党的十八大以来推动经济高质量发展的实践和经验研究

张琼

摘 要：十八大以来我国经济发展进入新常态，经济由高速增长转向中高速增长，带来了经济结构的调整和发展方式的变化，提高质量和效益正在成为经济发展的主旋律。在经济转型的重大阶段通常伴随着阶段性、结构性变化，经济运行的特点与以往有着较大的差别。面对新的国内形势、复杂的国际环境，我国通过改善市场环境、推进科技创新、深化教育改革、优化空间结构、扩大人民收入、深化土地改革、解决污染问题、健全风控体制、深化体制改革有效的应对了新挑战、解决了新问题。

关键词：新常态;高质量发展;深化改革

习近平同志在党的十九大报告中指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”。2008年国际金融危机后，我国经济出现高速增长转向中高速增长的深刻变化，经历了较长时期的波动下行。随着供给侧结构性改革深入推进，市场预期改善，经济增速转稳，波动幅度收窄。

一、经济高质量发展的科学内涵

高质量发展是一个多维度的概念。从经济学意义看，在微观层面，主要指产品和服务的质量;从投入产出关系看，高质量发展是生产要素投入少、成本低、效益好的发展。

（一）高质量发展是满足高质量需求的发展

进入新时代，我国的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。而美好的生活需要高质量的商品和服务作为最基础的保障。

当前我国人均GDP 绝对水平达到1万多美元，我国经济发展的突出矛盾不再是总量小的问题，而是供给体系质量与社会发展需求不相适应。供给结构的不充分主要表现在难以满足城乡居民不断增长的公共服务需求。诸如教育资源、公共卫生医疗服务、就业保险和津贴、基本住房保障、生态环境保护、公共安全设施等公共产品的供给短缺矛盾愈发突出，难以及时填补城乡居民对公共服务需求日益增大的缺口。

（二）高质量发展是促进人的全面发展的发展

高质量发展不仅要形成高效率的生产体系，也要保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕，这是中国特色社会主义的本质要求。人的全面发展需要有基本的家庭收人和教育投人作为支撑，应该通过更大力度的再分配机制，为人的全面发展提供保障。增进民生福祉是发展的根本目的，在建设合理的收人分配体系基础上，构建与发展水平相适应的社会保障体系。真正做到幼有所育、学有所教、病由所医、老有所养、弱有所扶。

（三）高质量发展是绿色可持续的发展

生态兴则文明兴、生态衰则文明衰。良好的生态环境既是发展所必需的条件，也是发展的目的。习近平总书记曾指出：“绿水青山就是金山银山。”这充分表现出我国在经济高质量建设中对绿色发展予以极高的重视。传统粗放型经济发展模式具有高投入、高增长、高消耗和高污染的特点，在经济快速增长的同时所带来的环境污染问题不容忽视，能源过量消耗、生态环境恶化违背了绿色发展理念，制约了我国经济的高质量发展。而新经济的发展模式是一种符合环保发展要求，注重生态文明建设，以新能源和节能环保产业推进节能减排的绿色发展模式。新经济发展通过技术革新开发新能源新材料，以新能源新材料代替传统粗放型经济发展模式中易造成高污染的传统能源，不仅缓解了资源约束，也降低了生产成本。

二、经济高质量发展的现状分析

当前，中国的经济发展进入了新常态，这是对我国经济发展阶段性變化的重大判断。用新常态的大逻辑观形势谋发展，是当下和未来工作的基本遵循，对推动我国经济向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进具有重要意义。在这样一个经济转型的重大阶段通常也伴随着阶段性、结构性变化，经济运行的特点与以往有着较大的差别。

（一）潜在增速明显下降，增量对冲存量的空间变小

当前，我国经济正在经历从高速增长阶段向中高速甚至中速增长阶段的转换，作为一个后发经济体，仅依靠扩大增量，而不动存量的发展思路很难再延续下去，宏观调控的目的是要保持宏观平衡，更加强调经济结构的优化，而不只是继续维持经济增速。

首先，随着总的技术进步速度放缓，经济已经很难再回到过去的高增长轨道。过去三十多年，我国全要素生产率年均增长大约3.6%，2010年以后年均增速不到2%，根据典型追赶经济体的经验，未来还将延续类似的增长态势。过去经济下行，可以通过追加投资来弥补，要是建立在全要素生产率增长较快、有效投资空间较大的基础上。全要素生产率增速放缓，意味着要保持资本回报稳定，外延式的投资增速就不可能太高。如果一味依靠稳投资来稳增长，最后的结果可能是投资效率持续下滑，而债务水平持续上升，甚至有可能引发债务危机。

其次，过去技术进步或者劳动生产率的提升，很大程度来自于资源的跨部门配置。随着农业向非农部门转移，国企向非国企转移，国内向国际开放，跨部门资源配置对全要素生产率的贡献下降，更多转向部门内部效率的提升。而且，即便要素还有进一步跨部门配置的空间，经济增长质量要上一个台阶，也面临很大的挑战。宏观调控需要稳定住总体的物价水平，避免相对价格由于个别部门出现泡沫而出现较大的变化，从而严重扭曲资源配置。

