WTO改革：中美主要分歧与合作潜能

余振 王雪纯

[摘要] 当前，WTO改革面临上诉机构效率低下、不同群体利益难以兼顾以及其框架与现行国际经贸格局无法兼容的困境。与此同时，中美博弈也将其影响蔓延至WTO改革领域。美国出于自身利益，在WTO争端解决机制、WTO透明度、发展中国家身份认定等方面提出改革主张，并与中国在WTO改革的有效性、包容性问题上存在立场冲突，但在相关性问题上仍有合作空间。中国宜通过主动回应发展中国家和非市场经济的争议话题、积极推动WTO争端解决机制恢复、进一步完善补贴政策、倡导采用“多边+诸边”的双轨谈判模式以及加强中美在新兴领域合作的方式，在WTO框架下解决中美在关键领域的分歧，以共同利益推进中美在WTO改革中的合作。

[关键词] 全球经济治理    WTO改革    中美    立场分歧    合作对策

[中图分类号] F752   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2022）05-0034-07

[作者简介] 余振，武汉大学美国加拿大经济研究所所长、教授、博士生导师，研究方向：世界经济、国际贸易;王雪纯，武汉大学美国加拿大经济研究所研究助理，研究方向：国际贸易。

作为全球贸易治理领域的核心，WTO自成立以来在促进国际贸易投资增长、解决贸易争端和践行多边主义方面成效显著。然而，当前国际经贸格局加速演进，WTO面临前所未有的挑战，亟须通过改革重塑其多边贸易机制。中美双方在部分WTO改革议题上存在分歧与合作空间，不仅影响WTO改革的进程和走向，而且对中美经贸关系的长远发展有着重要影响。

一、WTO改革面临的困境

自2001年多哈回合谈判启动以来，有关WTO改革前景和方向的讨论从未停止。2008年国际金融危机进一步放大了谈判的失败，全球多边贸易体制面临前所未有的危机。美国前总统特朗普阻碍上诉机构成员遴选过程，使WTO争端解决机制陷入“瘫痪”，中美贸易摩擦无法在既有WTO框架下得到解决，WTO改革议题被推上新的高度。

1. 现有WTO上诉机构名存实亡、效率低下，缺乏独立性和公正性

WTO争端解决机制的上诉机构已于2019年底因美国阻碍上诉机构成员遴选而“瘫痪”，临时上诉仲裁机制MPIA也因参与成员有限、启动不确定性较大等面临重重困难。解决争端所沿用的是其前身关贸总协定（GATT）的决策机制。对于WTO中发展水平悬殊、利益诉求迥异的成员来说，这种解决机制达成一项共识十分困难。以2008年的日内瓦小型部长会议为例，谈判最终因美国与印度在特殊保障机制这一问题上的分歧，而阻碍了其他议题取得成效。

2. WTO改革难以兼顾不同群体的利益

WTO对成员行为缺乏有力约束，无法为推行其改革提供平台。许多国家处于随时准备调整信任关系的状态，在获利难以满足期望的状态下，信任降级时有发生，国家之间难以开展集体行动以解决共同面临的问题，这种不信任状态让WTO改革陷入恶性循环。尤其随着国际力量格局东升西降，一些发展中国家和发达国家的地位和话语权发生相应变化，发展中国家在WTO中的利益诉求难以与发达国家达成一致，以美国为首的发达国家无视经济发展水平的地区差异，要求取消发展中国家的特殊和差别待遇。

3. WTO框架与现行国际经贸格局无法兼容

新一轮科技革命蓬勃发展和全球性危机事件时有发生的背景下，WTO对世界经贸面临的新情况新问题缺乏有效的应对办法。WTO治理范围需向新兴领域延伸，如电子商务、数字贸易等数字经济领域的新兴议题。以数字贸易为例，目前尚无明确的国际贸易规则对其进行有效管理，加之数据具有机密性，容易造成参与主体纠纷，因此WTO制定数字贸易规则迫在眉睫。2022年6月举办的WTO第十二届部长级会议（MC12）在颇有争议的传统议题上取得了进展，如渔业补贴、食品安全以及新兴领域的新冠疫苗知识产权豁免、电子商务免征关税等①。尽管MC12在潜在分歧巨大、谈判时间有限的情况下取得部分成效，证明多边贸易体制在应对全球经贸问题时能够发挥一定作用，但WTO改革路徑仍存在“避重就轻”的倾向，意味着WTO要重新确立在全球经济治理中的主导地位还有很长的路要走。

