中国申请加入DEPA的焦点问题与政策研究

文洋 王霞

[摘要] 中国申请加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），在经济层面和政治层面都具有重要的战略价值。DEPA与CPTPP、RCEP、USMCA相比，既有相似性又有特殊性。DEPA规则的优越性在于“新”，其灵活性、协调性和互操作性是亮点。与DEPA规则相比，我国主要在跨境数据流动、数据存储本地化、数字产品待遇、加密技术产品规则、互操作性要求、数据创新公开规则方面存在不同程度的差距。要从经济逻辑上，厘清DEPA数字经贸规则的政策蕴意，统筹兼顾数据利用与数据保护、数据创新与防范风险、效率与公平。在政治考量上，将DEPA作为中美数字经济竞争的角力点，加快DEPA谈判进程对冲美国“印太经济繁荣框架”，构筑数字贸易伙伴网络适应DEPA未来扩容，借鉴DEPA优势推动引领全球数字经济治理。在规则路径上，弥合与DEPA规则之间的差距，推进数字经济开放发展与监管规范，优先对标DEPA与CPTPP重合条款，超前探索DEPA创新性条款。

[关键词] DEPA   全球数字经济治理   CPTPP   RCEP

[中图分类号] F744    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2022）04-0101-11

[基金项目] 中共中央党校（国家行政学院）创新工程项目：国际经济秩序新变化与中国对外开放新格局。

[作者简介] 文洋，中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院世界经济研究所副教授、博士，研究方向：国际贸易理论与政策;王霞，浙江师范大学经济与管理学院副教授，商务部国际贸易经济合作研究院博士后，研究方向：国际贸易理论与政策。

引 言

《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）于2021年1月生效，成员包括新加坡、新西兰和智利。DEPA被新加坡描述为“世界上第一个建立数字贸易规则和数字经济合作的‘唯一数字（Digital Only）贸易协定”①，以及“在数字贸易问题上建立了新的方法和合作，促进不同制度之间的互操作性，并解决数字化新问题的第一个此类协定”②。新西兰将DEPA描述为“协调一致地开放诸边主义”战略，全球贸易最小的参与者也能在贸易政策设计中发挥创造力，制定一项雄心勃勃的开放协议①。

2021年11月1日，中国正式申请加入DEPA。加入DEPA符合中国进一步深化国内改革和扩大高水平对外开放的方向，有助于中国在新发展格局下与各成员加强数字经济领域合作、促进创新和可持续发展②。我国《“十四五”数字经济发展规划》也提出，“要有效拓展数字经济国际合作，依托双边和多边合作机制，开展数字经济标准国际协调和数字经济治理合作”。在数字经济快速发展和治理方式深刻变革、全球政治经济格局分化加剧的背景下，加入DEPA不仅是中国参与全球数字经济治理的战术选择，更是中美战略博弈之下应对美国“规锁”的战略选择。当前，需要对DEPA进行深入研究，找差距、补短板，提高国内数字经济治理水平，积极参与全球数字经济体系建设。

一、数字经济时代中国加入DEPA的战略价值

在全球经济受新冠疫情持续冲击和逆全球化的形势下，基于互联网及数字技术产生的数字经济，正在成为全球经济增长的新动能。跨境数据流动、网络安全和数字鸿沟等问题超越传统的全球经济治理边界，使得全球数字治理体系亟待构建和完善。主要大国关于数字经济规则的政策立场差异明显，对规则话语权的博弈日益激烈，缔结数字贸易协定成为主要大国争取规则优势的重要选项。加入DEPA是我国积极参与全球数字经济治理的重要举措，也将为我国适应数字经济时代新要求，提升我国数字经济治理水平，争取数字经贸规则话语权产生重要作用。

（一）有利于健全完善数字经济治理体系

DEPA体现了现代数字经济治理的五个基本特征，即便利、自由、信任、包容及创新。在促进数字贸易便利化方面，DEPA通过无纸贸易、国内电子交易框架、电子支付等规则，致力于消除数字经济中的贸易壁垒，促进从端到端的数字贸易无缝连接。在推动数字贸易自由化方面，DEPA分别从海关关税、非歧视待遇及加密技术产品规则等方面对开放数字产品市场做了具体安排。在构建数字系统信任体系方面，DEPA制定了统一的数字规则和标准，促进了成员国数字系统之间的互操作性。在实现数字经济包容发展方面，DEPA包含了“中小企业合作”和“数字包容性”模块，推动个人和企业平等参与数字经济并从中获益。在探索数字经济创新驱动方面，DEPA关注数字技术和数据创新，如金融科技、人工智能、开放政府数据等。通过对标DEPA规則，将加快数字产品市场开放，增强政府数字化治理能力，健全数据要素市场规则，营造规范有序的政策环境，促进数字经济治理体系更加完善。

