试论宋代政府对粮价的调控

刘振宇

摘 要：粮价事关宋代国家的安危，因此宋代政府十分重视对粮价的调控。通过调控粮价可以惠及百姓并增加国家粮食储备。宋代政府调控粮价分为对高粮价的平抑和对低粮价的抬升，平抑高粮价的措施主要是政府放粮、打击民间屯粮和减免赋税等措施，而抬升低粮价的措施则是让各个具备财政性质的机构增加和增价进行粮食收储。宋代政府进行粮价调控，具有多重意义，不仅可以稳定粮价、惠及百姓，还能增加国家粮食储备和加强百姓对朝廷的认同，进而维护社会和政权稳定。

关键词：宋代;粮价;调控;惠民

中图分类号：K89   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2022）07-0070-04

“籴甚贵伤民，甚贱伤农。民伤则离散，农伤则国贫。”[1]678-679因此，历代王朝皆对粮价有所调控，宋代也不例外。宋代政府通过对高低粮价的调控，较好地维护了社会的稳定。目前学界主要对宋代粮价变动做了论述，而对粮价的调控尚未见专文论述，故笔者试从宋代政府对粮价调控的原因和目的、宋代政府对高粮价的调控及宋代政府对低粮价的调控的影响等几个方面来论述，以求教于方家。

一、宋代政府对粮价调控的原因和目的

粮价的非正常波动威胁着宋代社会和宋王朝的稳定，这成为宋代政府调控粮价的诱因。而通过调控粮价，宋代政府可以达到惠农、收储、救灾和惠民等多个目的。

（一）宋代政府调控粮价的原因

宋代中国是一个农业经济为主导的社会，而粮食又是农业经济的基础和核心。因此，粮价的波动对整个社会经济的影响是巨大的，粮价过高会使“士农工商”四民社会中的士、工、商生活不易，而粮价过低则会使农民生产生活遭到破坏，进而导致社会不稳定。此外，中国古代局部或是全国性的农民战争的催动因素也多由粮食不足、粮价过高而引起。因此，粮价的高低不仅威胁到了四民社会的稳定，而且还影响到王朝政权的稳定。龙登高先生认为“小农家庭经济体的幼弱性与贫困化及其对粮食市场的季节性供给与需求，正是粮食供求格局和由此引发的粮价的季节性变动之根源，商贾富室和官府在市场的经济活动则在其中推波助澜，使之愈趋严重”[2]，这些复杂的因素导致宋代粮价的大幅波动，对宋代社会的稳定造成了威胁。为此，宋代政府采用多种措施对粮价进行调控，以尽力让粮价处于一个相对合理的区间。

（二）宋代政府调控粮价的目的

宋代政府对粮价调控的目的主要有惠农、收储、救灾和惠民。其中对低粮价的调控主要是为了惠农和增加政府收储，而对高粮价的调控则主要是为了救灾和惠民。

在谷物丰稔时，增加国家收购和提高粮食收购价格，不仅可以使农民获得优惠，还可以增加国家粮食储备。北宋名臣包拯认为在“麦熟价贱”时“支借见钱及时收籴，外可以实边备，内可以宽国用”[3]。显然，政府在低价时收籴买粮食，可以增加收储数量。而政府进行收储的行为，除了增加粮食收储外，则更多的是为了惠及农民、保护农业。大中祥符五年（1012年）六月，宋真宗对宰辅王旦等人说：“诸道皆奏丰稔，京东州郡物价尤贱，比令有司增价和籴，以惠农民，当更申警之。”[4]6854即是宋真宗在谷物丰熟、粮价低廉时，通过提高粮食购买价格使农民增加收入，以减少粮价低廉对农民生产生活的冲击。天禧四年（1020年），宰臣向朝廷进言“今岁丰稔，菽麦甚贱，钱多为富民所蓄。谷贱伤农，请官为敛籴以惠民”，为此，宋代政府“出内库钱五十万贯付三司市菽麦”[4]6853。绍兴十五年（1145年）八月，权户部侍郎王鈇认为“江东西、湖南路今岁雨泽沾足，年丰米贱。若不趁时收籴，无以备水旱缓急之须，亦有伤农之患”，于是向朝廷建议“欲令诸路常平司，将诸色钱除留岁用外，尽行取拨，委官措置趁时收粜，别项桩管”[4]7565，即通过收储来调控粮价低贱。