二、美国在WTO改革问题上的政策主张

为重塑其在全球经济治理体系中的领导力，美国早在2017年WTO总理事会上就提出了其对WTO改革的相关主张，并在每年发布的《贸易政策议程与年度报告》中阐述其对WTO改革的建议。2019—2022年间，美国贸易代表办公室在其发布的《贸易政策议程与年度报告》中，提出对于WTO在有效性、包容性和相关性方面进行改革的各项主张。

1. 主张加强WTO专业性和透明度，优化其运行效率

在“争端解决机制”议题上，美国认为当前上诉机构对WTO规则的解释使得其处于不公平地位，主张重新明确上诉机构的审理职权和范围。必须对WTO上诉机构干涉成员内部法的“越权”问题进行纠正，并以提升争端审理过程的透明度和合法性标准为理由，废止仅依据《上诉复审工作程序》第15条可自动延长大法官任期的规定。在“透明度”议题上，美国主张加大对WTO成员未履行通报义务行为的惩戒力度。WTO成员必须遵守通报义务，尤其是加大农业补贴、渔业补贴、市场准入条件等方面的透明度。美国还要求WTO充分利用常设委员会强化对透明度规则的执行，加大惩罚WTO成员未能履行通报义务的行为，从而提高WTO诉讼程序的透明度。在“贸易谈判方式”议题上，美国主张尝试诸边谈判模式。美国批评WTO的贸易谈判缺乏效率，建议先进行诸边谈判达成诸边协议或部门协议，如尽快推动渔业补贴和电子商务规则的诸边谈判。

2. 主张重新认定发展中国家身份并将其改革重点放在公平贸易方面

在“非市场经济体”议题上，美国试图将“市场导向条件”这一概念纳入WTO框架当中，主张加快解决所谓的“不公平贸易”问题，认为WTO需要根本性地改革，并针对中国提出“非市场经济”概念，要求其停止“不公平贸易行为”。美国认为，中国打造国家“冠军企业”的做法造成了多边贸易体系的扭曲和不平衡，并主张WTO应该针对中国等非市场经济体的国有企业设立额外的透明度和纪律规则，从而减轻非市场经济体对全球经济以及WTO规则的“冲击”，制止包括所谓的“强制性技术转让”“知识产权保护”等不公平贸易行为发生。在“发展中国家”议题上，美国主张重新认定新兴经济体的发展中国家身份，反对WTO现有框架下各成员通过“自我宣称”的做法获取发展中国家地位。美国认为，WTO应重新评估特殊与差别待遇原则的适用性，重新制定发展中国家认定标准，要求所谓“更先进的发展中国家”做出更多承诺并承担更多责任。

3. 主张寻求新的补贴和数字经济协议

美国坚决反对扭曲市场的补贴形式，表示将致力于重塑自己对全球经济治理的领导权，改善WTO的全球影响力。在“渔业补贴”议题上，美国提议WTO将强迫劳动问题纳入渔业补贴谈判，认为有害性渔业补贴与强迫劳动具有关联性，要求WTO成员对渔业补贴和强迫劳动行为进行报备。在“电子商务”议题上，美国作为电子商务起步较早的国家，主张建立电子商务领域高标准的国际贸易规则，并重点关注数字产品的跨境贸易。美国提出减轻互联网内容平台侵权责任的豁免规则，在数字产品的国际贸易规则方面提出非歧视待遇以及禁止设备本地化的建议，提倡确立广泛的数据跨境流动义务。在“补贴”议题上，美国主张禁止扭曲市场的补贴行为。为取消大规模的扭曲市场的补贴和其他形式的财政支持，解决由于非市场经济体对国有企业进行补贴造成的钢铁、铝和太阳能等行业产能过剩的问题，美国提出WTO应扩大有害产业补贴的禁止清单。