（二）有利于促进中国数字价值链构建与升级

DEPA通过创建可信数据共享框架和开放许可协议等机制，鼓励跨境合作企业共享商业信息和业务数据，支持政府和企业的数据开放和创新。数据是数字经济时代的关键生产要素，DEPA的数据创新利用规则将释放更多可利用的有价值数据，从而为数字价值链的发展提供更多的要素投入。DEPA提出在电子合同系统、发票系统和支付系统实现对接，提升了成员间的互操作性，同时广泛采用无纸贸易、电子文件、单一窗口等措施，提高了数字贸易的便利化水平，将大大降低跨境数字生产网络构建的贸易成本。DEPA致力于提高中小企业数字化转型能力，鼓励企业在数字身份、金融科技、人工智能等前沿领域开展产业合作和人才交流，将有效促进数字企业技术能力和学习能力的提升。因此，加入DEPA将通过要素投入扩大、贸易成本降低与企业能力提升，促进我国数字价值链的构建与升级。

（三）有利于破解潜在排华数字联盟

中美关系进入战略竞争阶段，两国之间的博弈与较量体现在政治、经济、科技等各领域，数字经济及其治理规则也是博弈焦点之一。美国拜登政府的对华政策特点是“联盟抗中”，其所谓的重回多边主义不过是藉由“小圈子”孤立战略竞争对手的“伪多边主义”。美国曾在2008年宣布加入《跨太平洋伙伴关系协定》，将原有的仅包括新西兰、新加坡、智利和文莱的中小型自由贸易协定P4升级扩容为超大型自由贸易协定TPP，给中国带来了不小的战略压力。DEPA与P4具有一定的相似性，同为亚太地区中小型经济体发起的高标准经贸协定，可能成为美国“借壳”规锁中国的潜在对象。美国著名智库战略与国际问题研究中心（CSIS）建议拜登政府加快推动美国加入DEPA，以DEPA为基础在亚太地区构建一个将中国排除在外的多边数字贸易协定，重塑亚太地区的数字贸易规则①。此外，拜登政府正在构建“印太经济繁荣框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity），具有约束性、排他性和意识形态色彩，尤其是“去中国化”意图明显。加入DEPA可以有效规避美国“借壳”排华的潜在风险，同时为应对美国“印太经济繁荣框架”提供战略空间。

（四）有利于开创参与全球数字经济治理新局面

新冠肺炎疫情全球大流行对世界各国的经济造成巨大的冲擊，但是数字经济展现出的强大发展韧性和抗冲击能力，成为稳定全球经济的关键动力。然而，当前全球数字经贸规则和治理体系较为零散且相对孤立，甚至存在冲突与割裂，这种制度的分化亟须融合的力量加以弥合，通过构建统一规则和治理框架推动全球数字经济健康持续发展。DEPA与“美式模板”“欧式模板”不同，代表了除美国和欧盟之外全球数字经济治理的“第三种”力量，DEPA不带有国别价值烙印的偏向性规则，更符合数字经济发展的时代潮流，因此也更加接近中国的利益诉求。与此同时，我国数字经济发展具有长期的生动实践，在产业、技术和市场方面都具有显著优势，也能够为提升全球数字治理水平贡献智慧和方案。若中国顺利加入DEPA，将极大地增加DEPA的“量级”，有助于将DEPA打造为亚太数字经贸规则模板，甚至是全球数字经贸规则范本，对中国和DEPA成员来说都是双赢的局面。我国加入DEPA将有利于在国际数字经贸规则制定中增强主动权和话语权，也有利于构建和推广符合中国利益与全球利益的数字经济治理方案。

二、DEPA数字经贸规则的比较分析

为了对DEPA规则进行更加全面的解读，识别DEPA的普遍性与特殊性，选取四个重要的区域贸易协定作为比较对象，包括《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《美国—墨西哥—加拿大协定》（USMCA）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）以及《澳大利亚—新加坡数字经济协定》（DEA）②。这四个区域贸易协定反映了国际数字经济规则发展的最新趋势，因此将其作为比较研究的对象，与DEPA进行条款对比。

