与此相关的则是要全面推行文件分类方案、文件材料归档范围、档案保管期限表三合一制度，规范建档工作，并严格依照保管期限表開展销毁工作。虽然英国国家档案馆没有统一的通用保管与处置期限表，但官方提供了可操作性选择策略，[19]其将档案收集政策中描述的收集主题应用于各个部门和机构的档案或与跨部门主题相关的档案，从而为选择具有长久保存价值的档案提供参考。另一方面，审慎研判扩大档案收集面的做法。丰富馆藏体系并不意味着不加辨别地盲目收集档案，相反，档案馆应在明确自身定位并全面评估机构专业实力的前提下，合理划定收集门槛，立足长远开展档案收集工作，并规避可能存在的保存风险。

4.2 理顺综合档案馆与专业（门）档案馆关系。我国设置有各种类型的专业（门）档案馆，其与综合档案馆的关系一直难解难分，原因在于档案的所有权并不明确，档案馆设置程序也没有严格规定。因此，可在档案移交接收的相关规定中借鉴英国分布式保管的做法。一方面，明确综合档案馆与专业档案馆的关系，通过合理划分各自的进馆范围，规定档案的流向及权属关系，建立适宜的档案资源协同建设规则。另一方面，可建立相应的专门档案馆认定程序，将其它具备适合的设施，能满足档案安全保管、保存和公众利用的机构，如高校、研究所等纳入国家档案资源保管体系中来。通过规定后期的监管责任并定期开展资格审核与工作检查，保证分散状态下的档案仍处于有序环境。以此优化资源布局，加强资源管控。

4.3 保证前端开放审核的有效嵌入。国内前期有关档案移交接收的讨论并未涉及开放审核的问题，但新修订的《中华人民共和国档案法》第三十条规定，馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见，表明在档案移交之前就需完成开放审核工作，TNA的政策内容也印证了这一规定的合理性。从现实条件来看，促进开放审核的有效实施可从以下四个方面着手：一、细化《档案法》中的开放审核规定，并对接《政府信息公开条例》和《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规，以保证不同档案信息的合理处置。二、加强档案形成单位开放审核能力的培养，并优化档案部门的业务指导。三、成立相对独立、代表广泛的咨询委员会，为开放审核提供智力支持。四、将解密与划控分开，去除档案部门不必要的工作负担。[20]

4.4 优化电子档案移交流程。各级国家综合档案馆开展电子档案移交与接收工作的标准依据是2012年颁布的《电子档案移交与接收办法》，但由于该办法欠缺流程方面的规则要求，导致电子档案移交接收工作并不十分顺畅。我国可借鉴TNA具有层次性的流程设计将电子档案移交接收从宏观层面划分为不同的阶段，包括鉴定、选择、开放性审核、准备移交，以及验证与接收等，使具体工作能以特定顺序进行。各个阶段则需配合细化但有弹性的规定，以满足不同地区的差异化需求。[21]同时，还需明确档案形成单位、第三方、档案馆及档案主管部门的权责关系，认定不同环节的责任主体，以保证整体流程的顺畅。此外，考虑到数字转型过渡期的特点，以电子档案移交接收政策、流程为基础，将传统载体档案囊括其中，可能不失为一种新的思考路径。

4.5 优选格式标准，供给权威可靠工具。对于电子档案，实践部门档案工作者集中反映的问题落在质量不过关、检测依据不明确和检测自动化水平低等方面。TNA对此类问题的解决方案相对简单，即为移交单位提供各类软件工具，避免人工分步、分项进行导致的低效率与低质量。我国档案部门可参照其做法，通过全面细致考察，优选并推荐一批电子档案格式与标准。例如，并不进行唯一限定，OFD、HTML、XML 等格式都可以是允许归档的文件格式。同时，国家档案主管部门还可联合第三方机构或科研院所，开发可靠易用的归档软件与工具，如统一的封装软件等，并提供权威认证，再下放给各地方使用。从而将技术规范要求转移至工具上，以尽可能简化相应的技术细节要求，提升移交接收工作的自动化水平。

参考文献：

[1]中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].[2021-08-08].

https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4.shtml.

[2]张宝莉.省市级综合档案馆应有选择地接收“长期档案”[J].浙江档案，2005（10）：25-26.

[3]傅华.档案馆中的“长期档案”处理[J].档案与建设，2007（05）：7-11+58.

[4]沧海一粟.档案进馆问题[J].档案管理，2010（04）：45-46.

[5]王茂跃，郭宣宁.综合档案馆与城建档案馆有关档案接收之争的再思考[J].城建档案，1996（08）：5-6.

[6]陈莉莉.国家级试点任务落户杭州市档案局——杭州市电子档案移交与管理试点工作综述[J].浙江档案，2011（11）：37-39.

[7]吕颜冰.上海市徐汇区双档案移交的实践与探索[J].档案管理，2014（02）：40-41.

[8]戴旸，李文媛.电子文件规范化移交研究[J].档案学通讯，2013（01）：57-61.

[9]任冬莉，华宏.电子档案移交与接收工作之思考——以南京市审计局电子档案移交与接收为例[J].档案与建设，2019（07）：4.

[10]钟伦清，胡嘉贤，何鸣强，邓科.电子档案交接过程中的信任机制研究[J].中国档案，2019（09）：69-71.

[11][12]Records Collection Policy[EB/OL].[2021-08-01].

https：//www.nationalArchives.gov.uk/about/our- policies.htm.

[13]A Brief Guide to Transferring Paper Records to The National Archives[EB/OL].[2021-08-02].

https：//www.nationalArchives.gov.uk/documents/information-management/transfer-aide-memoire.pdf.

[14][18]Digital Records Transfer[EB/OL].[2021-08-02].https：//www.nationalArchives.gov.uk/information-management/manage-information/digital-records-transfer/.

[15]Access at transfer-Sensitivity Review Overview[EB/OL].[2021-08-02].http：//www.nationalArchives.gov.uk/documents/information-management/access-at-transfer-sensitivity-review-overview.pdf.

[16]Public Records Act[EB/OL].[2021-08-02]https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/Eliz2/6-7/51.

[17]Freedom Of Information Act[EB/OL].[2021-08-02].

https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/36/part/ I/crossheading/right-to-information.

[19]Operational Selection Policies [EB/OL].[2021-08-02]

https：//www.nationalarchives.gov.uk/information-management/manage-

information/selection-and-transfer/selecting-records/osp-subject/

[20]楊千，谢鑫.英国档案开放审核法规内容及启示[J].北京档案，2021（10）：41-45.

[21]何思源.数字文件移交接收流程优化策略研究 --基于美、英、加的政策分析[J].档案学研究，2019（06）： 130-136.

（作者单位：杨千，中国人民大学信息资源管理学院;谢鑫，上海师范大学人文学院 来稿日期：2022-04-16）