推进养老服务高质量发展的新思路

李志明 邢梓琳

[摘要] 为更好应对人口老龄化，破解我国养老服务发展不平衡、不充分难题，“十四五”时期，推动养老服务高质量发展，应当秉持“以老年人为中心”的理念，推进养老服务体系完善。从服务场域看，要构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系;从服务层次看，要形成基本养老服务与非基本养老服务协同发展的新发展格局;从基础支撑看，要尽快建立健全养老保障体系、完善老年人能力综合评估规范、老年人照护需求评估标准以及居家、社区、机构各场域养老服务标准等基础技术规范。

[关键词] 养老服务高质量发展    服务场域    服务层次    技术规范

[中图分类号] D669.6   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2022）05-0090-07

[基金项目] 中共中央党校（国家行政学院）2021年国家高端智库重点课题：构建我国“一老一小”家庭支持政策体系研究（CCPSZK2021008）。

[作者简介] 李志明，中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授、博士，研究方向：社会政策与社会法;邢梓琳，中国社会保障学会养老服务分会理事、博士，研究方向：社会治理。

一、问题的提出

人口老龄化是中国在新世纪所面临的突出问题之一。截至2021年底，中国65岁及以上老年人口总规模首次超过2亿人，占总人口比重首次超过14%、达到14.2%，这标志着在“十四五”初中国总体上已经从轻度老龄化阶段正式进入中度老龄化阶段，未来人口老龄化仍将快速行进。与此同时，高龄老年人数量及占比逐渐提高。根据第七次全国人口普查数据，2020年中国80岁及以上高龄老年人口有3580万人，约占65岁及以上老年人口总数的18.8%，比2000年增加2381万人，比重提高了5.1个百分点。受高龄化趋势影响，独居空巢、失能、失智及高龄老年人数量和比例也会增加。随着老年人口总量日益增长、老龄化程度日益加深，老年人对各种类型养老服务以及与老年生存质量密切相关的健康服务等的需求总量快速增加、类型渐趋多样，需求结构也从生存型向发展型转变，涵盖物质消费需求、服务消费需求、精神文化消费需求以及科技赋能下的智慧产品和服务等带有信息时代特征的需求。然而，中国养老服务发展不平衡、不充分的现实状况，却无法很好满足养老服务数量快速增长、形式渐趋多样、质量持续升级的需求，影响了老年人口总体生活品质的提升。

对于这一问题，学术界已有不少研究，如杨翠迎、刘玉萍（2021）对养老服务高质量发展的内涵特征与内在要求进行了具体刻画;白维军（2019）探讨了新型社会矛盾下养老服务高质量发展的空间与路径;杨贵华、邓玮（2020）则专门讨论了促进社区居家这一具体领域养老服务高质量发展的政策举措等。这些先期研究成果，对实现养老服务高质量发展的理论基础、现实困境以及实践路径进行了多种形式的探討，但尚未从服务场域、服务层次、基础支撑等多重视角对“十四五”时期推动养老服务高质量发展的关键议题系统进行研究。

“十四五”时期中国养老服务体系发展完善，总体趋向应着眼于满足亿万老年人对于美好生活乃至高品质生活的需要，走出一条“以老年人为中心”的养老服务高质量发展道路。基于此，本文从横向服务场域、纵向服务层次以及底层基础支撑三重视角，思考如何推动“十四五”时期养老服务高质量发展，为破解养老服务高质量发展堵点难点提供相关参考。

二、从服务场域看如何构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系

（一）目标指向

在具体实践中，养老服务主要发生在居家、社区、机构三个场域，功能定位上各不相同。居家养老服务既包含老人自养、老伴互养、晚辈赡养等由家庭成员提供的传统家庭照养服务，也包含社会、社区、市场等主体上门提供的社会化养老服务，如生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉以及家庭养老床位等。社区养老服务是依托各种社区养老服务设施，由社会化养老服务以及由志愿者、社区社会组织等社会支持网络提供支撑，为有需要的居家老年人提供的访问、日托、短住型养老服务。机构养老服务则是由专业养老服务机构主要面向失能失智老年人提供的生活照料、健康管理、康复护理、临终关怀等综合性养老服务，部分医养结合型养老服务机构还能提供疾病诊治服务。由于与老年人熟悉的生活环境连接更为紧密，绝大多数能够自理和部分失能的老年人都会倾向于选择居家养老或社区养老这两种场域的养老服务，只有当居家养老和社区养老都难以满足失能失智老年人或年迈的孤寡老年人自身需要时，才会不得已选择机构养老服务。

