政策工具视角下中国反食品浪费政策文本研究

宋知远 王志君

摘要：中国粮食供求长期处于紧平衡状态，消费环节的食品浪费问题突出。该研究聚焦中央和北京市层面近两年颁布的反食品浪费政策，建立“政策工具（X）—政策作用对象（Y）”的二维分析框架，运用NVivo 11 PLUS进行文本量化分析。研究发现，此类政策兼顾三大工具类型，但自愿性和混合性工具使用过多，存在强制力不足、对社会群体的政策关注度低等问题。据此，提出了细化考核指标、建立多元参与机制等具体改进措施，对于优化政策工具使用、减少消费端食品浪费和维护国家粮食安全具有重要的现实意义。

关键词：反食品浪费；政策工具；政策文本分析

中图分类号：F063.2；F326.1 文献标识码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20220404

A Textual Study on Anti-food Waste Policy in China from the Perspective of Policy Tools

Song Zhiyuan， Wang Zhijun

（ China University of Mining and Technology-Beijing， Beijing 100089 ）

Abstract： Chinas grain supply and demand have been in a tight balance for a long time， and the problem of food waste in the consumption link is prominent. This study focuses on the anti-food waste policies promulgated by the central government and Beijing in the last two years， establishes a two-dimensional analysis framework of "policy tool （X）- policy target （Y）"， and uses NVivo 11 PLUS for text quantitative analysis. It is found that this kind of policy takes into account three types of tools， but the use of voluntary and mixed tools is excessive and there are many problems including insufficient coercive power and low policy attention to social groups. Accordingly， this paper puts forward some concrete improvement measures， such as refining assessment indicators and establishing a multi-participation mechanism， which is of great practical significance to optimizing the use structure of policy tools， reducing food waste at the consumer end and maintaining national food security.

Key words： anti-food waste， policy tool， policy text analysis

粮食在整个国民经济中具有不可替代的基础性作用[1]。近年来，虽然我国农业生产的结果喜人，但粮食供求呈现出紧平衡的态势，并且仍面临短缺风险。与此同时，我国每年被损耗和浪费的粮食达3 500万t，接近于我国粮食总产量的6%[2]。粮食的浪费主要集中在食物消费环节：我国餐饮业人均食物浪费量为每人每餐93 g，浪费率达11.7%[2]。笔者[3]曾就北京高校大学生食堂就餐过程中的浪费情况进行研究，发现校园中的食物浪费现象依旧存在，反食品浪费政策在大学生中的长期落实效果不佳。此外，Whitehair等[4]和Osei-Owusu等[5]分別证明了节约粮食不仅有利于可持续性发展，且有利于缓解气候问题、提高资源利用效率。

我国近期发布的以《中华人民共和国反食品浪费法》《反食品浪费工作方案》为核心的反食品浪费政策充分将道德层面的倡导、政治层面的要求与政策层面的规定结合起来，强化公民的食品节约义务。因此，本研究积极响应党和国家节约粮食号召，在质性研究的基础上运用NVivo 11 PLUS软件对筛选的反食品浪费政策文本进行逐句编码、聚类分析，借助量化方法直观反映政策内容，基于三大政策工具类型较为全面地把握政策特点，为优化政策工具整体结构、促进食品节约提供理论依据。

1 反食品浪费政策文本

1.1 概念界定

陈庆云[6]3-4认为，公共政策是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理的过程中所制定的行为准则。因此，为了兼顾研究的代表性和可操作性，本文将“反食品浪费政策”的概念确定为：自2020年8月起，中央和北京市层面的政府部门与非政府公共组织对党政机关、餐饮企业、行业协会、学校食堂等多个主体就减少食品浪费、促进粮食节约所做出规范性要求的公共政策。

1.2 政策文本的收集

根据上述对“反食品浪费政策”的界定，本研究从国务院政策文件库、北京市政府及其相关部门门户网站，以“节约粮食”“餐饮浪费”和“食品浪费”为关键词进行检索，共下载收集到相关政策15份。

1.3 政策文本的筛选

为确保政策与研究主题相契合，本文参考其他研究[7-8]对政策的选择标准，以元政策、基本政策和具体政策为依据，同时遵循以下3个筛选原则：

相关性原则：指选取的政策内容必须包括“餐饮浪费”“节约粮食”等关键字眼且政策主旨为减少食品浪费。

规范性原则：指选择的文本必须为我国政府部门和非政府公共组织发布的规范性文件。

范围吻合原则：指选取政策时必须保证符合本研究所涉及的时间与空间范围，即政策的发布时间应在2020年8月11日之后，发文机关应为中央或北京市相关部门。

基于以上三项原则，本文最终筛选出如表1所示的10份政策文件。

2 反食品浪费政策分析框架的建立

为了更好地了解节约粮食类政策的特点，本文在已有政策文本分析研究[9-10]的基础上，从“政策工具”和“政策作用对象”两个维度构建分析框架，得以充分反映针对不同主体的政策在效力与约束力上所表现出的差异。