（一）DEPA与其他贸易协定的重合条款

DEPA与CPTPP、RCEP、USMCA、DEA的条款重合度分别为60%、52%、68%和88%。DEPA与DEA高度重合，与CPTPP、RCEP、USMCA部分重合（表1）。鉴于DEPA与DEA的重合度如此之高，可以推测DEPA成员中新加坡发挥着主导作用，DEPA规则的塑造很大程度上体现了新加坡的数字经济治理思路。通过对各个协定条款的比较，发现DEPA与这些协定的主要重合条款包括无纸贸易、国内电子交易框架、快运货物、电子传输免征关税、个人信息保护、通过电子方式跨境传输信息、计算设施的位置、网络安全合作、非应邀商业电子信息、线上消费者保护、竞争政策、中小企业，这是DEPA规则中普遍性的一面。

尽管上述条款的议题是相同的，但是部分条款的具体内容和约束强度存在差异。首先，竞争政策、中小企业和政府采购出现在CPTPP、RCEP及USMCA的非电子商务（数字贸易）章节中，涉及的内容更加宽泛，而DEPA更专注于数字经济领域的相关问题。其次，在跨境数据流动和数据存储本地化（即“通过电子方式跨境传输信息”和“计算设施的位置”条款）方面，DEPA的实体条款与CPTPP、USMCA、DEA完全一致，但DEPA明确此两项条款不适用于争端解决机制，并且在协定谅解中重申其不在成员间产生权利或义务③。RCEP不仅将这两项条款排除在争端解决机制之外，还增加了保护基本安全利益的例外规定。USMCA的数据存储本地化条款最为严格，禁止将在一方领土上使用或设置计算设施作为市场准入条件，并且没有规定例外条款。再次，无纸贸易和国内电子交易框架条款的范围和深度也不同。关于无纸贸易，CPTPP、USMCA和RCEP的无纸贸易条款比较简短，强度比较弱，只强调电子贸易管理文件的公开性，电子文件与纸质文件具有同等法律效力。而DEPA和DEA的无纸贸易条款内容更加广泛，包括建立、维护单一窗口和数据交换系统等。关于国内电子交易框架，CPTPP、RCEP和USMCA承诺避免对电子商务构成不必要障碍，同意国内法律框架符合联合国《电子商务示范法》（1996年）或者《国际合同使用电子通信公约》（2005年）的原则，而DEPA和DEA将其覆盖范围扩大到电子可转移记录（包括电子提单、汇票、本票和仓单等），要求努力采用《贸易法委员会电子可转让记录示范法》（2017年），从法律上支持电子可转让记录的国内使用和跨境使用。

（二）DEPA的创新性议题

DEPA还包含一些创新性议题，在CPTPP、RCEP和USMCA中均未出现过，主要包括电子发票、电子支付、数字身份、金融科技合作、人工智能、数据创新和数字包容性等。第一，电子发票和电子支付出现在模块2“商业和贸易便利化”，其主要目标是通过实现国家间电子发票系统和电子支付系统的互操作性，提高商业交易的效率、准确性和可靠性。第二，“数字身份”为单独模块。DEPA认为数字身份是数字经济的重要组成部分，希望通过数字身份合作，增强区域和全球互联互通，促进各自数字身份制度之间的互操作性，具体措施包括实现数字身份之间的技术互操作或共同标准，对各自法律框架提供的数字身份实施同等保护，促进政策法规、技术工具和保障标准的相互交流。第三，金融科技合作和人工智能出现在模块8“新兴趋势和技术”。在金融技术合作方面，DEPA要求促进金融科技领域的企业合作，促进商业领域金融科技解决方案的开发，鼓励在金融科技领域进行创业和人才合作。在人工智能方面，倡导各方支持可信、安全、负责任的人工智能治理框架，并与国际公认的原则或准则保持一致。值得注意的是，在以往的区域贸易协定当中，从未涉及过特定类型技术的问题。金融科技合作和人工智能的规则是非约束性的，不是“硬法”。第四，数据创新出现在模块9“创新和数字经济”，目标是鼓励分享数据并用于创新。在数据创新条款中，DEPA强调跨境数据流动和数据共享能够实现数据驱动型创新，提出建立数据共享机制（如可信数据共享框架和开放许可协议），开展数据新用途的合作。第五，“数字包容性”也是一个独立模块，其承认包容性在数字经济中的重要性，并致力于确保所有人，包括妇女、原住民、穷人和残疾人都能参与数字经济并从中受益。DEPA协定通过共享最佳实践和制定促进数字参与的联合计划，改善和消除弱势人群参与数字经济的障碍。

三、中国加入DEPA的焦点问题与规则差距

DEPA全面而广泛地涉及数字经济的诸多议题，根据前文测算，DEPA与RCEP的条款重合率为52%，因此DEPA有一半的規则对中国而言没有太大接受难度。但是，我国在跨境数据流动、数据存储本地化、数字产品待遇、加密技术产品规则等方面与DEPA规则还存在不同程度的差距，这也是中国加入DEPA面临的焦点问题。

