区域土地利用规划在经济发展中的作用探讨

汪浩　王卓

摘要：在经济发展中，区域土地利用规划始终发挥着重要的作用。但在实践中，往往会受到诸多因素的制约，导致区域土地利用规划难以助力经济发展。因此，为促进经济健康、长远发展，文章从强化调控作用、强化区域土地利用规划对经济发展的可持续推动作用、着眼长远战略目标等方面，探寻区域经济利用规划方式，目的在于充分发挥出区域土地利用规划的作用，推动经济健康发展。

关键词：区域土地利用规划;经济发展;制约因素;重要作用

在区域经济发展中，土地利用规划是一项十分重要的基础性工作，其规划质量直接影响区域经济持续发展。同时，土地的稀缺性和利用的难以逆转性，决定了土地利用必须慎重。因此，土地利用应充分考虑土地资源的可持续利用，充分发挥土地资源的经济价值和社会价值。面对土地资源日渐稀缺的挑战，如何发挥土地利用规划在区域内产业布局、优化资源配置等方面的引导作用，是各级政府部门重点思考的课题。鉴于此，本文深入研究区域土地利用规划在经济发展中的作用，并探寻区域土地利用规划策略的必要性和重要性。

一、区域经济发展中土地利用规划现状

土地利用规划始终对区域产业布局、资源优化配置等工作起到良好的引导作用。土地利用规划工作质量与区域经济发展水平密切相关。因此，在土地资源稀缺背景下，充分发挥区域土地利用规划在区域经济发展中的作用具有一定的现实意义。而在区域土地利用规划中，仍然存在诸多问题，总结如下：

（一）区域土地利用，规划与区域产业结构布局相互冲突

为了实现区域经济协调发展，并保护区域生态环境，会因地制宜地进行产业布局。在此背景下，各区域把握发展机遇，主动发展现有产业，积极发展新兴产业，例如：沿海城市往往有着较长的海岸线，在发展海洋产业时，则会出现布局竞争和矛盾问题。但是要强调的一点是无论是原有产业发展，还是扶持新兴产业发展，都需要一定的土地资源作为产业持续发展的重要支撑。针对这种情况，为实现区域经济健康、长远发展目标，各区域往往会设置一些与当地实际情况不相符的产业，造成区域内产业布局相对混乱，且容易出现重复建设现象，继而使得区域内同行业竞争更加激烈，不利于区域经济的发展，还容易造成资源浪费，对区域经济的发展极为不利。针对这种情况，区域土地利用规划与区域产业布局之间的矛盾如何解决，对区域经济土地利用规划提出了新的要求。

（二）区域土地利用规划缺乏可持续

区域经济获得持续发展动力的关键在于区域土地利用规划具有一定的可持续性。因此，在区域土地利用规划中，应着眼于区域经济的长远发展，科学合理地规划区域土地资源，并要明确区域经济发展现状及未来需求，进行有针对性地规划，才能大幅度提升区域土地利用规划的科学性和合理性，为区域经济的持续发展提供指导。但当前区域经济发展中的土地利用规划，严重缺乏可操作性、科学合理性，使得区域土地利用规划工作形式化，导致土地缺乏可持续利用价值。除此之外，在区域经济发展中，区域土地利用规划仍然处于初步探索阶段，缺乏可借鉴的经验，使得区域土地利用规划工作难以保障质量。鉴于此类问题，为了确保区域土地利用规划可持续目标的实现，有必要做好前期规划方案编制工作，图1为规划方案编制阶段工作流程图。

二、区域经济发展中，区域土地利用规划作用的实现路径分析

（一）加强区域土地利用规划对区域产业结构调控作用

区域土地利用规划现状是区域产业结构的空间表现。土地位置的不可变动性和使用的不可逆性，决定了土地的分配制约着区域产业结构布局与发展。区域经济的土地利用规划应发挥出对区域产业结构的调控作用，具体可以依托区域土地利用规划来引导区域产业结构优化布局。详细言之，区域土地利用规划应突出主导产业的更替，并有利于新兴产业发展，基础产业和传统产业的转型升级，促使区域内三层次的产业结构比例更加合理，这样才能促进区域经济协调发展。在此过程中，应重点解决两方面的问题：一方面根据区域内各地区现有产业发展现状和发展潜力，制定整个区域内土地利用规划，并根据各地区情况制定差异化的土地利用政策。其中，差异化土地利用政策指的是按照土地利用规划确定的不同主体功能区，科学确定土地利用方向和使用强度，并推行相适应的土地政策，以此引导区域内各地区产业转型升级和布局，确保区域土地利用规划与区域产业结构布局相适应。另一方面充分利用区域土地规划推动区域产业结构转型升级发展。区域经济在经济发展中，应在现有产业基础上，充分利用国家颁布的区域经济发展政策，充分利用土地利用规划促进区域产业结构转型升级发展，以此强化区域土地利用规划对区域产业结构的调控作用，进而推动区域经济又快又稳发展。