最后，过去三十多年的经济高速增长，几乎每一个人都有所受益尽管程度有所不同，但高增长阶段结束之后，不是每个人都会受益，必然有相当一部分的人利益会受到损害，收入差距或者财富差距进一步拉大，未来平衡不同群体利益，改善财富和收人分配的难度也很大，这对于宏观调控的机制设计提出了挑战。

（二）追赶型经济体政府强力配置资源方式存在缺陷

在高速追赶时期，由于产业和消费升级方向相对明确，结合我国对组织大规模的基础设施建设和完善基本公共服务的体制动员优势，我国成功地应对了2008年的国际金融危机，保持了经济增长大体平稳。但在以创新驱动和要素配置效率提升为主的追赶阶段，经济运行中的不确性因素明显增多，产业升级路径并不清晰，消费需求也更加多样化和个性化，看得见摸得着的硬的公共服务发展空间收窄，而看不见摸不着的软的公共服务缺口还比较明显。如果再沿袭老路依靠稳投资稳增长，不仅可能造成新的投资过剩，而且教育、医疗等短板将得不到缓解，从而影响经济后续的转型升级。此外，在转型时期，由于社会组织发育不完全，即使宏观政策的着力方向更加倾向于教育、医疗等短板，政府管理能力也难以完全胜任。

（三）供需条件重大变化，供给侧成为重点

十八大以来，我国经济增速下滑时间超过6年，表面看是经济增速的变化，实质背后是经济结构的演变。这些演变并不仅仅是经济总量、产业结构企业盈利、就业、风险等经济变量的调整，还涉及社会、文化、观念制度变革等多个方面。有些是快变量，有些是慢变量，现有体制机制并不总是能适应从速度规模型追赶到质量效益型追赶的转变。现有经济结构演变和体制机制的适应性调整，往往伴随高速增长时期累积矛盾和不平衡释放，如果再叠加外部的冲击，肯定会面临比较显著冲击。一方面产能过剩、杠杆和库存高，另一方面有效供给又存在明显不足，供给不能适应需求的重大变化而做出及时调整。经济要从高速增长的均衡顺利过渡到可持续的中高速增长，就必须要从供给侧着力，建立一套能够适应中高速增长的体制机制，推动中国经济在更高阶段和水平上建立新的平衡。

（四）经济减速与结构失衡叠加，经济运行存在风险

随着潜在增速回落，一些高速增长阶段积累的风险易发多发。首先是认识问题。经济增速降一开始往往为生数人不理解，或過度乐观，或过度悲观，有时候政策制定者也很难提前做出预判。其次，从高速增长向中高速增长阶段转换的时候，各个指标所指示的信号可能并不一致，甚至相互矛盾，不同指标之间的关联性也发生了改变，经济和金融结构也在快速调整，关于风险性质各方有时难以达成共识。最后是应对手段的选取问题。由于对风险性质认识不清，选取何种应对手段以及具体手段的有效性如何，也往往不清楚。

（五）传统宏观政策框架部分失灵

我国经济增速持续放缓，是结构调整主导与周期因素叠加的综合反映，与一般的商业周期波动存在明显不同。2012年以来经济下行中的几次小幅回升波动表明，加大需求管理力度只能让经济增速短暂平稳，并不能改变经济潜在增速下行的趋势。与此同时，转型时期宏观调控往往需要处理两难或者多难挑战，而不同应对手段之间有时互补，比如宏观调控的方式创新离不开结构性改革，有时却又相互冲突，比如稳增长短期就有可能延缓结构性改革。如何合理搭配政策工具，实施有效的政策组合十分重要。

三、经济高质量发展的实践与经验

（一）构建公平竞争的市场环境

竞争是市场经济的本质要求。确立竞争政策的基础性地位。有竞争才能有创新，有竞争才会倒逼企业提高产品和服务质量。要完善反垄断和反不正当竞争的法律法规，加强监管机制建设，加强统一执法，发挥公平竞争对鼓励创新、提高产品和服务质量的促进作用。

加快产业政策转型。适应新形势下需求升级快、产业技术路线变化频繁的特点，减少政府对产业发展的直接干预，推进产业政策从选择型向功能型转型，公平支持各类市场主体竞争前的研发环节，加大从需求侧支持产业发展的力度。

完善市场监管机制。整合分散在不同部门的反垄断执法职能，建立更高层级的反垄断执法机构，增强独立性和权威性，提高专业化水平，赋予其公平竞争审查职能，加强对新制定法律法规和政策的公平竞争审查，并逐生修订妨碍公平竞争的已有法律法规和政策。

扩大优质服务产品供给。降低服务业准人门槛，鼓励各类资本进人医疗、教育、养老、体育、文化等服务业领域，进一步放开服务领城的外资准人，促进竞争性供给和降低成本，提高优质服务供给规模。