1. 跨境数据流动规则与我国数据出入境政策存在差距

DEPA要求尽可能保障跨境数据自由流动，各缔约方应允许为了商业行为的目的，以电子形式跨境传输信息，包括个人信息。与DEPA相比，RCEP的跨境数据流动条款更加宽松，除了允许合法公共政策目标之外，还允许为了保护基本安全利益而限制跨境数据流动。DEPA对于跨境数据流动的要求较高，仅允许有条件和有限度的例外，超过了我国在RCEP中的承诺水平。近年来，我国关于跨境数据流动的相关立法工作明显加强，《网络安全法》《数据安全法》及《个人信息保护法》的陆续实施，规范了我国数据出入境的权责，但跨境数据流动的国际协调问题依然存在。在数据入境方面，《网络安全法》规定，对来源于境外的法律、行政法规禁止发布或传输的信息，有关机构应采取技术措施和其他必要措施阻断传播;在数据出境方面，《网络安全法》规定，关键信息基础设施的运营者因业务需要确需向境外提供个人信息和重要数据的，应当进行安全评估。《数据安全法》规定，除关键信息基础设施运营者之外的其他数据处理者，在境内运营中收集和产生的重要数据也需要遵守出境安全管理办法。《个人信息保护法》规定了个人信息处理者因业务等需要向境外提供个人信息所必须具备的约束条件。总体来看，我国目前对于数据跨境活动主要采取限制性规范，与DEPA鼓励跨境数据自由流动的原则存在一定程度的差距。

2. 禁止数据存储本地化要求与我国数据本地化政策存在差距

DEPA规定，缔约方不得要求在领土内将使用或设置计算设施作为开展业务的条件。RCEP中也包含该条款，但是同样增加了基本安全利益的例外规定，因此DEPA关于计算设施位置的规定也超过了我国在RCEP中的承诺水平。我国在处理数据存储位置的问题时，主要以安全为出发点，基于国家安全和个人信息安全的目的强制部分数据在境内进行存储。《网络安全法》规定，关键信息基础设施的运营者在境内收集和产生的个人信息和重要数据应当在境内存储。《个人信息保护法》规定，关键信息基础设施运营者和处理个人信息达到国家网信部门规定数量的个人信息处理者，应当将个人信息存储在境内;国家机关处理的个人信息应当在境内存储。总体来看，我国数据本地化要求主要包括对于关键信息基础设施生成的数据、特定行业数据，以及个人信息数据的境内储存。前两类数据本地化要求比较能够适用DEPA的例外规定，但个人信息数据的本地化要求较难证明其“必要性”，因而与DEPA的禁止数据存储本地化要求存在一定的冲突。

3. 数字产品非歧视待遇与我国现行市场开放政策存在差距

DEPA明确规定了数字产品的定义，即供商业销售或传播目的而生产的、以电子方式传输的计算机程序、文本、视频、图像、录音或数字编码的其他产品。其中，不包括金融工具的数字形式，也不包括货币。DEPA要求给予数字产品非歧视性待遇，即缔约方给予另一缔约方数字产品的待遇不低于给予其他同类数字产品的待遇（其他同类数字产品是指一个非缔约方的数字产品）。该非歧视条款要求成员保障数字产品的国民待遇和最惠国待遇，确保企业不会面临数字产品的歧视问题①。该条款在RCEP中并未涉及，对中国来说是有一定接受难度的条款。我国对于数字产品的市场待遇问题并没有专门的规定，但在维护意识形态安全和文化安全的要求下，我国对于网络文化领域持谨慎态度。如《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》规定，禁止投资互联网新闻信息服务、网络出版服务、网络视听节目服务、互联网文化经营（音乐除外）、互联网公众发布信息服务;禁止投资图书、报纸、期刊、音像制品和电子出版物的编辑、出版、制作业务。可见，我国现行的相关市场开放政策使得在接受DEPA数字产品非歧视待遇上面临一定压力。