2.1 X维度：政策工具

政策工具是实现政策目标的手段，是将政策目标转化为具体行动的路径和机制[6]81。因此，在政策的制定过程中，不同工具的选择会直接影响政策本身的效力和政策目标的达成效果。Howlett等[11]以政府在政策执行过程中的介入程度为标准，将政策工具划分为自愿性工具、混合性工具和强制性工具三类（如图1所示）。

本研究在此分类基础上，结合反食品浪费政策的实际内容，以不改变原有划分标准和主旨为前提对三类政策工具进行进一步细化，按照政府介入程度构建二级指标作为政策文本分析的X维度（见表2）。

2.2 Y维度：政策作用对象

国家粮食安全关乎每一位公民，节约粮食与每一个个体息息相关。标的群体的广泛性与复杂性决定了将反食品浪费政策的作用对象按特征进行划分的必要性。本研究把政策文本中所涉及的责任主体进行归类整合，最终将政策作用对象（含编码）划分为党政机关（G）、餐饮企业（R）、学校（含食堂）（S）、社会公众（P）、互联网平台与媒体（I）、行业协会（N）、其他组织（O）共计7个类别，构成政策文本分析框架的Y维度。

2.3 构建“政策工具（X）—政策作用对象（Y）”二维分析框架

从原点出发，以“政策工具”为X轴，按政府介入程度由弱到强排列；以“政策作用对象”为Y轴，构建节约粮食政策二维分析框架，如图2所示，作为政策文本分析的依据。

3 反食品浪费政策的量化分析

3.1 政策编码

本研究将筛选的10个政策文本导入NVivo 11 PLUS，按照二维分析框架建立相应节点与子节点；由两名课题组成员经过培训、预编码等前期准备后，以句子为最小单位，按照“政策编号—政策作用对象—政策工具类型—语句编号”独立进行编码归类（如表3所示）。每一类别中编码数量的多少反映了政策对其关注度的强弱。

两人编码完成后进行编码比较和可信度检验，以规避个人主观因素造成的归类偏差。最终X、Y维度编码的Cohens kappa系数分别为0.728、0.759，一致率分别为97.69%、95.01%，一致率均大于80%，符合独立编码的要求。

3.2 政策工具维度（X维度）量化分析

两名成员通过对10个政策文本的编码分析和检验，针对不一致的语句内容进行讨论、重新编码，最终确定10个节点、317个参考点。其中，反食品浪费政策在政策工具维度各部分編码出现的频数、频率统计信息如图3所示。

由图3可知，我国反食品浪费政策中三大工具类型均有运用，但政策制定者更偏向于使用混合性工具和自愿性工具。其中，混合性工具使用最多，出现次数达133次，约占总工具使用量的41.96%；使用最少的是强制性工具，仅占比25.55%。在混合性工具中，“行政指导”的使用频率最高（36.59%），表明政策制定者能够为遏制食品浪费提供具体可行的措施，但其强制性较弱，难以让具有主观性的作用对象有效落实。在强制性工具中，占比最高的是“管制”（50.62%），可见其是政府借助权威推进食物节约的主要方式；政府在政策执行中的“监督”占比最小（2.21%），极有可能导致政策制定与执行的脱节。

3.3 政策作用对象维度（Y维度）量化分析

对政策作用对象进行单维度分析有助于了解反食品浪费政策对不同主体的关注程度，探寻决策者的主体偏好。本研究将317个参考点按“政策作用对象”进行划分统计，得出如图4所示的结果。

6 结 论

本研究基于政策工具视角，通过对2020年8月以来中央和北京市层面反食品浪费政策的文本量化研究，发现存在政策工具使用失衡、缺乏政策评估指标等共性问题，以小见大，为此类政策的进一步完善提出了建立多元参与机制、合理运用经济手段等可行的措施。但本文选取的政策文本数量较少，未能涉及2020年以前的反食品浪费相关政策，可能导致结论的代表性不高，因此对相关政策仍需更加广泛而深入的研究。

参 考 文 献

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