闽粤两地侨批档案政府规章的立法比较与启示

葛博强 陈祖芬

摘  要：我国现有的福建、广东侨批档案保护规章为当地保护与利用侨批档案工作的开展提供法律保障。选取福建、广东两省侨批档案政府规章的条文，运用比较研究法对两省侨批档案政府规章的定义与收集范围、保护原则、保护主体的责任与义务、数字化问题、利用问题和特色内容进行分析并比较其异同点，总结地方立法的经验与不足，为我国侨批档案立法提供启示和借鉴。

关键词：侨批档案;地方政府规章;立法比较

Abstract：  The existing regulations on the protection of Qiaopi Archives in Fujian and Guangdong provide legal protection for the local protection and utilization of Qiaopi Archives. This paper selects the provisions of government regulations of Qiaopi Archives in Fujian and Guangdong provinces， and uses comparative research method to analyze the definition and collection scope， protection principle， responsibility and obligation of protection subject， digitization problem， utilization problem and characteristic content of government regulations of Qiaopi Archives in the two provinces， and compares their similarities and differences， summarizes the experience and disadvantage of local legislation， and provides enlightenment and reference for the legislation of Qiaopi Archives in China.

Keywords：  Qiaopi archives; Local government regulations; Legislative comparison

《福建省侨批档案保护与利用办法》（以下简称《福建办法》）自2021年12月1日起施行，《广东省侨批档案保护管理办法》（以下简称《广东办法》）自2018年1月24日起施行，《广东办法》是全国第一个出台的关于世界记忆遗产保护的地方政府规章。

1 闽粤两地政府规章出台背景

2013年，福建、广东两省联合申报的侨批档案被列入《世界记忆遗产名录》（以下简称《名录》），这是福建、广东两省首个被列入世界记忆遗产的项目。根据联合国教科文组织出台的《世界记忆——保护文献遗产总方针》的条款规定，被列入名录的文献遗产如果没有完善的保护和管理机制，并且其安全完整性遭到损害，需要对该项遗产的保护机制进行整改，情节严重者面临着被《名录》除名的风险。

广东、福建两省联合申报并入选《名录》的侨批档案约16万件，其中广东的侨批数量约15万件，福建的侨批档案共1萬余件。钱淑仪（2018）指出目前三分之二以上的侨批档案为社会组织或者个人收藏所有，其中广东省的15万件侨批档案中，约5万件由公立机构保存，约10万件由社会组织或私人博物馆保存[1]。由于缺少对侨批档案的管理与保护的规范，由非官方保存的侨批档案面临着损毁、丢失、外流等风险。广东、福建两省相继以政府规章的形式组织立法工作，希望能为侨批档案的管理与保护提供法律保障。2018年，广东省颁布《广东办法》，这是国内首部由政府制定颁布的关于记忆遗产保护的政府规章，开创了中国世界记忆遗产保护法制化、规范化的先河。2021年，福建省颁布《福建办法》，为侨批档案的规范化保护与利用提供法律保障。

2 闽粤两地侨批档案政府规章内容比较

《福建办法》共27条内容，《广东办法》共16条内容。两份规章的主要内容包括：制定依据;侨批的定义和收集的范围;档案保护原则;各保护主体的责任与义务;法律责任;侨批档案的利用问题;开展数字化工作和其他规定等。

2.1 闽粤两地侨批档案概念、范围与保护原则比较。侨批档案的定义不同。《广东办法》规定了从清代至上世纪70年代末为侨批档案产生的时间范围，除了两省法规所共同规定的信件、票据、证书、账册、照片、印章等载体外，还包括谱牒、广告、匾额等载体也被认定为属于侨批档案。《福建办法》则没有规定侨批档案的产生时间，除了上述二者包含的载体外，还将文书列入侨批档案的范围。由此可见，《广东办法》对于侨批的定义范围更加细致广泛。由于海外华人华侨在寄送侨批的时候，需要附上与信件相关联的物品，因此福建广东两省在侨批档案的定义方面不仅仅局限于信件单一形式的载体，扩大了侨批档案的载体范围。侨批的产生范围还包括在从事侨批经营管理中产生的侨批档案，寄送信件的侨批局或者其他的民间机构在业务来往的过程中，形成账册、广告、票据、照片、证书、谱牒、印章、匾额等，也是侨批档案的组成部分。

侨批档案收集范围不同。《广东办法》仅适用于15万件已收录于《名录》且馆藏保存的侨批档案，并且规定除已收录于《名录》的15万件侨批档案外，由其他单位或者个人保管的侨批档案从进馆之日起纳入《广东办法》的管理范围[2]。与《广东办法》相比，《福建办法》收集的范围不仅仅局限于已收录于《名录》的侨批档案，一是目前福建省收录于《名录》的侨批档案仅1万件，还有大量的侨批档案散落在民间，所以法规的出台不仅是对已经集中保管的侨批档案的保障，也是对未被收藏于档案馆散落在民间的侨批档案的保护。二是散落在民间的侨批档案是侨批档案收集工作的重难点。此外，两省的办法中共同提到了鼓励社会组织或个人向档案馆捐赠或寄存侨批档案的做法，对捐赠者予以嘉奖等措施，有利于侨批档案的保护。