4. 加密技术产品规则与我国密码管理政策尚有差距

DEPA对于数字产品相关密码学概念进行了界定，明确规定各缔约方不得要求开发者或供应商转让或提供其专有的、与加密技术相关的特定技术或重要信息;或与各缔约方成为合伙人;或使用、集成一特定密码算法或密码。DEPA的加密技术产品规则主要有两方面要求：一是不得要求提供加密技术，二是不能强制采用特定加密技术标准。总之，DEPA禁止对ICT产品的加密技术施加任何不合理的监管措施，该条款具有知识产权保护和市场准入非歧视待遇的双重属性。我国2020年1月生效的《密码法》规定了商用密码的主要管理制度，包括商用密码标准化制度、检测认证制度、市场准入管理制度、使用要求、进出口管理制度、电子政务电子认证服务管理制度以及商用密码事中事后监管制度。新的《密码法》取代了过去20年松散的加密法规，将由过去《商用密码管理条例》的全环节严格管理调整为重点把控关键环节，更加落实“放管服”的要求。相比以往对外国加密技术、产品和服务的严格监管和排斥，我国新的密码管理政策无疑是进步的。但是，新《密码法》与我国现有网络安全监管架构之间存在模糊的中间地带，使得相关职能机构具有较大的相机行事空间，可能会维持过去排他性做法。如虽然外国加密制造商现在可以进入中国的商业加密市场，但涉及“国家安全或社会公共利益”的商业加密需要进口许可，这一例外规定未有十分明确的解释，可能将一大部分外国供应商排除在外。

5. 互操作性要求与我国相关制度建设存在差距

DEPA高度强调统一数字规则和标准，促进数字系统之间的互操作性。DEPA主要要求在无纸贸易、电子发票、电子支付、数字身份领域实现互操作。在无纸贸易条款中，DEPA提出缔约方应支持贸易活动电子记录的数据交换，并保证数据交换系统彼此兼容并可交互操作。在电子发票条款中，DEPA要求缔约方根据国际标准、准则或建议制定其电子发票相关措施，以支持跨境互操作，并就促进交互电子发票系统的采用，分享最佳实践和开展合作。在电子支付条款中，DEPA要求缔约方考虑电子支付系统的国际公认支付标准，以增强支付系统之间的互操作性;促进应用程序编程接口（API）的使用，以便利电子支付生态系统的互操作性和创新性。在数字身份条款中，DEPA要求缔约方致力于数字身份的政策法规、技术实施和安全标准方面的专业合作，以促进各自数字身份制度之间的互操作性。总之，DEPA十分重视缔约国数字系统之间的兼容，在保障数据安全流动的情况下实现数据互联互通和可交互操作，而我国在此方面有较大的进步空间：一是贸易数据交换系统的兼容性有待提升。我国国内层面的“单一窗口”功能仍不完善，还未形成口岸和跨境贸易业务的统一办理标准，特别是在涉及各部门收费机制的协调上存在难度。我国“单一窗口”与境外互联互通还很不够，2020年我国海关仅与新加坡实现了“单一窗口”互联互通。此外，我国的部分贸易管理文件还是中文形式，距离DEPA要求的机器可读格式的电子版本更有差距。二是电子支付系统的兼容性有待提升。我国现有的支付系统实施标准部分与国际标准不同，对线上交易的有效监管还需要进一步加强。三是电子发票系统建设还在探索。我国一直致力于电子发票系统的构建，但目前仍存在“开票易、入账难”、应用范围有限、缺乏统一性等突出问题，距离构建符合国际标准的电子发票互操作系统还有较大差距。国际上应用最广泛的国际电子发票交换协议标准是PEPPOL协议（“泛欧公共网上采购协议”），已经被欧盟、英国、澳大利亚、新西兰、新加坡等经济体承认和接受，目前国内只有深圳开始尝试与新加坡共同建设以PEPPOL协议为基础的国际电子发票交换项目。四是国内数字身份制度建设还处于摸索阶段。虽然一些数字企业已经开展数字身份认证，但是国内关于建立数字身份制度的安全标准与法律法规仍是空白。

6. 数据创新公开规则与我国数据要素开发利用机制存在差距

DEPA强调充分发挥数据要素作用以促进创新、发展和竞争。一方面，DEPA提出加强数据利用创新，开展数据共享项目和建立共享机制，使用“监管沙盒”模式促进数据驱动创新。另一方面，DEPA还提出开放政府数据，强调公众便利获得和使用政府信息对于经济和社会发展的重要性，要求在一定限度内开放政府数据，扩大获取和使用公开数据的方式。然而，我国的数据立法偏重于对安全的考量，在数据开放层面的立法总体滞后，这也导致困扰数据共享开放的问题依然存在。在数据创新利用方面，我国数据资源的创新配置能力还比较弱，各种数据资源的壁垒仍难打破，各部委主管行业数据存在条块分割、共享渠道不畅通的问题。头部互联网公司垄断数据资源，出于维护商业利益的考虑，共享数据资源的意愿很低，不利于数据要素的创新应用。在开放政府数据方面，虽然我国在2015年就出台了《促进大数据发展行动纲要》，提出建成国家政府数据统一开放平台，但仍面临数据实用性不高、缺乏统一标准规范等问题。总体来看，我国政府数据开放利用程度有限，截至2020年，全国开放数据集规模仅为美国的1/9，企业生产经营数据中来自政府的仅占7%①。