在粮价高涨时，宋代政府对其进行调控则是为了惠民和救灾。熙宁八年（1075年）八月，“淮南、江东、两浙路灾伤州军米价踊贵”。于是，朝廷“令发运司勘会斗钱八十以上处，留上供米毋过百万石;量减市价于民，斗毋过八十”[1]6545，通过减价售粮来调控高粮价，以救助淮南、江东、两浙路灾伤州军的百姓。至南宋时期，朝廷在地方设置义仓以平抑高粮价。绍兴十二年（1142年）五月，朝廷为解决“衢州米贵，细民不易”的困境，于是令衢州“将义仓米置场出粜一万硕，具实价供申朝廷并户部具，不得容令合干人作过，低估亏本，计会占籴，不及细民”[4]7565，高粮价对普通百姓生活造成大的冲击。为此，宋代政府通过低价卖粮的方式惠及百姓。

二、宋代政府对高粮价的调控

“由于政府的市场介入、战争和大小动乱、自然灾害、供给不平衡以及货币制度的紊乱等原因”[5]，宋代的粮价时而踊高，冲击着本就脆弱的农业经济社会。为维护社会稳定，宋代政府则采取展减赋税、增加粮食供给、减少粮食支出等多种措施平抑粮价的上涨。

（一）展减赋税

朝廷征收赋税，会使粮价上涨，这种现象在有灾害的地区更加严重。为此，宋代政府会采取展期交纳或者减免赋税的方式来对高粮价进行调控。

天禧元年（1017年）二月，河东提点刑狱司向北宋朝廷奏报“晋、绛蝗旱，物价腾踊，百姓流移”。于是，宋真宗即诏令“阁去秋残税”[1]2041，将山西晋、绛地区去年尚未交完的秋税暂时展缓征收。

咸平四年（1001年）十二月，河北地区“豆粟踊贵”，百姓开始以“麻滓、蓬实”[1]1101为生。于是，宋真宗下诏免除当年秋天的赋税。熙宁三年（1070年）十二月，朝廷听“闻福建路灾伤，不减放税赋”以致“物价踊贵”，于是派“发运使罗拯以巡按为名，乘驿往体量”[1]5305。绍兴七年（1137年）六月，宋高宗以“钦廉邕州去岁大水，米踊贵”，于是令本路常平官“蠲賦税”[6]。

（二）增加粮食供给

市场上粮价高涨，归因于粮食供给不足。为此，宋代政府从民间和政府两个方面增加粮食供给。在民间，即是鼓励民间卖粮并打击豪民囤积粮食。在官府，即是政府开仓放粮，甚至让地方截留往中央输送的粮食，用于投放市场。

1.鼓励民间卖粮和打击豪民屯粮

天禧四年（1020年）四月，“益、梓州路物价翔踊”，为此，北宋政府派知制诰吕夷简、引进副使曹仪带“空名告敕”前往平抑物价，对“民愿出谷救饥民者”[1]2185-2186则进行奖励。

“岁有丰凶，谷有贵贱”，这本是粮价自然波动的常态。然豪民大贾依靠自己雄厚的经济实力，在粮价低贱时大量收储，在水旱灾荒来临时“则稽伏而不出”，而等到粮价翔踊时则卖给平民“以牟厚利”。为此，枢密直学士杜衍曾建议政府在“公籴未充”时，“则禁争籴以规利”[1]2691。此外，为防止豪民商贾在灾荒时高价售粮，地方政府还曾禁止高价售粮。如江浙地区发生蝗灾，粮价高涨，而“诸州皆牓衢路，立告赏，禁人增米价”[1]6906，以此来控制粮价上涨。

2.官府卖粮

在宋立国之初，就相继在各地设立了常平仓来调节粮价。此外，还在东南江、浙、淮、荆湖等路设置了发运司来通过京杭运河调运粮食到京师开封收储，以供应京师粮食需求，并将一部分调运至陕西、河北等路供给军需。而陕西、河北等路则是时常收储当地粮食以备军需。无论是常平之粮，抑或是发运司转调之粮，在粮价大幅波动、民生维艰的时刻都会被朝廷卖出以平抑粮价。