在构建和完善养老服务体系的过程中，我国高度重视发挥居家、社区和机构养老的各自优势，以期实现功能互补，更好地为老年人提供全生命周期的养老服务。对于三者的功能定位及其在养老服务体系中的相互关系，经历了从“单纯依靠机构”到“逐步做实社区”、经由“延伸居家服务”再到“链接、融合和协调发展三种服务场域”的演进过程。最新的权威表述为2021年中共中央、国务院提出的构建“居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”的目标设想。

（二）问题检视

从服务场域的角度来看，中国养老服务体系发展不平衡、不充分在实践中主要体现在各种类型的养老服务供给与老年人实际的服务需求相脱节，以及养老服务供给“总量短缺”与“结构性矛盾”并存的问题。

一是各场域养老服务发展不协调。相对于服务对象仅为少部分老年群体的机构养老服务，绝大部分老年人更加青睐的居家养老和社区养老服务，特别是社会化养老服务的供给资源和能力不足。截至2020年底，全国登记注册的38158家养老机构共有488.2万张床位，而29.1万个社区养老服务机构和设施却仅有332.8万张床位。

二是机构养老服务供给总量短缺与结构性矛盾并存。相对于优先为特殊困难老年人（主要指经济困难的空巢、留守、失能、残疾、高龄老年人以及计划生育特殊家庭老年人等）以及作出特殊贡献的老年人提供服务的公办机构养老服务，以社会力量为主体投资兴办且满足大多数老年人普惠性服务需求的机构养老服务供给资源和能力不足。与此同时，低收费、服务质量有基本保证的公办养老机构“一床难求”，而民办养老机构床位闲置率却总体维持在较高水平。

三是城乡养老服务发展差距较大。相对于起步较早、基础较好、投入较多的城市养老服务，面向农村居民的养老服务供给资源和能力都显得相对不足，已经成为中国养老服务体系的弱项和短板。农村养老服务网络投入少、不充分且历史欠账明显，服务设施老旧、闲置严重且服务供给不足，服务人才短缺、能力弱且社会力量参与不足等问题依然突出。

四是养老服务刚性需求得不到有效满足。为失能失智老年人提供的照护服务专业性强、持续时间长、医疗卫生技术含量高，涉及大量与基本生活照料密切相关的康复护理、医养结合服务，属于养老服务中的“刚需”。但是，相对于主要面向自理老年人的基本生活照料服务，在当前中国居家养老、社区养老以及机构养老等各种养老服务场域中，满足失能失智老年人需求的专业长期照护服务供给资源和能力不足。

五是老年医疗服务、老年健康服务存在短板。实现医养康养相结合，矛盾的主要方面在医在康。也就是说，相对而言，实现健康老龄化乃至积极老龄化，关键在于为老年人提供适宜的医疗服务、健康服务。当前，由于城乡之间、区域之间医疗卫生资源配置格局短期内难以实现均衡，致使老年人医疗服务供给过程中资源浪费与资源短缺的问题并存;同时由于针对高龄、失能失智老年人和长期照护的健康服务短缺，导致老年人健康服务总体上处于供需失衡状态;此外，由于基本医疗保险基金统筹层次低、保障水平不高等因素，致使老年人跨统筹区域看病就医面临使用医疗保险基金结算难、自付比例过高等问题，特别是损害了异地养老的老年人医疗保障权益。