三、中国在WTO改革问题上的政策主张

中国的基本立场是坚定维护WTO的地位，认同WTO成立20多年来对于世界和平发展作出的积极贡献。中国是最早就WTO改革表态的发展中成员，于2018年发表的《中国关于世贸组织改革的建议文件》中提出，WTO改革应坚持三项原则和五点主张。中国认为WTO需要进行必要改革①，以解决其面临的生存危机，增强其对于全球经济治理体系的代表性。

1. 主张提高WTO机制运行的效率、独立性和公正性

中国认为，应尽快恢复WTO争端解决机制，表示将遵循协商一致的决策机制，在相互尊重、平等对话、普遍参与的基础上，与其他成员共同确定改革的具体议题、工作时间表和最终结果。在“争端解决机制”议题上，中国建议打破上诉机构遴选成员僵局，建议成员积极参与总理事会下的非正式进程，以案文为基础开展实质性讨论，维护和加强上诉机构的独立性和公正性，尽快启动上诉机构遴选程序，WTO上诉机构的停摆必须尽快结束，中国反对部分国家滥用“一票否决权”。在“透明度”议题上，中国认为应当加强成员贸易透明度，建议提高补贴反向通报质量，对于能力不足无法及时履行通报义务的发展中成员，通过技术援助加强其通报能力建设。在“贸易谈判”议题上，中国认为现行WTO机制运行效率较低，部分议题长期议而不决，建议改进机构议事流程，发挥秘书处在重要议题研究方面的作用，使WTO下属机构及秘书处相关工作能有效回应成员利益诉求。

2. 认为任何成员都不应因政经体制差异而受到歧视性待遇，反对个别成员图谋对WTO进行的“根本性改革”

在“非市场经济体”议题上，中国反对借WTO改革对国有企业设立特殊的、歧视性纪律，建议在外资安全审查中，对来自不同所有制类型企业的同类投资提供非歧视待遇。在“发展中国家”议题上，中方已与多个成员联合提交了关于特殊与差别待遇的联合国文件，认为发展中成员特殊和差别待遇原则不容否定，应当考虑不同发展程度的成员各自需求，坚持共同但有区别的原则和理念，强调发展中经济体和发达经济体在WTO中承担责任的差异性。

3. 认为WTO的改革应该与时俱进，明确了对于先行贸易救济规则的改革方案

中国密切关注知识产权保护等“边境后”领域以及数字贸易等新兴领域的趋势。在“渔业补贴”问题上，中国建议对某些造成产能过剩和过度捕捞的渔业补贴进行上限封顶和逐步缩减，而非立即禁止，从而“为可持续社会和经济发展留出空间”，并指出发展中国家和最不发达国家应当被给予特殊和区别待遇，后者可免于封顶与缩减。在“电子商务”议题上，中国建议在现有的WTO框架下打造安全、便利、規范的网络交易平台，支持各成员自主储存相关数据，加强对发展中成员数据权益保护力度;在相互尊重互联网主权的基础上，加强成员之间的实践交流;建议成员给予“电子商务相关网络设备和产品”的提供者非歧视待遇。在“补贴”议题上，中国认为现行多边贸易救济规则存在缺失和模糊之处，应当进一步澄清和完善世贸组织补贴、反补贴和反倾销相关措施，如恢复不可诉补贴并扩大范围、澄清并加严反倾销价格比较相关规则等，防止贸易救济措施滥用和误用。

四、中美在WTO改革问题上的立场差异

在WTO改革的有效性和包容性问题上，中美主要在WTO争端解决机制、WTO透明度、发展中国家身份认定和非市场经济提法这四方面议题上存在分歧，具体表现为两国在WTO相关规则制定、修改上的立场不同。由于中美对非市场经济、发展中国家等名词具有不同解释，日趋白热化的中美战略博弈将其影响蔓延至WTO改革领域。