常平仓作为宋朝稳定粮价的主要机构，在粮价涨幅较大时，往往会开仓低价放粮。“宋初，常平仓作为政府至关重要的国家粮食储备机构，在平抑粮价、赈灾救荒等方面发挥了十分积极的作用”[7]。天禧四年（1020年）闰十二月，京师开封“谷食踊贵”，以致许、滑州的粮商“辇运奔赴京师”，为应对物价上涨给京师民众生活带来的困境，北宋朝廷在开封设置十四个常平仓粮食的售卖场所，将粮食“贱粜以济贫民”[1]2232，通过低价售粮给贫困百姓来平抑居高不下的粮食价格。熙宁七年（1074年）三月，京畿地区米麦踊贵，“时米价斗钱百五十（钱）”，粮价的高涨严重影响了百姓的生活。于是北宋朝廷令“司农寺发京仓常平麦，不计元籴价，比在市见卖之直量减钱出粜”，将“常平米三十二万斛、三司米百九十万斛”[1]6137先后投入市场，使粮价降至百钱，后又进一步压低至九十钱，使百姓生活得到了保障。南宋时期，国家饱受战乱天灾之苦，“都城穀踊贵”，为调控高粮价，南宋朝廷“诏减价粜桩管米十万石”[8]，希望通过降价卖出官府储藏的米以平抑物价，使百姓得食。

而发运司作为调度江淮粮食北调的主要机构，也有常平仓相似调节粮价的功能。神宗熙宁八年（1075年）八月，“淮南、江东、两浙路灾伤州军米价踊贵”，百姓生活困窘。于是，北宋朝廷“令发运司勘会斗钱八十以上处，留上供米毋过百万石;量减市价于民，斗毋过八十”[1]6546，对于粮价高于每斗八十钱的地方，则截留一部分预备发往京师的大米，且低于每斗八十钱出售。

此外，宋朝政府还在粮价高涨的时候调拨军粮来调控粮价。熙宁九年（1076年）三月，河北雄州“全属南与两属人户并缘边州军，累值灾伤，物价腾踊，民甚饥窘”，于是雄州地方官员则请求宋朝政府“拨军粮二三万石与常平谷，减价，以日计口数，粜与归信、容城两县全属南及两属人户”，而宋朝政府则应允其请求，并诏令“雄州支军粮米三万石”[1]6690用以减价出售。

3.截留上供米

“淮南旱灾，民食踊贵”，于是朝廷“特令截留上供米三十万石，以济其急。”[1]9130为应对旱灾导致的粮价高昂，宋政府令淮南将本应上供给朝廷的米截留下来以供平抑粮价。

（三）减少粮食支出

粮价的高涨原因即在于供给小于需求，且粮价高涨基本属于区域性的暂时性的问题。宋代政府为解决粮价高涨会采取减少区域粮食需求的方式，比如将消耗粮食巨大的军队调动到其他区域就粮，或是减少朝廷在某地区的粮食收储。

1.调移军队就粮

北宋时期，宋朝北与契丹接壤，西和西夏相连，并与二者多次进行战争，为巩固国防，北宋朝廷在地接契丹、西夏的河北、山西、陕西等区域屯住了大量的军队。而军队需要大量的粮食作为军需，且古代运输不便，那么，政府就要在河北、山西、陕西收储大量粮食以供军队开支。这就导致集中驻军的地区粮价上涨，为此，北宋政府曾尝试“渐徙营内郡，以便粮饷”[1]2676，即是将军队内调一部分到内地，从而减少对边地粮价的干扰。

宋神宗时期，宋朝积极在西北拓边，在西北地区屯住了不少军队，致使西北粮价陡升。如熙宁六年（1073年）十二月，陕西地区“边谷踊贵”，宋神宗即认为“吾国用者兵冗”所致，于是令三司“与枢密院同议移军近里就食，以省边费”[1]6060，通过调军队到内地就食来降低陕西边区的粮价。元祐元年（1086年）十二月，熙河兰会路“物价踊贵”，于是北宋朝廷令“熙河兰会路住营士兵，三十指挥存留一十二指挥，本路住营移入指挥于秦陇州、凤翔府置营”[1]9582，通过调动军队，减少军粮需求，进而平抑边地粮价。

2.限制官方收储

宋代政府十分重视对粮食的收储，以供应军需、救灾等重要事务。而官方收储粮食则势必会减少百姓手中的储备粮食，如遇灾害，则会导致粮价上涨。为此宋代政府多采取暂停收储和设定收储额度的方式来调控粮价上涨。如熙宁八年（1075年）十二月，河东路“久被旱歉”，粮食匮乏，而“体量司、转运司出钱争籴”[1]6632，以致粮价高涨。对于由官方收储导致的粮价上涨过大，宋朝政府通常采用暂缓收储的方式来平抑粮价。此外，除了暂停官方收储外，还会采取设定粮食收储的额度以减少对粮价上涨的影响。如天圣四年（1026年）五月，都官员外郎吴耀卿向朝廷奏报说“淮南州军在市米价翔贵，寻问咤依，多言官中和籴紧急，是致小民阙食，发运司务要敷趁年額，须至催督。乞朝廷勘会在京见在斛斗数目，于咸平、景德年额内酌中立一等为定额。”吴耀卿认为政府在淮南收储粮食导致“米价翔贵”，使“小民阙食”，而政府粮食收储无定额是导致粮价过高的原因，于是奏请朝廷设立定额，后朝廷依据其建议“诏下发运司，仍令三司立定年额”[4]6858。