（三）解决思路

面对更受老年人青睐的居家养老服务、社区养老服务供给不充分，而机构养老服务供给不平衡、不充分问题并存的现状，未来应着眼于不同服务场域，采取针对性措施构建充分发展、供需适配且能够解决医养康养结合难题的养老服务体系。

1. 提升居家养老、社区养老服务品质

“十四五”时期，推动养老服务高质量发展，应着手建立和完善致力于支持居家养老和社区养老服务充分发展的政策体系。具体来说，一方面，鼓励成年子女与自己的老年父母就近居住或共同生活，以方便就近照料，支持家庭承担养老功能，同时通过家庭养老床位、老年照顾技能培训、养老喘息服务、居家环境适老化改造等方式引导社会化服务延伸至家庭，发挥居家养老在养老服务体系中的基础性作用;另一方面，加快建设小规模、多功能、医养结合型、社区嵌入式养老服务机构，在为老年人提供助餐服务、日间照料、全日托养等养老服务的基础上，着重提升上门服务和居家支持能力，同时探索开展城乡社区互助式养老，建立城乡特殊困难老年人居家社区探访制度。

2. 强化养老机构养老服务能力

“十四五”时期，推动养老服务高质量发展，必须促进养老服务机构高质量发展。一方面，紧扣“兜底线、保刚需”的原则，强化公办养老机构满足政策保障对象养老服务需求的主渠道作用，兜住满足有意愿的特困人员集中供养需求的“底线”，优先满足城乡特殊困难老年人以及作出特殊贡献的老年人对于机构养老服务的“刚需”;另一方面，大力发展民办养老机构，重点提供“（经济上）价格适中、（服务上）方便可及、（水平上）质量可靠、（发展上）可持续”的普惠性养老服务包，逐步形成以社会力量为主体的养老服务格局，构建统一开放、竞争有序的养老服务市场体系。在农村地区，应着力打造功能互补、衔接互通的县乡村三级养老服务网络和设施支撑：着眼于增强失能照护服务能力，改造提升县级养老服务机构，发挥其养老服务辐射示范作用;支持具备条件的乡镇敬老院创建区域性养老服务和指导中心，发挥其养老服务支点支撑作用;积极发展农村互助幸福院等村级互助养老服务设施，发挥其养老服务前沿阵地作用。

3. 推进医养康养有机结合

“十四五”时期，中国应秉持健康老龄化理念，完善老年健康支撑体系，促进医养康养有机结合，将患病与生活无法自理状态尽量推迟到老年人生命最后阶段，从而提高老年人的健康预期寿命以及老年总体生活质量。具体来说，就是要鼓励医疗卫生服务机构、养老服务机构以多种形式（如养老服务机构增加医疗卫生服务、医疗卫生服务机构拓展养老服务或在居家和社区等场域整合医养康养资源）开展合作，提供多样化、多层次的医养康养结合服务;以社区或乡镇为依托，大力发展医养康养结合型社区或乡镇养老服务设施，重点为高龄、失能、残疾老年人以及患有慢性疾病的老年人提供包括健康管理等在内的综合连续的老年健康服务;进一步提升基本医疗保险基金统筹层次、推进异地就医（含门诊和住院）医疗保险基金直接结算并提高相应的报销比例，减轻异地养老的老年人看病用药负担，更好实现全体老年人老有所医。

三、从服务层次看如何形成基本养老服务与非基本养老服务协同发展的新格局

（一）目标指向

近年来，建立完善的基本养老服务制度，正在成为中国养老服务领域带有标志性意义的制度创新，以及新发展阶段实现老有所养的重要制度安排。根据性质不同，养老服务也可以像公共服务那样，分为基本養老服务和非基本养老服务两种类型。其中，基本养老服务是党的十八大以来中国在多层次养老服务体系以及基本公共服务体系建设过程中不断探索发展起来的，是指面向全体老年人、由政府主导提供的能够被纳入基本公共服务范畴的、旨在满足老年人基本养老需求的服务。在基本养老服务之外、主要由市场来调节的无法归入基本公共服务范畴的养老服务，都可以归为非基本养老服务。作为政府在养老服务领域内发挥“保基本、兜底线”职能作用的具体体现，基本养老服务实际上划定了政府在多层次养老服务体系中的主要责任边界。因此，建立和完善多层次养老服务体系，关键在于科学界定基本养老服务的服务对象、服务内容和责任主体，以此界分基本养老服务和非基本养老服务，进而划分养老服务体系的内部层次。