1. WTO争端解决机制改革议题上的立场冲突

从美国的改革主张来看，不论是阻碍上诉机构既有法官连任和现任法官遴选，还是指责上诉机构存在侵犯美国主权、解释规则错误等问题，均会导致上诉机构停摆，WTO无法有效运行。拜登政府上台后仅发布了WTO改革的大体思路，并未就争端解决机制作出任何具体回应，仍希望以“沉默”行使事实上的“一票否决权”。自入世以来，WTO是中国应对美国等发起的贸易摩擦的重要平台，有效促进了中国经济增长。维护以规则为基础的多边贸易体制，保障争端解决机制的有效运行，符合中国的国家利益。因此，中国认为WTO需要尽早启动上诉机构遴选程序并填补大法官空缺，以此恢复WTO争端解决机制的有效运行。恢复WTO在争端解决机制上的合法效力，有利于中美在WTO框架下解决两国愈演愈烈的贸易争端。

2. 非市场经济议题上的立场冲突

美国认为，非市场经济因素造成现行国际贸易体系的扭曲和失衡，极大损害了美国劳动者利益，试图对不同所有制的企业设定歧视性规则，如对国有企业设定额外的透明度和纪律规则，并对中国国有企业和产业补贴“横加指责”。在国有企业的界定方面，不仅把中国银行、村委会等各类组织机构认定为具有《补贴与反补贴措施协定》中的“公共机构身份”属性，而且将中国《政府工作报告》和《行业发展规划》中的個别倡导性语句视为政府向特定行业或企业提供补贴的依据。但WTO规则体系中并无关于“非市场经济”的定义，这种做法违背了WTO公平竞争的原则，破坏了不同所有制企业进行商业活动时的公平竞争环境，若任由其发展，未来会出现更多歧视性规则，并且会进一步扩大中美经贸“脱钩”事件影响的深度和广度。

3. 发展中国家身份认定上的立场冲突

美国认为，WTO并无清晰明确的“发展中国家”标准，从而使“自我认定”的发展中国家获得了特殊和差别待遇，享有贸易谈判中的灵活性。2020年2月，美国贸易代表办公室单方面宣布取消包括中国在内的25个经济体的“发展中国家”优惠待遇，并在2020年4月的新闻发布会上自称为“发展中国家”，以此施压WTO取消中国的发展中国家地位。中国认为，WTO应改进特殊和差别待遇规则中相关条款的准确性、有效性和可操作性，保留发展中成员享受特殊与差别待遇的权利。如果美国继续在“发展问题”上保持强硬态度，坚持使用发达国家的标准对待中国，从而在中美未来的经贸谈判中提出更多不合理要求，必将使中美关系面临更大的不确定性。

4. 履行WTO透明度义务的激励机制上的立场冲突

除指责中国贸易政策不透明外，美国主张加大对未能履行通报义务的成员的惩罚。这种未区分“有意违约”和“能力不足”的惩罚措施仅仅注重WTO改革中的效率，忽视对发展中成员的利益保护。因此，中国认为，WTO发达成员应首先在通报义务履行上发挥示范作用，对于能力确有不足的发展中成员，WTO应通过技术援助推动其通报能力建设。若美国一味谴责中国未履行应有的通报义务，只会削弱两国互惠互信的基础，加剧国际经贸关系的紧张局势。

五、中美在WTO改革问题上的共同利益

由于中美在全球价值链发展和国际经贸治理方面存在协调分工、优势互补的合作基础，拜登政府在将中国作为战略竞争对手的同时，调整了前任政府过于强调竞争性的政策，在中美利益共存的问题上寻求与中国的合作①。这意味着在WTO改革相关性问题上，中美在很多议题上存在合作空间。

1. 关于电子商务议题

美国对于数字贸易领域高度关注，是WTO电子商务诸边谈判的积极推动者，其主张以“数字贸易”替代“电子商务”，所建议内容大多超出现有WTO谈判包含范围。由于对“电子商务”的理解和所处数字经济发展阶段不同，中国主要关注跨境电商议题，美国则关注数字产品的跨境贸易。尽管现阶段中国同美国的谈判诉求领域不同，但随着中国互联网企业日益全球化、塑造全球电子商务规则的能力不断提升，中国具有在核心领域与美国协调的能力。充分把握电子商务谈判议题发展方向，能够助力中国赢得构建数字经济监管体系和引领互联网治理新一代规则的双重先发优势。中美两国均为数字经济大国，拥有广阔的国内市场和先进的数字技术，两国合作推进电子商务谈判有利于缩小数字鸿沟、解决网络安全等问题。