当然，一旦发生粮价踊贵的现象，宋代政府往往不仅采用单一的调控措施，更多时候则是多种调控措施并用，以期迅速平抑粮价。如咸平五年（1002年），河北粮价踊贵，宋代政府先是采取“止官籴及蠲常赋”的调控措施来降低粮价，然效果不佳，“民间犹有食野生牢豆者。此豆颇无味，功之苦涩，饥民食之，深可嗟悯。功之乾宁、定远军尚有积水，田野间亦无此豆”[4]6851，百姓依然有许多无钱购买粮食。为此，宋代政府又让乾宁惠民仓开仓放粮，以进一步调控粮价。

此外，宋代政府还通过调控兵役来增加农业生产的劳动力，以促进农业发展，增加粮食供给，预防粮价过度上漲。宋代在军队建设方面主要实行由国家财政供养的募兵制，而宋代社会以农业为基础，且农业耕作需要大量的劳动力，这就意味着国家供养的士兵数量必然有限，但宋朝长期与周边政权进行战争，又需要大量兵士稳定边疆。为此，宋朝军队在以募兵制为主的前提下还征召了大量兵民合一的义勇。但义勇身兼兵农，两种身份难免矛盾，如熙宁七年（1074年）三月，宋神宗认为三月为春种之时，而秦凤路“多起义勇以妨田作”，则会导致“将来谷价踊贵”。为此，神宗诏令张诜如“自京差发兵马至本路，即先放散义勇令归”，让京城禁军到秦凤路驻防，以代替义勇，使义勇在春种之际能安心务农。

三、宋代政府对低粮价的调控

宋代是以小农经济为基础的农业社会，农民能够安居乐业与国家政权的稳定息息相关。当五谷丰登之际，则易出现“谷贱伤农”的现象，粮价过低则会影响农民的生计及种粮的积极性。为此，宋代政府常在粮价过低时通过国家收储粮食的方式来对冲粮价下跌，从而使粮价维持在较为稳定的区间。宋朝的政府机构如常平司、转运司、茶场司、经略司、司农寺等都参与低价粮食的收储之中。

（一）北宋前中期政府对低粮价的调控

北宋太祖和太宗作为宋朝的开创者，深知粮价调控的重要性。建隆元年（公元960年）正月，宋太祖初创宋朝，即“以河北仍岁丰稔，谷价弥贱，命高其价以籴之”。而淳化三年（992年）六月，地处中原的京师开封“大穰，物价至贱”，严重干扰了开封的社会秩序。为此，宋太宗“分遣使臣于京城四门置场，增价以籴，令有司虚近仓以贮之”，并将收储存粮之仓命名为常平仓，派遣官员管理。宋真宗，经历宋辽大战，也知粮食的重要意义。真宗咸平四年，“陕西今岁物价甚贱”，朝廷认为这是“可以大实边庾”的好机会，于是“令兵部员外郎董龟正乘驿与本路转运司增价市刍粟，广储蓄”[4]6851。

仁宗时期，北宋国家社会相对稳定，农业发展较为迅速，粮食多次丰收。为维护农民的利益和农业的稳定，北宋政府多次在粮价低贱时收储粮食。天圣四年（1026年）十月，京西路“今岁秋成，斛斗稍贱”，于是宋代政府令“三司支钱二十万贯，半于内藏库支，半于左藏库或榷货务给付”，即调拨中央财政给京西转运司，以便其“及时收籴”[4]6858。至天圣六年（1028年）六月，京西路又“岁丰谷贱”，于是朝廷令“三司于在京榷货务支拨钱二十万贯与京西转运司，分劈收籴斛斗”[4]6859，以收储粮食，稳定粮价。

