新《档案法》背景下国家综合档案馆档案开放审核的挑战及对策

2022-05-30闫静谢鹏鑫张臻

北京档案 2022年7期

闫静谢鹏鑫张臻

摘要：档案开放审核是档案开放利用的前端，其工作质量直接影响到档案开放利用的水平和效果。新修订《档案法》对我国档案开放工作提出了新要求，也对档案开放审核的开展提出了新规定。通过档案开放审核现状分析可知，各级国家综合档案馆在档案开放审核中面临人力资源紧缺、制度供给不足、权责不甚明确等三方面挑战，亟须从理念更新、制度保障、职责厘清等层面提出有效对策，使档案开放审核在具体工作中有效推进。

关键词：档案开放审核国家综合档案馆档案法

Abstract： Archives opening examination is in the early stages of archival opening and utilization， so the quality of examination directly affects the level and ef？ fect of archives work. The newly revised Archives Law has put forward new requirements for the work of archives opening in our country. Through the analy？ sis of current situation， there is something in here that under the background of the newly revised ar？ chives law， the national comprehensive archives at all levels face some challenges， such as， the short？ age of human resources， the shortage of system sup？ ply， and the unclear power and responsibility， which is urgent to put forward effective countermeasures from concept renewal， system guarantee， responsibil？ ity clarification and so on， so as to push forward the archives opening examination effectively in the con？ crete work.

Keywords： Archives opening examination； Nation？ al comprehensive archives； Archives law

2021年1月1日，新修訂《中华人民共和国档案法》（以下简称“新《档案法》”）的正式实施，从法律层面明确了档案开放审核的重要性。其中第三十条规定将档案开放审核职责赋予档案馆和档案形成（移交或保管）单位，以期为缩短档案控制使用期限、扩大档案开放力度、提升档案开放效率提供保障。自档案开放审核被正式提出以来，档案学界和业界就相关业务流程[1]、技术手段[2]、制度规划[3]、模式创设[4]、协同机制[5]、国外经验[6]等方面进行理论探索。但档案开放审核实践中面临的问题与挑战，仍需进一步深入探究。本文基于我国国家综合档案馆档案开放审核现状的分析，挖掘新《档案法》实施背景下档案开放审核的问题及挑战，并为后续相关工作的开展提供可行性对策。

一、国家综合档案馆档案开放审核现状

在机构设置方面，经调查研究统计，现阶段档案馆内承担开放审核职责的机构多依附于馆内某一独立部门，除传统鉴定职能部门外，该工作多由保管保护处等部门开展。这就意味着这些机构在本职工作外，还需分派人员承担开放审核工作，不利于档案开放审核工作的常态化开展。

在流程设置方面，档案馆开放审核的工作流程渐趋规范。部分档案馆已有一套规范化开放审核流程，每年或定期开展工作。其中省市级档案馆的工作流程一般需要“3步”（基层档案人员—分管领导—馆内领导或开放审核委员会），较为严格；县级则以“1步”（开放审核委员会）为主，相对宽松。

在运行机制方面，现阶段档案开放审核主要涉及三个机制。一是会同机制，即馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责；二是负面清单机制，即档案开放审核过程中以清单方式明确列出不予开放的档案及其原因；三是意见决策机制，即档案开放意见决定权的分配及职责划分。目前，会同机制和负面清单机制虽有一定成效，但执行效果有限。对于档案开放审核意见决策机制，尽管明确了不同主体的开放审核职责，但在现阶段实际工作开展中仍以档案馆为主导，这就导致档案馆工作责任较大；与此同时，档案主管部门的作用并没有充分发挥。

在技术应用方面，目前开放审核工作中智能技术手段的缺失是普遍情况，现有的技术手段多为敏感词系统、档案管理系统等，尚未有专门化的档案开放审核管理平台。

二、国家综合档案馆档案开放审核面临的主要问题与挑战

（一）档案开放审核工作量大，与现有人力资源矛盾突出

新《档案法》做出缩短档案封闭期限、扩大提前开放档案的范围等规定，均增加了档案开放审核工作量。而人力资源短缺与开放审核档案数量庞大是目前制约开放审核工作开展的主要问题之一。此外，“历史欠账”进一步激化很多档案馆“馆藏数量增长率、增长速度高于档案开放数量增长率和增长速度”[7]的矛盾。如根据调研，一些档案馆表示“目前馆内6名专职人员从事开放审核工作，仍难以满足档案开放进度”“馆内每年开放审核的工作量达到10万+，但专职从事开放审核的档案人员只有3位”。这些问题并非反映了个例档案馆的现状，也折射了我国绝大多数档案馆面临的馆藏档案开放审核状况。一是传统的人工审核方式与“存量”“增量”档案的开放审核压力，进一步加剧了开放审核的难度。智慧化辅助工具和设备的缺失、立卷改革后“按件开放”与“逐件逐页审查”的工作模式等滞缓了大多数档案馆的开放审核进度。二是人才队伍及专业团队的缺乏，影响了档案开放审核工作的开展。缺乏固定的、专业化的、专职的档案开放审核团队，一定程度上消解了开放审核的人才支撑。