（二）推进科技创新

创新是发展的第一动力。推进市场导向的科技创新。引导创新资源向企业集聚，完善科研院所和高校的技术成果向企业转移机制，加大对中小微企业创新的扶持力度，促使企业摆脱对资源和要素消耗较多的加工制造环节的过度依赖，更多地依靠研发、设计、标准、供应链管理、品牌建设和无形资产投资，满足差异化和个性化需求，推进传统制造向以研发为基础的新型制造转型。

通过科技创新推动产业转型升级。推动集成电路、第五代移动通信、飞机发动机、新能源汽车、新材料等产业发展，发展工业互联网乎台，推动高新技术产业由加工组装为主向自主研发制造为主转变;加快传统重化工业现代化改造，增加高附加值环节的比重;推动劳动密集型产业向劳动、知识、技能密集相结合的方向发展，提高产品的知识、技术和人力资本含量。

营造有利于创新的制度环境。落实和完善企业研发费用加计扣除、高新技术企业扶持等普惠性政策，鼓励企业增加研发投人。建立科技成果的产权激励制度，加快科技成果使用处置和收益管理改革，扩大股权和分红激励政策实施范围，探索赋予科研人员科技成果所有权和长期使用权，创新人才分享成果收益。

（三）深化教育体制改革

人才是发展的第一资源。积极探素创新型人才培养和成长机制。完善人才评价、流动和配置机制，发现、培养和用好人才，使各类人才的创新智慧和潜能竞相进发。培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队。在充分用好国内人才资源的同时，积极引进国外高质量人才和智力资源

激发人力资本潜能。完善企业家精神的激励机制，尊重和保护个人财产权利，稳定有产者预期和信心。加快推进农民工特别是第二代农民工市民化，让进城农民工变成无差别的城市人，激发其投人经济建设和创业的激情。

建立现代教育体系。推进高等教育内涵式发展，以创新人才培养为中心，提高教育质量，增强高等学校的创新能力建设。放宽国外一流大学到国内合作办学的条件，推动高等教育改革和提高教育质量。加快发展现代职业教育，把部分地方本科院校转型为职业技术高校和职业教育学院，加大劳动力的职业技术培训，培养大批专业技能人才。强化基础教育的普惠性和公平性，巩固提高义务教育，加快普及学前教育和高中阶段教育，提升基础教育质量，缩小城乡教育差距。

（四）深化土地制度改革

土地是最重要的生产要素。深化集体经营性建设用地人市改革，实现城乡建设用地同等人市、同权同价，统筹农村集体经营性建设用地人市与盘活利用闲置农房和宅基地。

完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。重点结合发展乡村旅游、返乡下乡人员创新创业等先行先试，探索盘活利用农村闲置农房和宅基地，增加农民财产性收人，促进城乡要素双向流动，提高农村资源的配置效率和收人实现可能性。

改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。

（五）应对环境污染挑战

我国正进人环境库兹涅茨曲线的峰值期。解决突出环境问题，有效应对污染排放峰值期的环境挑战，是推动高质量发展必须解决好的问题。

加快解決突出环境问题，打赢蓝天保卫战，加快水污染防洽，强化土壤污染管控和修复。着力解决群众反映强烈的突出环境问题。提高污染排放标准，强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露，严惩重罚等制度。深化环境监管体制改革。围绕提高环境监管有效性、完善环境监管法律法规、优化组织体系、调整监管权力分配、改进监管程序、優化监管工具和手段、提高专业性和监管能力、切实完善环境监管问责机制。

加快绿色技术和绿色产品开发创新。加快开发从污染控制到绿色能源在内的各种绿色技术和绿色产品，加快推动我国产业结构升级，支撑我国绿色转型发展。

（六）健全风险管控体系

重构金融监管框架。按照权力有效制衡、提高监管效率的原则，完善金融监管体系。加强对系统重要性金融机构和跨业经营活动的监管。规范市场行为，强化金融消费者保护。明确地方金融监管机构负责监管地方批准的金融机构和类金融机构，真正实现金融监管全覆盖。

加快金融机构公司治理改革。优化金融机构股权结构，综合考虑国家金融安全和经济效率的需要，调整国有控股的范围和比例。强化对股东特别是主要股东行为的监管，引导股东建立长期投资意识。探索和试点股权激励，将薪酬体系与金融机构中长期利润和风险挂钩。

完善金融基础设施建设。完善人民银行的征信系统，适度扩大征信体系的收集和使用范围，将小额货款公司、P2P平台借贷等民间借贷信息纳人征信体系，建立分层次、多维度的征信数据，提高对征信数据的再加工水平。加快建立覆盖全面、标准统一、信息共享的金融业综合统计体系。

营造防范化解金融风险的宏观环境。打破债券市场刚性兑付预期，通过市场行为提升经营主体和个人的风险意识。在保持宏观经济稳定的前提下，密切监控流动性，营造适度的货币环境，满足去杠杆、去产能以及风险处置中金融机构正常的流动性需求。

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