“十四五”时期，推动养老服务高质量发展，从养老服务层次的角度来看，关键是在明晰基本养老服务内涵和外延的基础上，加快建立和健全基本养老服务清单制度以及相应的基本养老服务体系，最终形成基本养老服务与非基本养老服务互为补充、协同发展的新格局。

（二）问题检视

从服务层次的角度来看，中国养老服务体系发展不平衡、不充分集中体现在对基本养老服务的内涵和外延不明晰，以至于政府、家庭、社会、市场等多种主体在养老服务体系中的责任边界无法被厘清，不利于基本养老服务清单制度的建立，也不利于基本养老服务与非基本养老服务互相协调、共同发展的养老服务体系构建。

一是基本养老服务制度总体上仍处于地方实践探索层面，尚未在理念和政策层面形成共识。基本养老服务源起于地方养老服务实践探索，后得到中央主管部门的肯定。2017年，民政部和财政部两部委把建立基本养老服务清单制度纳入居家和社区养老服务改革试点的范围，试点地区围绕试点领域出台了一系列地方性法规和政策，并开展了相应的制度实践。因此，在目前的发展阶段，基本养老服务制度依然主要由地方实践来推动运行，尚未在国家层面获得有关服务项目及其保障标准的制度性规范，存在内涵不清晰、外延不明确、制度边界模糊、主体权责失度等多方面的问题。

二是基本养老服务对象不清晰，在托底保障对象以及优先保障对象之外，是否扩大覆盖至全体老年人，各地规定并不统一。从试点地区的实践来看，基本养老服务的服务对象呈现出两种取向：一种是兜底取向，即以城乡特困老年人等托底保障群体为核心，适当扩大覆盖到部分困难家庭老年人等优先保障群体;另一种是“兜底+普惠”取向，如广东等地按照“兜住底线、确保基本、普惠均等”的原则，在托底保障群体和优先保障群体的基础上，也将基本养老服务拓展递送给有需求的普通老年人群体。

三是基本养老服务内容不明确，各地提供的基本养老服务所涉及的“基本”内容呈现出异质化倾向。从试点地区的实践来看，基本养老服务的服务内容也体现出两个层次：多数地区聚焦兜底层次的“基本”服务内容，主要指向老年人生存安全、助餐助洁助医助药等生活需要以及失能照护等照护需要的满足;部分地区则在老年人上述需要的基础上，还提供了诸如免费体检和健康管理服务等包含普惠层次的养老服务。

四是基本养老服务主体不统一，各地对于是否将政府作为提供基本养老服务的唯一主体的认识和实践不一致。不可否认，政府应当在提供基本公共服务中起主导性作用。但是，部分地区在基本养老服务试点实践中，除了明确政府的主体责任，也倡导并强调家庭在养老服务中的基础性作用，甚至还会采取多种措施引导和支持社会力量通过适当方式参与基本养老服务，如浙江杭州鼓励市场、社会、家庭等主体，通过小微型养老机构参与提供基本养老服务等。

（三）解决思路

面对基本养老服务制度和体系界限不清以至完善多层次养老服务体系发展不畅的现状，“十四五”时期应尽快从国家层面明确基本养老服务的概念框架以及正面清单，并推进形成基本养老服务与非基本养老服务协同发展的新格局。

1. 尽快在全国层面形成基本养老服务概念框架

“十四五”时期，应在理论研究、实践探索的基础上，继续深化对基本养老服务的认识，尽快形成对基本养老服务的官方界定，为国家和地方推动基本养老服务制度建设奠定认知基础。我们认为，对基本养老服务的定义应秉持“兜底+普惠”取向，在主体和内容两个方面都超越单纯兜底的低限要求，将适度普惠的中高限要求纳入其中，面向全体老年人满足其失能照护、生存安全等基本性需要并视经济社会发展水平适当拓展。在明确基本养老服务概念的基础上，从国家层面确立服务内容、服务标准、资格条件、供给方式和支出责任等基本养老服务体系的框架性制度安排，形成内嵌于国家基本公共服务体系的基本养老服务体系。