（二）档案开放审核制度供给不足，与实际推行矛盾突出

一是在制度设计上对“开放审核”界定不清。目前，关于档案开放涉及的概念包括“档案开放审核”“档案划控”“档案开放鉴定”等。在实际工作中，上述概念经常被混为一谈。“档案开放审核”虽然正式成为档案开放工作的新术语，但尚无配套制度“就档案开放（或档案开放审核）的内涵做出界定”[8]，这就导致在实际工作中不同术语使用的混乱。业界专家杨来青在接受笔者访谈时就提出疑问：“开放审核到底是一个环节还是指整个工作？‘审核如作为一个法律术语与‘划控的关系如何？审核到底是替代了整个划控工作的业务流程，还是仅仅指其中一个环节？这需要在制度中予以明确下来。”二是相关制度的衔接性较差，难以满足开放审核工作的开展需求。目前除了《档案法》之外，对于档案开放审核尚未出台专门的制度规范。实际上，档案开放审核与档案解密、政府信息公开、数据安全、个人信息保护均息息相关。而且除了《档案法》外，档案开放审核还需要遵循《国家档案馆档案开放办法》等法规，同时也需要受到政府信息工作制度和保密制度的制约。由于档案开放审核的工作内涵没有清晰界定，配套的法规政策还不够完善，开放审核的相关标准或细则不甚明确，与其他法规制度的协调亦没有推进，导致一线档案工作者开展档案开放审核工作困难重重。而各级档案馆发展水平不一，进一步制约了开放审核工作开展的力度与效果。

（三）档案开放审核权责不甚明确，致使开放审核具体程序不清

新《档案法》明确将档案馆和档案形成单位或者移交单位作为开放审核的责任主体，但二者在这一工作中如何“会同”目前仍不甚明确。在《征求档案形成单位意见的思考》一文中就指出，在征求意见的过程中，存在征求档案形成单位意见的“先后顺序”“标准统一”等问题。[9]档案形成单位或移交单位如何更加有效地参与进来，使“会同”达到一个良好的效果，需要在具体的档案开放办法和开放审核办法中予以细化。此外，局馆分立之后的档案局在开放审核中履行何种职责也不甚明了。一方面，档案馆由“局馆合一”转向单独的文化事业单位，在与形成单位或移交单位的工作协调中并不具有行政强制力；另一方面，档案局在改革以后“作为非独立行政主体，通过行政手段推进档案事业发展不如此前便利”[10]，这也限制了其按照传统方式监督开放审核工作。

档案开放审核权责边界不清，进一步导致开放审核工作开展的程序不够明晰。目前实际工作中档案馆会同形成单位的情况有以下几种类型。一是形成单位承担“初审”职责，并在明确的时间期限内将“初审”意见反馈给档案馆，档案馆完全以形成单位的意见为主。但为了避免形成单位过度行使自由裁量权，形成单位在提交“初审”意见时需附详细说明，且明确如后期社会利用者查阅相关档案得不到满意结果时，形成单位具有解释权。二是档案馆承担“初审”职责，将初审意见反馈给形成单位。如档案馆和形成单位意见一致，则二者“会同”过程中达成共识；如二者意见不一致，则进行“复审”，“复审”则由形成单位和档案馆共同承担，直到达成一致见解。三是“初审”工作没有主导方，档案馆只负责具体组织工作，开放审核完全由档案馆和形成单位共同完成，具体方式可通过定期在档案馆内开辟专门场地，形成单位相关人员来馆与档案馆开放审核人员共同完成“初审”任务。尽管各级各类档案馆在具体操作时可根据自身情况选择一种适宜模式，但由于双方权责不甚明确，在具体进行开放审核工作时包括准备阶段、具体环节设置、后续任务等还存在诸多模糊地带。

三、国家综合档案馆档案开放审核工作开展的对策建议

（一）加强档案开放审核的信息化支撑和智力支撑

档案开放审核作为一项集政策性、政治性和经验性、智慧性于一身的工作，具有极高的难度和复杂性。档案馆在传统上采取人工方法，逐条目录、逐件、逐页审阅档案信息以确保开放审核工作的“万无一失”，这本无可厚非，但在档案工作日益强调开放化、社会化的时代背景下，这种“确保质量过关、宁可速度慢一点”“确保效果放弃效率”的情况却难以满足时代的需求。为解决目前开放审核工作压力大与人力资源紧缺的矛盾，可从两个方面更新理念。