四、中国加入DEPA的政策思考

我国《“十四五”数字经济发展规划》对数字经济作出了清晰的定义，“数字经济是继农业经济和工业经济之后的主要经济形态，是以数字资源为关键要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，促进公平与效率更加统一的新经济形态”②。也是说，未来数字经济不是经济体的一个分支，而是经济本身，数字经济将会替代农业经济、工业经济两大曾经的支柱经济，成为未来的主要经济形态。因此，我国对标DEPA规则需要放在全新的数字经济时代背景下去理解，需要放在不同于传统经济发展规律的视野下去考察。同样，国际地缘政治格局发生深刻变化，中美关系进入战略竞争时代，俄乌冲突进一步加剧全球分化与割裂，加入DEPA也需要放在世界秩序重构与大国博弈的背景下去考量。

（一）经济逻辑：厘清DEPA数字经贸规则的政策蕴意

DEPA规则背后蕴含着清晰的经济逻辑，并不是枯燥乏味的法条，而是因循数字经济发展规律，以提升国家和企业的数字竞争力为出发点，与数字经济形态相适配的发展策略。因此，需要挖掘DEPA背后所蕴含的政策思路，厘清需要处理的关系和解决的矛盾，从全局高度做好加入DEPA的政策准备。

1. 统筹数据利用与数据保护之间的关系

DEPA在序言中指出，“互联网及其开放结构是数字经济的推动者和全球创新的催化剂”，跨境数据流动、开放政府数据等条款都强调数据的高效利用和开放共享，而个人信息保护、网络安全合作等条款关注数据的安全保护。DEPA希望通过更广泛的跨国家主体之间的协调，来解决或改善数据利用与数据保护之间的矛盾。数据是数字经济时代的关键生产要素，与劳动、资本等传统生产要素不同，具有非竞争性的特点。由于数据是无形的，意味着同样的数据可以同时或者在不同时间供很多人使用而不会耗尽，这就是非竞争性。数据的此类特性使得其开放和利用可能带来负外部性，如数据滥用、隐私泄露等。我国需要统筹好数据利用与数据保护之间的关系，明确数据保护是数据利用的前提，而数据利用是数据保护的目的，方向是“以发展促安全”，而不是“为安全不发展”。保护数据安全需要与时俱进，类似于“雪藏数据”的做法不能适应时代发展潮流，需要摆脱传统落后的绝对安全观念，接受基于数字技术特性的相对安全理念，采取精细化、系统化的措施做好数据保护。

2. 统筹数据创新与防范风险之间的关系

数字经济时代资源配置方式和社会运行机制都在急剧变化，一方面，高频率、短周期、颠覆性的创新活动不断涌现，另一方面，各种各样的新型风险也随之而来。DEPA在模块9“创新和数字经济”中对如何平衡数据创新与风险防范提供了两点思路：一是推行“监管沙盒”模式，即允许在可控的测试环境“沙盒”中对新的产品、服务和商业模式进行测试。在“沙盒”范围内简化市场准入标准和流程，豁免部分法规，允许新业务的快速落地运营。“监管沙盒”与试点相似，但更强调监管机构与市场主体的相互协作与正向反馈，监管者不再是传统意义上的“监管者”，而更像是“合作者”，协助将更安全有效的技术付诸实践。“监管沙盒”最开始应用于金融监管领域，DEPA希望将其推广到更广泛的数字经济领域。二是构建可信数据共享框架，促进数据驱动型创新，确保数据创新的环境是安全可信的。这对我国的政策启示是，在统筹数据创新与防范风险时，要鼓励创新、包容试错，这不仅仅是靠“大胆干、大胆闯”，而是要通过创新监管方式，强化协同治理，为创新提供科学稳健的环境来实现。

