面向依法治理的我国档案法规体系建设研究

李钛戈

摘  要：档案法规体系建设是推动档案依法治理、构建现代化档案治理体系的重要组成部分。当前，档案法规建设面临着新形势和新要求，以新《档案法》颁布实施为标志的档案法制建设开启了新征程。与此相适应，档案法规体系的各个层面都需要优化调整。本研究按照国家档案局颁布《国家档案法规体系方案》为总体框架，从档案法律、档案行政法规、地方性档案法规和档案规章等四个维度进行了深入分析，对新形势下我国档案法规体系建设提出了较为全面的对策建议。

关键词：依法治理;档案法规体系;《档案法》

Abstract： The construction of Archives legal system is an important part of promoting the legal management of Archives and building a modern Archives management system. At present， the construction of Archives laws and regulations is facing new situations and new requirements， and the construction of Archives legal system marked by the promulgation and implementation of the new Archives Law has started a new journey. In accordance with this， all levels of the Archives legal system need to be optimized and adjusted. According to the overall framework of the National Archives Regulations System Plan promulgated by the State Archives Administration， this study conducts an in-depth analysis from four dimensions： Archives laws， Archives administrative regulations， local Archives regulations and Archives rules， and analyzes our country's Archives legal system under the new situation. In the end， the article puts forward more comprehensive countermeasures and suggestions.

Keywords： Governance according to law; Archives legal system; 'Archives Law'

《中華人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）的颁布实施为档案法规体系建设奠定了基础。按照国家档案局2011年修订的《国家档案法规体系方案》的总体架构，本研究将从档案法律、档案行政法规、地方性档案法规和档案规章等四个维度提出依法治理背景下我国档案法规体系建设的总体实施方案。

1 发挥《档案法》的核心引领地位

《档案法》在我国档案法规体系中处于核心地位，《档案法》的颁布实施在档案法规体系建设中发挥着根本性、全局性、战略性的意义。赵屹认为，《档案法》修订工作是在我国依法治国日益深入、国家治理渐次推进的背景下开展的，具有权利与义务对等、权力与责任统一、形成与管理并重、传统与现代兼顾、开放与利用优化等崭新特点。[1]赵欣指出，《档案法》旗帜鲜明地将“坚持中国共产党对档案工作的领导”写入条款、深刻体现了“以人民为中心”的重要思想，为档案治理体系构建和档案治理能力现代化提供了坚实的法治保障。[2]此外，“建立档案工作责任制”、新增“档案信息化”专章、将档案封闭年限从30年缩短为25年等变化，都体现了《档案法》的时代性与进步性。

受到各种因素的制约，《档案法》仍然存在一定局限。例如，孙大东博士认为《档案法》尚需彻底解决《档案法》的域外适用、对私人档案的规制以及已公开信息的开放等三个重要问题[3];还有学者从《档案法》的协同性、修改力度、局部矛盾等问题分析其局限性。尽管如此，作为一部坚持问题导向、紧跟时代需求、弥补制度规范短板的良法已经落地生根，下一步围绕《档案法》的贯彻实施将成为完善档案法规体系的重点。

首先，宣传贯彻《档案法》，使档案法治意识深入人心。档案部门要充分利用各种平台、利用多样的模式积极宣贯《档案法》。宣贯工作要充分体现“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新法治方针，要将档案法与百姓民生有机结合起来，通过宣贯工作一方面要提高档案工作的科学化和法制化水平，同时还要致力于提高全社会的档案意识。与此同时，档案部门还要积极推进档案工作责任制的落实，强化主要领导对档案工作重要性的认识，通过档案工作责任制的健全带动部门档案规章制度的不断完善和发展。

其次，国家档案局要积极与其他国家部委建立沟通协调机制，就《档案法》与其他法律之间的协同问题加强协商，明确法律规范边界，妥善处理部门法之间的冲突与割裂，通过司法建议、下位法规修订等多种形式，解决法律之间的协同问题。特别是后机构改革时代，档案机构的设置与工作职责与以数据管理部门为代表的诸多机构存在职责不清、业务交叉、行动割裂等突出问题，这些问题在相关法律文本上也有突出表现，应作为档案法规体系建设的下一步工作重点。此外，与《档案法》紧密相关的《档案法实施办法》的修订，也将成为发挥档案法核心引领价值的重要一环。

2 发挥《档案法实施条例》的关键作用

按照国家档案局的相关计划，本次《档案法实施办法》将以《档案法实施条例》的形式颁布，上升到行政规章的地位，进一步提升了《档案法实施条例》的规制范围。陈忠海等教授指出，《中华人民共和国档案法实施办法》的修订要遵循定原则、建组织、立制度、确规范、划范围的思路，以充分细化、解决重点问题为主导思想进行修订。[4]实施办法修订的主要任务是对档案法中新增的条款和原则性的制度设计进一步细化，增强实操性;同时对档案工作实践中积累的一些成功经验和有效做法在实施办法修订中予以体现和固化。