一是加强档案开放审核的信息化支撑。档案开放审核工作应以新《档案法》对档案信息化工作的要求为指引，充分发挥信息化技术手段对人工方法的辅助作用，提升开放审核效率。而加强档案开放审核的信息化支撑，可采取循序渐进的方式进行，各档案館在有条件的情况下，可初步尝试根据国家规定、结合馆藏实际编写并调整适合本馆的敏感词库，将其嵌入原有档案数字管理系统，利用敏感词全文比对算法、敏感词筛选过滤机制等技术辅助初审乃至复审环节。下一步，随着条件的成熟，利用以机器学习和深度学习为核心的人工智能技术，通过档案文本识别和语义分析让经过数据训练的机器在复杂条件下可以做出接近甚至超过人类的判断，实现档案开放审核工作的自动化开展。

二是加大档案开放审核的智力支持。具体可从两个方面入手。就单个档案馆范围而言，建议强化开放审核委员会的设置。目前部分档案馆的开放审核已明确了“初审—复审—终审”的“三审制”工作机制，但开放审核委员会还未能全面推广，且部分档案开放审核委员会运行制度不够明确，未能充分发挥作用，以致“终审”的压力仍落在馆长身上。强化开放审核委员会的设置，可将开放审核的个体职责变为群体职责，不仅能充分发挥群策群力的作用，而且能大大提升档案开放工作的效率。此外，建议开放审核委员会采取议决制，将开放审核决议以会议纪要形式存于全宗卷中，这种无须签字、责任共担的方式既可减缓委员们签字的压力，也可简化程序，提高开放审核的规范性、合法性和权威性，提高开放审核的工作效率。就全国而言，建议建立档案开放审核专家库等专家咨询机制。专家库的专家需对国家政策、理论前沿、业务开展等有充分的调查研究，对档案开放审核有深入的把握，可定期组织全国培训或针对某类档案馆进行重点指导，必要时专家库可协助档案馆开展开放审核工作或帮助制定开放审核工作机制，促进全国范围内档案开放审核工作的推进。

（二）加强档案开放审核的制度供给与机制保障

一是建议尽快出台档案开放审核的相关制度规范。“开放审核”系新《档案法》中首次提及的档案工作术语，然而目前对开放审核的概念界定、开放审核关涉主体的权责等尚未进一步明确，这就造成对开放审核时应该审核哪些内容、如何开展审核工作等内容不甚明了，从而掣肘了开放审核工作的开展。出台的各级国家档案馆馆藏档案开放审核规定应在遵循新《档案法》的基础上，合理吸纳《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》，对开放审核的概念、主体责任、工作方案等内容进行原则性规定，以规范开放审核工作。此外，在出台相关制度规范的同时还需尽快研究制定开放审核的标准或细则，以细化条目的形式给实践工作以切实的方向性指导。而在出台相关制度规范时应注意加强档案开放审核的制度衔接。档案开放与档案解密、信息公开等制度联系密切。在档案开放审核制度设计时，应统筹做好相关制度的衔接。如在审核程序、审核主体、监督检查等方面做好解密审核和开放审核二者的衔接。尤其是在《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》《工作秘密暂行管理办法》和《政府信息公开条例》《个人信息保护法》之下，如何定位档案控制使用范围和国家秘密、工作秘密等范围，如何细化档案主管部门和保密行政管理部门的关系等，均应在制度中有所体现。

二是建全档案开放审核机制体系。档案开放审核除了强有力的制度供给外，还需一系列配套的开放审核机制予以保障。除了前文在智力支撑部分建议的开放审核专家库机制、开放审核委员会议决制，以及新《档案法》明确的档案馆与形成单位（或移交单位）“会同”机制外，还需明确如涉密档案解密与开放审核联动机制、开放审核“×审”机制、联合监督检查机制等。这其中有些机制可在开放审核相关制度中规范下来，如要求档案部门应定期对开放审核工作进行合规性抽检，抽检内容主要包括开放审核主体、开放审核依据、开放审核程序的合规性等；各级国家综合档案馆应当根据开放审核的结果，编制馆藏开放档案目录，并以适当方式对开放档案或需控制使用的档案添加开放或控制使用标识；各级档案馆应建立健全控制使用档案利用审批制，明确控制使用档案利用的审批权限和审批手续等。而有些机制可根据各级国家综合档案馆的实际情况由档案馆自行制定，必要时报同级档案主管部门批准后实施，如档案馆与档案形成单位或移交单位共同开展开放审核工作的具体操作程序和办法；各地档案馆根据规模大小和级别不同设定的档案开放审核的“×审”机制；当地档案主管部门、保密行政管理部门和信息公开工作主管部门的联合监督检查机制等。