3. 统筹数字经济发展中效率与公平之间的关系

数字经济所特有的平台模式，网络效应、破坏性创新等特征，导致“赢者通吃”、技术性失业、数字鸿沟等突出的社会公平问题。如何协调效率与公平之间的关系是数字经济治理面临的重大问题。对于这一问题，DEPA规则从两个方面给予了回应。一方面，DEPA在“中小企业合作”条款中，提出要利用数字工具和技術，增强中小企业在数字经济中进行贸易和投资合作的机会，改善中小企业获得资金和信贷支持的能力。另一方面，DEPA在“数字包容性”模块中，强调要赋予弱势群体参与数字经济的能力。中国应深入研究并借鉴DEPA成员在缩小数字鸿沟、促进数字经济包容性增长方面的经验。如新加坡针对中小企业的“启动数字”（Start Digital）项目①，以及智利开展的“规则的互联网”（An Internet of Rules）项目②，都旨在提高中小企业参与数字经济的能力，值得中国学习借鉴。同时，应从国内治理开始推动数字包容的实践工作，开发更多适合妇女、农村和低收入人群的数字化职业和岗位，提高中低收入人群数字化就业创业能力，完善数字经济领域中低收入人群劳动权益保障和家庭支持政策，致力于在数字经济快速发展的背景下实现共同富裕。

（二）政治考量：将DEPA作为中美数字经济竞争的角力点

1. 加快DEPA谈判进程对冲美国“印太经济繁荣框架”

2022年5月23日，美国正式宣布启动“印太经济繁荣框架”谈判，成员国为亚太地区的14个国家 ①，其中DEPA成员新加坡与新西兰位列其中。“印太经济繁荣框架”的内容分为四大支柱：贸易，弹性供应链，清洁能源、脱碳及基础设施，税收与反腐败。其中，数字经济是贸易支柱的首要议题。毫无疑问，“印太经济繁荣框架”是美国规锁中国的又一战略谋划，拜登政府不断强调与中国的竞争是“基于规则的竞争”，可以预见，“印太经济繁荣框架”中将出现“排华”条款，很可能出现类似USMCA中的“毒丸”条款，这将给中国带来不小的战略压力。因此，我国需要加快DEPA谈判进程，以时间换空间，在一定程度上对冲美国“印太经济繁荣框架”对我国的战略压制。

2. 构筑数字贸易伙伴网络以适应DEPA未来扩容

DEPA的潜在价值在于不断扩容后发展为大型数字经济协定，扩容后的DEPA对于中国有更大的战略价值。目前，韩国和加拿大也已经正式申请加入DEPA，未来可能有更多的经济体参与DEPA②。我国需要构筑更加广泛的数字贸易伙伴网络，为适应DEPA扩容打下坚实的伙伴基础。一方面，推动“数字丝绸之路”深入发展，高质量推进中国—东盟智慧城市合作等项目，与更多国家研究开展数字经济领域合作。统筹开展境外数字基础设施合作，保障网络基础设施互联互通。支持我国数字经济企业“走出去”，积极参与国际合作。另一方面，深化与DEPA成员和潜在成员之间的政策交流，如推动与韩国、加拿大开展数字经济对话，围绕跨境数据流动、市场准入、个人隐私保护等重大问题展开交流探讨，提高中国顺利融入DEPA的概率与成效。

3. 借鉴DEPA优势推动引领全球数字经济治理

对比“美式模板”，DEPA在四个方面有所超越：构建新兴技术领域的非约束性规则，建设私营部门与政府之间的协调机制，促进标准、规则与监管的互操作性，以及推动数字经济的包容性增长。总体来说，DEPA更加体现了“数字向善”的原则，而“美式模板”则更加注重维护美国大型跨国数字企业的利益。因而，DEPA更加符合中国的国情和诉求，也更加体现数字经济治理的国际共识。中国应该重视并发扬DEPA的优势，将DEPA对“美式模板”的超越作为参与全球数字经济治理的重点，在此基础上形成具有“全球价值”的“中国方案”，积极推动和引领平等包容、互利共赢、反对数字霸权的全球数字经济治理。

（三）规则路径：弥合与DEPA数字经贸规则之间的差距

1. 推进我国数字经济开放发展与监管规范

中国首先要在自身数字经济治理方面进行突破，以达到甚至超过DEPA的准入标准，这也是中国推动数字经济健康发展要达到的目标。一方面，推进国内数字经济领域高水平开放。加大服务业开放力度，探索放宽数字经济新业态准入。不断修订外资准入负面清单，扩大准入范围，鼓励外资在数字技术、跨境电商等数字经济领域扩大投资。发挥国内自由贸易试验区（港）等平台的引领作用，对新兴数字领域的对外开放进行压力测试。另一方面，健全完善数字经济治理体系。需要组织相关部门、智库和学术机构等专业力量，深入研究数字经济领域特有的理论和实践问题。统筹兼顾数字经济的发展与规范，探索与数字经济持续健康发展相适应的监管治理方式，构建全方位、多层次、立体化的数字经济治理体系。