《福建办法》与《广东办法》的制定依据和保护管理的原则一致。从制定依据来看，两省都是以档案法和文物保护法为依据，因为侨批不仅是档案而且也具有文物属性，同时也是参照相关的档案法规和世界记忆遗产的公约规定修订的办法，可见其制定依据重要性。明确保护管理的原则规定了档案工作的原则以及确保档案的完整、安全与可靠性的要求。

2.2 闽粤两地侨批档案各保护主体的权责义务比较。《福建办法》与《广东办法》在明确省人民政府、档案主管部门、保管单位及个人的责任与义务的规定上存在差异，从行政机关、保管单位以及个人来划分权责主体。

2.2.1 政府部门和档案主管部门的权利与责任。两省法规的制定单位不同。《广东办法》的制定由省人民政府编制并公布，再落实到各县市实施，并且人民政府负责制定到实施贯穿全程，体现省政府对立法工作的重视。《福建办法》由省档案主管部门编制，省政府负责规划实施，再落实到各县市执行，法规的制定由省档案主管部门负责更具专业性和针对性。两省根据自身工作特点和实际情况组织制定法规工作。两省档案主管部门的工作内容有所不同。

一是在侨批档案的利用方面。《广东办法》利用侨乡优势，提出档案行政主管部门要充分利用当地资源积极开展侨批档案的对外交流工作，搭建沟通的桥梁以提升侨批档案在海外的关注度，吸引海外华侨对侨批档案现状的关注。《福建办法》则提到各档案主管部门可根据实际情况，因地制宜，开展侨批档案的相关工作[3]。

二是在侨批档案的保护方面。《广东办法》规定档案行政部门定期对辖区内的侨批档案保存情况进行检查和报备，如有发现安全隐患可及时采取抢救措施[4]，保障了侨批档案的存放安全。《福建办法》建立侨批档案备案登记制度，规定县级以上档案主管部门应定期对本行政区域内侨批档案相关情况进行调查和登记[5]。

三是政府部门的经费保障。《福建办法》规定了县级以上的政府可根据侨批档案保护与开发利用的实际情况制定所需的经费并列入政府预算予以统筹保障，这项举措对于侨批档案的保护管理与开发利用工作的展开提供了经费的保障，有利于相关工作的顺利开展。《广东办法》中并未提到经费保障方面的内容，但是鼓励社会组织和个人通过捐赠等方式设立侨批档案保护基金，用于侨批档案的保护管理、研究和开发利用[6]。

四是侨批档案所有权的变更。《福建办法》在《广东办法》规定列入《名录》的侨批档案所有权变更需要向档案行政管理部门报备的基础上，对报备的时间期限限制在60天范围内，此规定有利于及时知晓侨批档案的去向，便于管理，同时在文中提到鼓励社会组织和个人配合侨批档案相关情况的调查工作[7]。两省办法的起草编制到贯彻实施需要横向的同级部门之间的合作，也需要纵向的上下级部门之间的密切配合。

2.2.2 保管单位以及个人的责任与义务。两省保管单位以及个人的责任与义务有所不同。

一是在侨批档案的保管环境与个人权益方面。《广东办法》规定侨批档案所有权人或者保管人应当妥善保管侨批档案并且鼓励社会组织与个人向档案馆捐赠或寄存侨批档案，同时明确双方的权利与义务。《福建办法》特别规定保管单位要按照国家标准配置侨批档案的保管环境，在强调科学管理的同时指出依法保障侨批档案保管单位与个人的合法权益[8]，这些权益是在保障侨批档案的完整与安全的基础上所享受的。

二是各保管單位开展交流工作方面。《福建办法》指出侨批档案保管单位可以根据各自身业务范围，开展侨批档案的学术研究、开发推广、共享利用、宣传教育、展览展示、交流合作等工作[9]，《广东办法》鼓励各单位积极开展馆际间的合作交流活动，与其他有条件的单位例如高校、博物馆等开展对侨批档案的开发与利用的研究工作，并且提出与之合作的单位应该充分尊重相关单位的合法权益。

2.3 闽粤两地侨批档案利用与法律责任比较

2.3.1 侨批档案信息化建设。《广东办法》中提到建立全省侨批档案管理信息系统，进行数字化管理。《福建办法》在此基础上提出了建立区域性的侨批档案信息共享数据库，建立信息共享平台，实现互享互通。

2.3.2 侨批档案资源开发与利用。两省法规注重侨批档案资源的开发与利用。《福建办法》规定各保管单位和档案主管部门可根据自身的特点与业务范围对侨批档案的资源进行开发与利用，开展馆际间跨区域的交流活动。《广东办法》则提出开展侨批档案管理的咨询服务，同时鼓励社会组织和个人参与侨批档案的开发与利用工作。两省法规在侨批档案资源的开发与利用方面各有不同的侧重点。