2. 尽快确立国家层面基本养老服务清单

在确定基本养老服务的概念与制度框架，并据此确立服务清单选取标准和原则的基础上，有必要进一步通过建立正面清单的方式列明国家层面基本养老服务的具体项目，明确诸如“为谁服务（服务对象）、服务什么（服务内容）、谁来服务（服务主体）、怎么服务（递送方式）、由谁付费（供款主体）”等事关基本养老服务发展的根本问题，使其转变为既方便各地贯彻落实，也方便公众知晓申请的公共政策。在国家层面基本养老服务清单中，应体现支持家庭养老服务、鼓励社会主体参与以及缩小城乡差距等政策导向;各地在国家层面基本养老服务清单的基础上，可以制定等同或高于国家普遍要求的“地方版”基本养老服务清单。

3. 鼓励发展市场化导向的非基本养老服务

在基本养老服务之上，政府还应通过营造公平的市场竞争环境以及加强综合监管，引导市场主体为主导提供非基本养老服务，满足老年人个性化、多样化、高品质的养老服务需求，让社会力量成为非基本养老服务的主要供给主体，并努力形成统一开放、竞争有序、充分发展的非基本养老服务市场体系;促进养老服务与教育培训、医疗健康、体育娱乐、文化旅游、养老家政、康复辅具等相关服务业融合发展，最终形成产业链长、覆盖领域广，能够实现经济效益和社会效益相统一的养老产业集群。

四、从基础支撑看如何完善推动

养老服务高质量发展的系统配套措施

（一）目标指向

“十四五”时期，推动养老服务高质量发展，一项重要议题就是确保老年人拥有足够的享受养老服务的支付能力。目前，中国通过财政支出持续保障特困人员享受基本供养，并为经济困难的高龄老年人以及生活长期不能自理、经济困难的老年人提供养老服务和护理补贴。对于大多数老年人来说，他们享受社会化养老服务则须自行付费。因此，推动养老服务高质量发展，必须通过完善养老保障体系，为老年人提供必要的经济保障，进一步提升养老服务需求侧的总体支付能力。

发展完善养老服务体系，实现养老服务供需匹配与质量监管，也离不开基础技术规范的支撑。根据年龄以及身体状况的不同，老年人所需养老服务的内容也存在很大差异：对于能够自理和部分失能的老年人而言，在老人自養、老伴互养、晚辈赡养之外，急切需求的是包括上门服务、社区养老服务在内的部分社会化养老服务的支持;对于无法自理、家庭成员亦无力照顾的老年人而言，急切需求的是养老服务机构提供的长期生活照料以及日常生活护理;对于失能失智的老年人而言，急切需求的是医养结合型养老服务机构提供的更为专业的医疗护理服务。从需求端来看，老年人对于养老服务的需求，除了受到自身健康状况所决定的可行动能力的基础影响，还会受到自身养老偏好、服务资源约束等内外部因素的影响。但是，从供给端来看，只有基于科学客观的老年人能力综合评估以及老年人照护需求评估结果而作出的基本养老服务资源分配决策才是公平公正的。因此，推动养老服务高质量发展，有必要建立统一的老年人能力综合评估规范、老年人照护需求评估标准，作为中国构建“以老年人为中心”的养老服务体系的基础规范。

随着中国养老服务体系的快速发展，居家养老服务、社区养老服务和机构养老服务等各场域养老服务供给量迅速扩大，养老服务各种质量问题逐渐显现。如养老服务机构时有意外事故发生、居家护理不当给老年人造成二次伤害等。养老服务的核心在于“服务”，只有制定标准，才能提高养老服务质量。近年来，中国养老服务质量标准建设日益得到重视，标准化领域也逐渐从传统的机构养老向居家养老、社区养老扩展。“十四五”时期，推动养老服务高质量发展，题中应有之义就是须着力完善养老服务质量标准，并以此为基础推进养老服务质量评价及综合监管，尽量确保老年人接受有质量的养老服务。