2. 关于服务贸易议题

服务贸易已成为世界贸易中最具活力的部门，贡献了超三分之二的世界经济产出，给发展中国家和发达国家提供不同程度的就业机会①，尤其是在促进妇女就业方面发挥着突出作用。新冠疫情全球蔓延背景下，跨境医疗服务贸易增长迅速，中美两国合作推动服务贸易谈判有利于降低成本、发挥服务贸易促进就业增长的潜力，使服务贸易成为21世纪减贫和繁荣的驱动力。

3. 关于渔业补贴、新冠疫苗知识产权豁免、粮食安全等应对全球性危机的议题

MC12上，中美两国克服地缘政治影响，搁置两国在WTO争端解决机制、发展中国家议题上的分歧，加强两国对话，促进核心议题取得进展。谈判21年未果的渔业补贴议题，各国也在此次会议上达成协议，这增强了WTO在应对疫情、粮食安全、可持续发展等紧迫全球性危机方面的能力，在中美战略竞争日趋白热化的背景下具有重要意义。

六、推动中美在WTO改革中

合作的对策建议

对于美国与中国在WTO改革的关键领域存在的冲突和共同利益，中国宜秉持开放态度，既不能因为针对中国就一概反对，也不能放弃在国际贸易规则制定核心领域的话语权，对明显具有歧视性的条款不置可否。关键在于中国应以“联合可以联合的力量、主动回应关切议题”的合作姿态和开放包容的贸易理念，参与甚至在部分领域引领WTO改革，避免在WTO改革进程中被边缘化，进而推动与美国在WTO改革中的合作。

（一）积极推动WTO争端解决机制恢复

首先，若美国继续利用协商一致的原则执行其“一票否决权”，阻碍上诉机构成员遴选，中国可以联合除美国之外的其他WTO成员，共同推动上诉机构成员遴选。其次，为进一步加强上诉机构的独立性，平衡连任与WTO成员方关切，中国可建议WTO采用负面清单的方式，对WTO成员否定上诉机构成员连任的合法反对理由做出限定，即除清单所列原因外，成员不得反对上诉机构成员连任。再次，在长期中国需要关注WTO争端解决机制的深层次结构性问题，提议WTO公开专家组、上诉机构、仲裁法庭的重要过程，设置详尽的日期限制，改革当前机制中的低效程序，减少WTO资源浪费，提升其运行效率。

（二）主动参与国有企业议题谈判

中国需要避免在国有企业问题上被美西方国家“妖魔化”，应该以《中国加入世界贸易组织工作组报告书》和《中国加入世界贸易组织议定书》为基础，对比该报告、议定书与CPTPP、USMCA中的国有企业条款，对义务进行分类：相一致的义务、不一致的义务以及新增义务。第一，对新增义务，若其与国有企业改革目标相一致，则中国可以主动做出承诺并分步骤履行，如以“竞争中性”原则对待国有企业，对国有企业和民营企业实行规则中立，促进公平竞争。第二，对与中国体制根本无法相容的义务，则应根据争端解决机制中已有案例据理力争，如中国应坚持“中美双反案”（DS379）上诉机构“政府职能论”的判断标准，突出国有企业的市场经营属性。第三，中国应主张增加“监管中立”条款，即在基于规则的公平竞争的市场经济体系中，不同所有制企业，包括国有企业、民营企业和外资企业在内，应平等地受到监管，尤其要反对部分国有企业因所有制不同而在国际规则制定中遭受歧视性待遇。

（三）主动回应“发展中国家”争议话题

中国作为世界发展中经济体的代表，宜维护发展中国家利益，争取在国际重要经贸组织中的话语权和规则议程的制定权。第一，在参与WTO改革中，中国可以坚持普遍适用的豁免模式为基础，主动放弃部分发展中国家的“特殊和差别待遇”。并以此为谈判条件，要求美国削减贸易保护主义措施，共同维护自由公正的国际贸易环境。第二，中国可以主张放弃发达国家和发展中国家语境，采用先进贸易体、新兴贸易体、落后贸易体等新称谓。第三，中国也需要坚决反对美国以单边主义策略改变发展中国家身份判断标准的做法，联合发展中成员，加强同发达成员的交流，提出切实可行的方案。