2.3.3 闽粤侨批档案立法特色内容。两省的法规各有自身的特色内容。《福建办法》中规定单位与个人要合法使用记忆遗产的标识，同时指出保障由联合国教科文组织世界记忆遗产项目机构认证或政府部门授权的民间组织的研究与交流工作的条件，鼓励其开展国际性的交流活动。《福建办法》对条例中出现的专有名词进行解释和限定范围，对侨批档案世界记忆标识的所有权进行解释。《广东办法》提出开展侨批档案的对外交流工作，鼓励建立侨批档案专项基金会。

2.3.4 侨批档案的法律责任问题比较。两省法规在明确法律责任方面，福建法规更为细致。一是两省办法共同提到了对违反规定所需担负的法律责任，以及对做出巨大贡献的社会组织与个人进行表扬或奖励的措施。二是《福建办法》在《广东办法》的基础上对法律责任的奖惩措施进行细分，除了奖励措施外，还特别强调对违反侨批档案所有权发生变更未在规定时间内上报的主体责令改正，对于不规范使用世界记忆遗产标识的责令改正。三是《福建办法》中强调对国家机关的工作人员违反规定所担负的法律责任，而《广东办法》中并未提到。

3 闽粤两地侨批档案政府规章立法启示

3.1 国家立法时机已成熟。国家性的法律出台有利于开展侨批档案的保护工作，完善侨批档案保护与利用体系，提升侨批档案在全国范围的关注度，也体现国家对华人华侨工作的重视程度。

3.2 广东可考虑修订法规，完善法律机制。广东省侨批档案保护办法于2018年出台施行，作为全国第一个世界记忆遗产的地方性法规。随着侨批档案保护工作的深入开展，工作的内容更加精细化，在此过程中会出现某些问题的处理措施在法规中无据可循的现象，因此需要更加完善和规范的法规支持侨批档案保护工作的顺利开展。在侨批档案保护利用工作中需要通过法律来对各主体的行为进行规范和制约，《广东办法》对各主体违反条例所需担负的法律责任并未展开说明，不利于侨批档案的保护与利用。

3.3 量化法律责任，增加刚性条款。2020年新修订的《中华人民共和国档案法》中提到对违反规定的各主体的处置办法，对于玩忽职守、擅自买卖交易、篡改等非法行为进行警告和一定数量的罚款，情节严重构成犯罪的依法追究刑事责任。闽粤法规可在《档案法》基础上，根据侨批档案的工作特点制定详细的法规条例。量化的法律法规可以更好地衡量违法者的法律责任，刚性条款提升大众对法律的敬畏感。

3.4 闽粤两地侨批规章可增加地方特色。闽粤两地在制定政府规章时可以多突出地方特色，使得规章内容可精准反映本地区实际情况和需求，可从当地的文化、风俗、民风等体现立法内容的创新之處。

福建广东两省的侨批档案有所区别，因地缘影响分别形成闽南语系和粤语系的侨批档案，这两派系的华侨外出地域不同，寄回的侨批构成成分也不同，闽南语系的华侨主要以东南亚等距离较近的国家为目的地，粤语系的华侨主要以美洲、澳洲等距离较远的国家为主，闽南语系的华侨通常直接将银钱寄回并且寄信频率高，粤语系的华侨因为距离遥远银钱贵重通常以支票的形式寄回并且寄信频率低。闽粤两省的规章可根据实际情况展现地方特色文化，避免侨批档案保护办法同质化。

3.5 带动其他世界记忆遗产法规的出台。目前，中国共有13项的档案文献遗产入选世界记忆遗产名录，但是只有侨批档案有相应的地方政府规章支持保护与利用工作的开展，其他的世界记忆遗产项目还没有出台相应的法律法规。例如《本草纲目》《黄帝内经》等单体文献遗产被保管单位完整保存，未面临着保管安全等风险可能不需要出台相应的法规。侨批档案由于大量分布在民间，所以亟须法律保障。《广东办法》的顺利出台与实施为国内其他世界记忆遗产保护办法的出台提供了经验指导，在充分的实践中总结普适性的规律与特点，以推动全国性世界记忆遗产项目的保护法规出台。

参考文献：

[1]钱淑仪.保护列入《世界记忆名录》档案的立法实践——《广东省侨批档案保护管理办法》解读[J].中国档案，2018（06）：22-23.

[2][4][6]广东省侨批档案保护管理办法[J].广东省人民政府公报，2018（04）：2-4.

[3][5][7-9]福建省侨批档案保护与利用办法[N].福建日报，2021-11-04（008）.

（作者单位：葛博强，福建师范大学社会历史学院;陈祖芬，莆田学院文化与传播学院 来稿日期：2022-02-26）