2. 优先对标DEPA与CPTPP的重合条款

鉴于加入DEPA与CPTPP正在同时推进，需要有机协调二者谈判进程，通过优先对标彼此重合条款，相互促进、共同前进。DEPA与CPTPP的重合条款按照对标的难易程度可以分为两类。第一类条款比较容易接受，包括无纸贸易、国内电子交易框架、快运货物、电子传输免关税、个人信息保护、在线消费者保护、网络安全合作、非应邀商业电子信息、中小企业合作。这些条款也包含在RCEP中，但部分条款在DEPA中更加具有深度。就第一类条款而言，在RCEP生效之后，中国已经积累了一些实践经验，接受难度比较小。第二类条款有一定接受难度，包括跨境数据自由流动、禁止数据存储本地化和数字产品非歧视待遇。在跨境数据流动和数据存储本地化方面，应明确数据流动是驱动数字经济增长的主要力量，需要遵循“非必要不限制”的原则，保障数据安全有序的流动。应落实好数据的分级分类标准、重要数据的识别认证，对涉及国家安全、个人隐私等数据要求本地化存储，保证一般性商业数据的跨境自由流动。在自由贸易试验（港）区试点开展数据跨境流动安全评估，与DEPA成员探索建立互认的数据跨境流动规则。在数字产品非歧视待遇方面，对于非文化类数字产品的市场开放情况进行调查研究，分领域分阶段有序开放，合理控制市场开放压力。对于文化类数字产品，可优先考虑开放与意识形态安全无关的领域，对于意识形态属性较强的领域，与DEPA成员探讨纳入不符措施清单。

3. 超前探索DEPA创新性条款

一是积极开展国际金融科技合作。探索在亚太地区深化金融科技合作，搭建区域金融信息共享平台，举办区域金融科技论坛、组织亚太地区政府间金融科技合作对话，促进金融科技资源共享与互补，实现区域金融基础设施互联互通与技术升级。结合共建“一带一路”，积极对外输出我国金融科技发展催生的技术、标准、产品和服务等，探索双边、多边的示范性项目合作，不断提升我国金融业利用信息技术的能力和水平。二是探索构建人工智能治理框架。加強人工智能伦理建设，在发展人工智能技术的同时，开展伦理层面对人工智能的引领和规范工作。构建“以人为本”的人工智能治理体系，重视人工智能带来的数字鸿沟、隐私侵犯、责任困境和就业替代等社会问题。积极参与全球人工智能治理，探索人工智能在应对全球性问题方面的应用，形成具有国际共识的治理原则。三是创新数据开发利用机制。探索数据共享机制，鼓励行业创新数据开发利用模式，调动行业协会、科研院所、企业等多方参与数据价值开发。加快数据要素市场化改革，培育市场主体、完善治理体系，促进数据要素市场流通。创新监管方式，坚持促进发展与监管规范并重，探索“监管沙盒”等与技术发展、市场需求相匹配的监管模式。推进政府公共数据开放应用，将具有经济和社会价值、允许加工利用的政务数据和公共数据，通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量进行增值开发利用。

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Issues and Policy Research on Chinas Application to Join DEPA

Wen Yang， Wang Xia

〔Institute of World Economy， International Institute for Strategic Studies， Party School of the Central Committee of CP.C （National Academy of Governance）， Beijing 100089; School of Economics and Management， Zhejiang Normal University， Jinhua， Zhejiang 321004〕

Abstract： Chinas application to join the Digital Economy Partnership Agreement （DEPA） has important strategic value both at the economic and political levels. Compared with CPTPP， RCEP and USMCA， DEPA have both similarities and particularities. The superiority of DEPA rules is “new”， and its flexibility， harmonization and interoperability are the highlights. Compared with DEPA rules， China mainly has different degrees of gaps in cross-border data flow， data storage localization， treatment of digital products， encryption technology product rules， interoperability requirements， and data innovation disclosure rules. Therefore， the policy implications of DEPAs digital economic and trade rules should be clarified from the perspective of economic logic， taking into account data utilization and data protection， data innovation and risk prevention， efficiency and fairness. In terms of political considerations， take DEPA as the point of contention in the digital economy competition between China and the United States， speed up the DEPA negotiation process to hedge the US “Indo-Pacific Economic Prosperity Framework”， build a network of digital trading partners to adapt to DEPAs future expansion， and learn from DEPAs advantages to promote and lead the global digital economy governance . On the rule path， bridge the gap with DEPA rules， promote the open development and regulatory norms of the digital economy， give priority to the overlapping provisions of DEPA and CPTPP， and explore innovative provisions of DEPA ahead of time.

Key words： DEPA; Global Digital Economy Governance; CPTPP; RCEP

（收稿日期：2022-06-13  责任编辑：张 洁）