（二）北宋后期政府对低粮价的调控

神宗时期，经王安石变法，大兴水利，农业获得大力发展。发运司、转运司、经略司、茶场司等具有财政性质的机构纷纷参与到低粮价的调控之中。熙宁八年（1075年）九月，北宋朝廷诏令“发运使嗣除所管钱物、斛斗，就贱处入买”[1]6548，即是通过买入低价粮食来平稳粮价。熙宁九年十月，陕西路“今岁极丰”，粮价低贱，陕西路转运司借支常平钱“百万缗乘贱计置”[1]6794，在粮价低廉时，以百万缗钱大举收储粮食，则必然有利于粮价的回升和稳定。元丰元年（1078年）九月，“陕西路至并边，丰稔异常，物价至贱”，而经略司却缺钱收储。于是，朝廷令“提举成都府等路茶场司，拨钱十万缗赐环庆路，四十万缗分赐秦凤、泾原路，并令经略司市粮封桩”[1]7135，由朝廷协调，先暂借提举成都府等路茶场司的钱给经略司收储粮食。元丰二年八月，权陕西转运使、都大提举成都府等路茶场李稷向朝廷建议“陕西路有茶场司，本息钱帛至多，不能运动，乞遇谷贱别司不籴处，许茶场接籴转徙”。于是，朝廷令陕西茶场司“本息钱毋过二十万缗”[1]7285-7286在粮价低贱时进行收储。元丰三年八月，淮、浙地区“今岁秋熟，物价甚贱”，于是司农寺派主簿韩宗良去收储粮食，并将两地“积久苗、役、坊场等钱可以乘时折纳”[1]7470，从而进一步增加收买数量。

徽宗前期，北宋国力继续呈上升态势，朝廷也多次在粮价低廉时进行粮食收购。政和元年（1111年）九月十七日，有臣僚认为“今岁大稔，宜令广籴，以备九年之蓄”，并向朝廷建议“乞责诸路转运、常平措置收籴”[4]6878。宣和元年（1119年），河北路转运司沈积中认为“河北路秋田丰稔，倍于常岁，正宜乘时检籴”，于是北宋政府令河北路常平、保甲等诸司“封桩钱物量留合用外，速开场收蓄”，实现“以广储蓄，以惠农民”[4]6880的目标。

（三）南宋政府对低粮价的调控

南宋时期，国家长期处于战时状态，因此十分重视粮食的收储，一旦出现谷物丰登、粮价低贱的情况，政府就会积极收储粮食。绍兴十一年（1141年），“荆湖之南，即今米斗百余钱，谷价之贱，未有如此时者”。于是，南宋政府“乘此谷贱钱荒之时，特湖南漕司广行和籴”。至绍兴十二年，“[荆]湖南、北两路二年之间，雨蜴时若，年谷顺成，今米价每斗止于百钱”。于是，南宋政府“乘粒米狼戾之时，用钱和籴”，达到“官中得米，民间得钱，公私两便”[4]6890的效果。绍兴二十六年，宋高宗听闻“淮上米价甚平，民间绝难得钱”，便准备令朝廷收储，然淮南转运司却报告说“路诸州县米价，其间最贱处，每斗不下一百二三十文”，价格并不十分低贱。于是，宋高宗则说“今具到米价如是，则未须急，候将来价减，每石亦不下一千，至时若户部无钱，朕当自支一百万贯令收籴”，朝廷准备等米价再低点时进行收储，甚至宋高宗打算从个人金库中出资收储，以避免“太贱则伤农”[4]6893。

四、宋代政府对粮价调控的影响

宋代政府对粮价调控的影响分为多个方面，既包括粮食价格，也包括百姓和政府。首先，宋代政府通过增加粮食供给和收储及限定粮食买卖价格，可以使粮价较为有效地处于相对平稳的区间，“以期對自己有利”[9]。其次，调控粮价可以让百姓获益。对于农民而言，在物产丰盈、物价低廉时，国家通过增加收储或增价收储，可以有效地提高粮食供给市场上的粮价，增加社会对粮价的稳定预期，从而增加农民的卖粮收入，改善农民的生计，进而促进农业产业的发展。对于普通的士人、工商业者而言，国家在粮价价格高涨时，通过开仓放粮、减少国家收储及限定民间粮价等方式，进而遏制粮价的非正常上涨，使百姓的生活得以保障，使受灾地区百姓获得更好的救助。对于政府而言，通过调控粮价可以获得物质和精神两个层面的效益。从物质层面而言，就是在粮价低贱时增加收储可以增加国家粮食储备，达到“外可以实边备，内可以宽国用”，在粮价高涨时，抛售粮食储备，也可以获得钱财。从精神层面而言，粮价低贱时，国家增加收储，可以获得农民的认可和支持，而粮价高涨时，国家抛售粮食，则可以获得士人、工商业者，尤其是灾区百姓的认可和支持，进而维护宋朝的政权稳定。

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（责任编辑：田 苗）