（三）明确档案开放审核不同主体的权责划分

在档案开放制度设计中，无论是档案开放利用，还是档案开放审核，涉及的主体众多，如档案形成单位（或移交单位）、档案保管单位（档案馆）、档案主管部门（档案局）、档案利用者。这些关涉主体构成了“档案形成—档案保管—档案利用”的闭环，在档案开放的制度体系中应厘清相应的职责。一是细化档案开放审核主体职责。对拟移交进馆档案，可细化形成单位或保管单位的审核职责，对新《档案法》规定的附具开放审核意见做出细化，如规定意见应包含可开放档案的开放时间、暂不开放档案的理由等，并明确形成单位一并对档案开放过程中利用者的相关复议具有解释权。对已移交进馆档案，可明确档案馆的档案开放审核的“组织”职责。规定档案馆承担开放审核的组织职责，既符合现行制度规定由档案馆“组织”开展鉴定（划控）的惯性，也便于发挥档案馆作为集中管理档案机构的“核心”作用。在实践中，部分地区档案馆的三定方案中也明确了这一“组织”职责，如广州市国家综合档案馆（档案鉴定部）的职责之一是“组织市直单位开展馆藏档案解密和开放鉴定工作”。如能将“由档案形成单位提出划控意见作为划控工作的原则”明确下来，则各级国家综合档案馆在开放审核活动中更多的是承担一种组织协调者和终审者的角色。对于形成单位或移交单位，可明确其初审职责。这一规定既符合档案形成单位或移交单位作为形成者、最为熟悉档案内容的实际，也是将北京市、南宁市等地做法进行制度化的可行举措。此外，对于档案形成或移交单位撤销、合并的，可规定由承担其职能的单位为“形成单位或移交单位”。若其原职能无相应承担单位的，可规定通过档案馆负责组织有关力量审核，具体可试点由档案馆、档案主管部门、保密行政管理部门、相关部门以及行业专家、档案专家等组成的工作机制完成。

二是完善开放监督主体职责规定。档案开放审核是一个整体流程，在这一过程中涉及多个公权力主体，理应导入届期档案开放审核全链条治理的理念，并进行积极探索。[11]这其中，档案主管部门作为档案开放监督主体，负有对“档案提供利用”“信息安全保障”情况进行监督检查的权责。新《档案法》也明确档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的以上情况都应受到档案主管部门的监督。而且，新《档案法》还规定单位和个人可就“档案馆不按规定开放利用的”行为向档案主管部门投诉。但在局馆分立的背景下，档案局人力资源更加有限，是否能对档案馆报上来的档案开放或延期开放条目进行有效审批，在实际工作开展中仍有待商榷。对于到期、经审核后可开放的档案，由档案馆按照规定程序和方式进行开放、提供利用。这可有效解决实践中的开放审核职责在档案馆（及形成或移交单位）、开放决定权在档案局的弊病。但对于延期开放档案，可继续保留当前《档案法实施办法》中规定的档案主管部门的审批权。这既有利于明确和强化档案主管部门的监督职权与职责，也便于压实档案馆和形成单位或机关、团体、企业事业单位以及其他組织的开放审核主体责任。

*本文系山东大学青年学者未来计划资助项目和国家档案局科技项目“新《档案法》背景下档案开放审核责任与流程研究”（项目编号：2021-R-16）的研究成果之一。

注释及参考文献：

[1]陈俐，金霞.国家综合档案馆档案开放审核业务流程的科学设计[J].中国档案，2020（10）：40-41.

[2]杨扬，孙广辉，韩先吉.敏感词全文比对在档案开放审核中的应用实践[J].中国档案，2020（11）：58-59.

[3] [8]张臻.新修订档案法背景下档案开放制度的完善[J].浙江档案，2021（4）：29-32.

[4] [11]张世举，薛娟娟.法治视野下的届期档案开放审核模式创设分析——基于档案法规体系部分条文[J].办公自动化，2021（10）：45-49.

[5]曾毅.档案开放审核协同机制研究——基于新修订档案法的视角[J].浙江档案，2021（8）：26-28.

[6]杨千，谢鑫.英国档案开放审核法规内容及启示[J].北京档案，2021（10）：41-45.

[7]虞香群，张斌.综合档案馆对外服务功能变化研究——基于统计数据的分析[J].浙江档案，2019（7）：31-33.

[9]李瑛.征求档案形成单位意见的思考[J].北京档案，2019（11）：35-36.

[10]徐拥军.机构改革后档案工作面临的问题与对策[J].档案学通讯，2019（5）：101-103.

[11]张世举，薛娟娟.法治视野下的届期档案开放审核模式创设分析——基于档案法规体系部分条文[J].办公自动化，2021（10）：45-49.