（二）强化区域土地利用规划对经济发展的可持续推动作用

区域土地利用规划对区域经济发展具有一定的指导性作用，决定了其具有战略性、长期性等特点。因此，在区域土地利用规划时，应强调其对区域经济发展的持续性作用。但在区域经济发展中，紧缺的土地资源使得区域经济发展受阻，这种情况下，如何真正发挥区域土地利用规划在区域经济发展中的持续性作用，应重点考虑以下几项问题：首先，结合区域经济发展规划，制定出远期、中期、近期的区域土地利用规划目标，并按照时间顺序进行土地利用开发工作。在区域土地利用规划制定时，相关人员虽然做好了详细的准备工作，但在实施中可能出现突变情况，这要求对区域土地利用规划总目标进行精细化处理，继而逐步推进规划目标，并确保其顺利实现。其次，有机整合各个土地利用规划的实施过程。众所周知，区域土地利用规划执行时间较长，对土地开发利用具有指导性作用。但是在实际执行中，往往与现实情况存在一定的细节出入，这容易让区域土地利用规划丧失可操作性和合理性。因此，区域土地利用规划应具备一定的弹性，要根据区域经济发展实际进行相应调整，这样一来，區域土地利用规划目标、内容等都会发生相应的变化，要求土地利用规划的各个实施过程有机结合起来，才能确保土地利用规划工作的持续性和深度。最后，提高区域土地利用规划的可行性，禁止形式主义。区域经济发展是国家复兴发展，造福民众的重要发展大计。因此，区域内各地区应避免形式主义，不得因个人私利而随意改动土地利用规划，要求从全局入手，全面优化土地利用规划，促进区域经济健康发展。

（三）着眼长远战略目标，协调发展区域经济

在新的历史时期，区域土地资源十分紧缺，已经成为制约区域经济持续发展的关键因素。在此背景下，区域土地利用规划工作要求不断提高，直接推动了土地利用规划工作的进一步发展，规划深度和内容也随之丰富，多项先进科技手段被广泛应用在土地利用规划中，使得土地利用规划更具科学性和合理性。在区域经济发展中，区域土地利用规划工作的重點是合理处理当前与长远、局部与整体的关系，才能为区域经济健康、持续发展夯实基础。首先，面对土地资源紧缺的形势，在区域土地利用规划时，要求结合土地资源发展状况和区域经济发展对土地的真实需求，正确合理地编制土地利用规划，并据此进行土地资源的优化配置工作，确保区域内土地供需平衡发展，才能在发展区域经济的同时，实现生态环境的可持续发展，为区域经济的长远发展提供土地资源支持。其次，土地资源是区域经济可持续发展的重要基础，实现土地资源的可持续发展，是区域经济可持续发展的重要保障。因此，在区域土地利用规划时，应着眼长远战略发展目标，依法依规展开土地利用规划工作，并要遵守合法有偿原则，处理好地方、集体和个人之间的关系，并着眼于发展需求，科学确定发展规模、功能定位、产业聚集等，以此为区域经济和环境协调发展夯实基础。

（四）全局统筹，区域内统一规划

区域土地利用规划本身是服务于区域经济发展的。因此，在区域土地利用规划时，应从区域经济整体角度来思考具体问题，将整个区域视作为整个经济实体。但基于区域内各地区的构成，可以发现区域内牵涉多个行政单位，而不同行政单位的土地利用规划存在一定的差异性，这使得区域内的土地规划难以统一，从而难以发挥出土地利用统一规划对区域经济发展的促进作用。针对这类问题，可以考虑从全局入手，统一规划利用区域内土地资源。首先，建立不同层次的协调管理机制，层层落实管理责任。区域内土地利用规划的实施，需要可行且严格的制度提供保障，这样才能发挥制度的约束和监督作用，推动土地利用规划工作有序执行。其次，加强区域内各功能区的调控。在区域经济发展中，往往会根据实际需求来确定不同的主体功能区，具体包括优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区，这种方式既可以打破传统区域土地利用规划中行政区划限制，又可以基于整体角度进行全区域内土地的统筹规划，避免了区域内土地资源盲目开发和重复建设，有利于土地资源可持续利用，进而有利于区域经济健康、长远发展。如图2所示，为了实现全局统筹、区域内统一规划目标，针对以往规划的不足实施了土地利用总体规划修改流程图。

三、结语

通过本文分析可知，在区域经济发展中，区域土地利用规划始终发挥着重要的引导作用。但在区域土地利用规划中，由于一系列主客观因素的影响，导致区域土地利用规划出现了诸多问题，如与区域产业结构布局相冲突、缺乏可持续指导价值。因此，为实现区域经济健康、长远发展目标，相关部门应对区域土地利用规划引起重视，并在实践中着眼长远战略目标，优化土地利用规划，并基于全局角度，统一规划区域土地资源，充分发挥区域土地利用规划对区域经济发展的作用，为我国区域经济的可持续发展提供支持。

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（作者单位：汪浩，江西省国土空间调查规划研究院;王卓，江西省地质局地理信息工程大队）