首先，档案法实施办法的修订要深入贯彻习近平总书记对档案工作重要批示精神，以三个走向为根本遵循，深刻体现《“十四五”全国档案事业发展规划》的方针和要求，以《档案法》内容文本为对照，逐条全面修订，突出实施办法的可操作性和有效性。

其次，档案法实施办法的修订要充分尊重实践的诉求，对档案工作实践中的突出问题、模糊不清、理解不到的地方要加以全面细化。特别是后机构改革时期局馆协同、档案分级、档案工作责任制等突出问题，要加强解释力度，做到有法可依。

此外，还应注意语言表述的规范性，对实施办法中出现的新制度、新经验、新理念要在用语上加强规范，切实发挥实施办法的核心指导作用。

除了档案法实施办法之外，我国现行的档案行政法规还包括《机关档案工作条例》和《科学技术档案工作条例》等，然而这两个条例都成文于20世纪80年代初，要根据相关的工作计划，完成相关档案行政法规的修改完善工作。此外，在档案行政法规层面上，《国家档案馆条例》《电子档案管理条例》等还处在制定的过程中。

3 构建完善的地方性档案法规体系

笔者在中华人民共和国国家档案局官网中的档案政策法规库中进行了检索，发现地方性法规建设存在不平衡、不完善的问题。

首先，部分省市没有制定专门的地方性档案法规，是在档案法实施办法的指导下开展相关工作，没有体现出地方性档案工作的特点和特殊要求。其次，涉及专门档案管理条例较少，仅有部分省市制定了城市建设档案、行政乡村档案等具体管理条例，较少省市制定了关于档案征集、档案安全等具体业务细分的档案管理条例。此外，在时效性上也需要根据新的政策法规和档案实践背景进行及时修正。

针对上述问题，需要从立法目的、立法特色和立法配套等多角度进行解决。首先，在立法目的上，应进一步突出和强调地方档案法规对地方工作的服务宗旨。当前各省市地方性档案法规的立法目的设置较为简单，通常以“为了实施《档案法》”或者“加强档案管理保护和利用”等表述作为立法目的。[5]建议在立法目的上更加突出地方档案工作的特殊实践需求。

其次，地方性档案法规建设中内容趋同的问题较为突出，应在内容上体现地方档案工作的特殊性。此外，地方档案立法也同样需要考虑和其他地方性法规的协同性问题，同时需要完善相关配套设计和实施细则，确保地方档案法规的落地。

4 及时修订和完善档案规章

档案规章是档案法规体系重要的组成部分，档案规章规定了具体的档案门类和业务环节的管理规范，对档案工作实践起到了切实的指导作用。从国家档案局官网公布的数据分析，当前国家档案局政策法规库收录了32项档案规章（不含地方性档案规章）。从时间分布上看，时间跨度大，《档案馆工作通则》颁布于1983年，最新的档案规章是2020年11月开始实施的《科学技术研究档案管理规定》。

由于档案来源的广泛性和社会性，在社会领域的各个层面都会产生大量的档案管理问题，档案规章规范的范围还有进一步扩充的空间。根据《国家档案法规体系方案》的规定，我国档案规章需要修订或重新制定的项目多达数十项，从这个层面上分析，及时清理不具有时效性、对现实工作缺乏指导的规章制度、修订以及新制定相关制度规范的工作还任重道远。

除了上述四个维度的档案法规之外，近年来国家档案局还陆续出台了60余项规范性文件。根据国家档案局官网统计的档案标准，我国现行12项档案相关的国家标准和近百项行业标准，这些专业标准也为档案工作实践提供了具体指南。

5 结语

完善以档案法为核心的档案法规体系，是落实习近平总书记依法治国理念的重要体现，是推进三个走向、扎实推动“四个体系建设”的档案回应。推动档案治理体系建设、提高档案治理效能需要以依法治理作為指针，需要全方位、系统化地不断优化档案立法、档案执法、档案司法和全民守法，让依法治理思想在档案实践工作中落地开花，推动档案事业高质量发展。

参考文献：

[1]赵屹.论新修订的《中华人民共和国档案法》的新意[J].山西档案，2020（05）：17-23.

[2]赵欣.习近平法治思想为档案法修订提供了根本遵循和行动指南——写在新版《档案法》试行之际[J].兰台内外，2021（03）：4-5.

[3]孙大东.新《档案法》尚需彻底解决的三个问题[J].档案管理，2021（01）：18-20.

[4]陈忠海，吴雁平，刘东斌.定原则、建组织、立制度、确规范、划范围——《中华人民共和国档案法实施办法》修订思路及修改建议[J].档案学研究，2021（04）：55-61.

[5]娄晓阳.我国档案管理地方立法的可操作性研究——基于31部省级地方性法规的文本分析[J].档案学通讯，2021（03）：90-97.