（四）進一步完善WTO补贴、反补贴相关规则

中国宜呼吁防止贸易救济规则滥用和误用，消除歧视性规则的做法。其一，在WTO改革中，除禁止性补贴外，中国可以主张“共同而有差别的补贴政策”，“共同”是指各成员为逐步减少补贴负有共同义务;“差别”则是指允许各成员根据某新兴产业的不同发展阶段、不同发展状况给予有差别的补贴。其二，中国还可以呼吁新设补贴政策WTO规则合规性审查机制，即WTO可以在补贴领域、补贴方式、补贴规模等方面对成员进行审查。其三，中国宜倡导WTO坚持补贴政策的“透明”与“平等”，改进反倾销反补贴调查透明度和正当程序。

（五）倡导采用“多边+诸边”的双轨谈判模式

诸边谈判模式有助于WTO根据不断变化的国际贸易新形势制定规则并在区域层面试行，以便最终在多边层面达成协议。其一，在美国等少数国家反对而无法通过多边协商一致取得成果的情况下，中国可以支持加拿大等国提出的“开放式的诸边协议”，积极支持和推进对所有成员开放且谈判结果在最惠国基础上适用的诸边谈判。其二，在谈判策略上，中国一方面要坚持协商一致的原则，另一方面在无法达成协商一致的领域也可以主张诸边参与的方式。通过在具体规则制定中倡导所有诸边谈判成员参与协议起草过程，增加协议通过的成功率。其三，在谈判议题选择上，中国可以主张通过适当控制议题选择，严格审查争议性、政治性较强的议题以及在谈判中寻求各方利益平衡点，推动各方感兴趣议题的谈判可能性。

（六）推动中美在新兴领域的合作

其一，在具体谈判过程中，中国宜在确保国家安全的前提下，与美国等发达国家在新兴领域谈判中的敏感话题，如数据的跨境流动方面，以开放性思维和前瞻性眼光审度中国立场。其二，中国宜积极申请加入CPTPP、推动RCEP升级谈判，主动对接新兴领域中的国际标准，对国内企业进行抗压测试，推动国内规则与国际标准接轨，构建知识产权、劳工标准、数字贸易领域的国际化监督体系。其三，中国宜在中美利益相关领域积极探索新的合作方式，最大可能拓展两国合作边界;围绕能源安全、网络信息安全、粮食安全等国际重大议题，推动与美国在新能源、数字经济以及环境保护等新兴领域的合作;持续深化中美经贸合作，多层次、宽领域推动中美共同利益最大化。

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WTO Reform： Major Differences and Potential Cooperation between China and the US

Yu Zhen， Wang Xuechun

（Institute for the U.S. and Canadian Economies of Wuhan University， Wuhan， Hubei 430072）

Abstract： At present， the WTO reform faces many difficulties， such as the low efficiency of the appellate body， the difficulty of balancing the interests of different groups， and the incompatibility of its framework with the current international economic and trade pattern. At the same time， the game between China and the United States also spreads its influence to the field of WTO reform. Based on its own interests， the United States has put forward reform proposals on the WTO dispute settlement mechanism， WTO transparency， and the identification of developing countries， and has conflicting positions with China on the effectiveness and inclusiveness of WTO reform， but there is still room for cooperation on related issues. China should take the initiative to respond to the controversial issues of developing countries and non-market economies， actively promote the revival of the WTO dispute settlement mechanism， further improve its subsidy policy， advocate the adoption of a dual-track negotiation model of “multilateral + plurilateral” and strengthen cooperation between China and the US in emerging areas， in order to resolve the differences between China and the US in key areas under the WTO framework. In addition， we will promote cooperation between China and the US in WTO reform with common interests.

Key words： Global Economic Governance; WTO Reform; China and the United States; Policy Differences; Cooperative Countermeasures

（收稿日期：2022-08-25    责任编辑：罗建邦）