（二）问题检视

从基础支撑的角度来看，中国养老服务体系发展不平衡、不充分，不仅反映在需求侧养老服务购买意愿强烈但支付能力不足，而且表现在缺乏统一的老年人能力综合评估规范、老年人照护需求评估标准，以及居家养老、社区养老、机构养老各场域养老服务标准等基础技术规范，以至于养老服务资源与老年人需求精准匹配、养老服务质量评价和综合监管等工作缺乏相应的科学依据。

一是养老保障体系不完备，致使中国养老服务需求侧缺乏坚实的经济支撑。当前，中国养老保障体系存在基础保障水平不高、城乡之间和群体之间梯度福利差异、多层次保障发展不平衡不充分、老年人失能等风险缺乏针对性制度保障等问题，使得许多老年人难以将自己对社会化养老服务的潜在需求转化为有效需求，从而无法为养老服务高质量发展提供有效支撑。这实际上也部分解释了为什么中国老年人更倾向于選择成本更低的居家养老或社区养老这两种场域的养老服务。

二是老年人能力综合评估规范及相应的照护需求评估标准分散、不统一。目前，中国建立老年人能力综合评估规范以及在此基础上形成的老年人照护需求评估标准的实践多见于养老服务体系发展较好或获授权开展长期护理保险、发展普惠型养老服务、完善社区居家养老服务网络等专项试点工作的地区，相关评估结果在异地得不到认可。同时，各地试行的老年人能力综合评估规范及照护需求评估标准等也来源于民政、卫生健康、医疗保障等不同部门，相关评估结果也无法跨部门互认。这种现状不利于构建统一开放、竞争有序的养老服务市场体系。当前，民政部获批立项主导制定《老年人能力评估规范》（国家标准），并且已经在现行《老年人能力评估》（行业标准）的基础上形成了征求意见稿，正在公开征求意见。

三是养老服务标准等基础性技术规范仍存在比较明显的短板和弱项。目前，中国养老服务标准化建设在实践中存在全国范围内通行的养老服务标准欠缺，各地制定的区域性养老服务标准难以在异地得到适用，不利于统一开放的养老服务市场的形成;注重养老服务全领域标准建设，但对重点领域的细化以及标准的实施细则关注不够;以政府或由具有行政色彩的行业主管单位为主负责制定标准、专业人员参与不充分，标准更新不及时且脱离市场主体等问题。

（三）解决思路

面对中国养老服务体系基础支撑领域存在的诸多问题，“十四五”时期应从养老服务体系建设整体着眼，从养老保障、技术标准和规范完善等局部着手，尽快建立和完善综合养老服务的经济和技术基础支撑。

1. 建立健全养老、医疗以及长期照护等方面的风险保障制度，为老年人生活提供经济基础支撑

对于老年生活保障即养老来说，最核心的三项任务就是实现老年人老有所养、老有所医以及老有所护。从经济支撑的角度来看，“十四五”时期，应从三个方面着力：首先，加快发展多层次、多支柱养老保险体系，提升老年人购买社会化养老服务的支付能力。在全面深化养老保险制度改革、持续提升城乡居民等群体基础保障水平的同时，采取更多激励措施扶持发展属于第二层次的企业年金和职业年金以及属于第三层次的个人养老金，强化老年人收入保障。其次，构建多层次医疗保障体系，提升老年人享受老年医疗服务、老年健康服务的实际支付能力。通过优化基本医疗保障制度结构、强化基本医疗保险统筹基金功能、调整基本医疗保险个人账户定位等，进一步减轻老年人看病用药负担;通过改进基本医疗保险基金结算方式，稳步提升异地就医报销标准，切实提高老年人异地就医保障水平。再次，尽快建立全国统一的长期护理保险制度，提升老年人在失能半失能时接受长期照护服务的支付能力。目前，中国在部分地区开展长期护理保险试点且处于阶段性降低社会保险费率的周期中，但仍须抓住人口年龄结构尚处于中度老龄化的有利时机，尽快作出设立长期护理保险的决断，为有需要的老年人接受长期照护服务筹集资金。

2. 尽快建立全国范围内统一适用、评估结果跨部门互认的老年人能力综合评估规范及相应的照护需求评估标准

“十四五”时期，应推动民政部主导的老年人能力综合评估制度尽快建立，并在此基础上建立与之对应的照护需求分级标准，据此确定老年人应当接受什么类型的养老服务，形成梯度化服务以及有序转介的格局，实现服务资源与老年人需求精准匹配以及养老服务资源的公平分配和有效使用。从应用层面来看，老年人能力综合评估规范、老年人照护需求评估标准能够作为确定基本养老服务的受益对象资格评估以及确定非基本养老服务服务供给、价格收费的基础性技术支撑。

3. 积极稳妥推进养老服务标准化建设

“十四五”时期，养老服务领域的标准化建设应当继续在围绕通用基础标准、服务提供标准以及支撑保障标准等方面完善养老服务国家标准或全国通用行业标准的基础上，实现三个转向：在继续完善整体性标准体系的同时，逐步将工作重点转向标准实施以及对标准的实施进行监督;从养老服务全领域转向安全和卫生标准、产品技术标准、设施设备标准等关键重点领域;制定主体应从政府主导逐步转向行业主导，下放行业服务标准主导制定权，加快整合行业服务标准中的强制性标准，尽快落实行业服务标准制定程序的拟制工作，使制定行业服务标准的过程有规可依。

五、结 语

“十四五”时期，推动养老服务高质量发展，应秉持“以老年人为中心”的发展理念，践行积极老龄观和健康老龄化理念的相关要求，从服务场域、服务层次以及基础支撑三重视角谋划完善中国特色养老服务体系。具体来说，就是要在完善养老经济来源和技术标准规范的基础上，从横向上积极构建“各场域养老服务相衔接相协调、医养相结合康养相融合”的供需匹配、功能协调的养老服务体系，从纵向上积极促成“兜底养老服务能够保障有力、基本养老服务实现人人可及、非基本养老服务得到充分发展”的多样化、多层次养老服务供给格局，为每一位老年人提供符合自身需求的全周期、有质量的养老服务，以满足老年人高品质生活需要。

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[8] 杨贵华，邓玮.以需求为导向推进居家养老服务高质量发展[J].前沿，2020（6）：107-113.

New Ideas for Promoting the High-quality Development of Elderly Services

—Based on the Triple Perspective of Service Area， Service Level and Basic Support

Li Zhiming， Xing Zilin

﹝Party School of the CPC Central Committee（National School of Governance）; China Social Security Society Elderly Services Branch， Beijing 100089﹞

Abstract： In order to better cope with the ageing population and solve the problem of unbalanced and inadequate development of elderly services in China， the 14th Five-Year Plan period should promote the high-quality development of elderly services and promote the improvement of the elderly service system with the concept of “putting the elderly at the centre”. From the perspective of service areas， we should build a senior care service system that is coordinated with home and community institutions and combines medical， health and recreation services; from the perspective of service levels， we should form a new development pattern of basic senior care services and non-basic senior care services; from the perspective of basic support， we should establish a sound senior care protection system as soon as possible， improve the comprehensive assessment norms for the abilities of the elderly， improve the standards for assessing the care needs of the elderly and the standards for home， community and institutional services. In terms of basic support， it is necessary to establish as soon as possible a sound elderly security system， improve the comprehensive assessment standards for the abilities of the elderly， the assessment standards for the care needs of the elderly and the standards for elderly care services in all areas of home， community and institutions.

Key words： Quality Development of Elderly Services; Service Areas; Service Level; Technical Specifications

（收稿日期：2022-08-12    責任编辑：罗建邦）