对社会资本参与城市更新项目的思考

孙志悟 田薇 孙驰

摘要：为更好的推动城市更新发展，本文通过对城市更新项目开发过程进行研究，重点分析新政策条件下的社会资本参与城市更新项目面临的挑战，并给出应对挑战的措施，为社会资本参与城市更新项目规避风险提供思路，更好助力国家新型城镇化建设。

关键词：城市更新;新型城镇化;社会资本;“十四五”规划;应对措施

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）07-0072-05 收稿日期：2022-06-06

作者简介：孙志悟，中能建城市投资发展有限公司投资拓展部副总经理。

田薇，葛洲坝（北京）投资有限公司财务管理部，中级经济师。

孙驰，中国地质大学（北京）土地科学技术学院。

2020年10月，党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，城市更新首次出现在国民经济和社会发展五年规划中。2021年3月，李克强总理的政府工作报告提出“十四五”时期要“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”，未来五年城市更新的力度将进一步加大，进一步体现了城市更新在未来发展中的重要地位。2022年3月，李克强总理的政府工作报告提出要提升新型城镇化质量，有序推进城市更新。

政策的利好叠加市场的客观需求，社会资本纷纷布局城市更新业务。但是，由于城市更新项目普遍存在的前期工作繁杂、开发周期长、投入资金大、更新难度高、不确定因素多等一系列开发困难与挑战，社会资本在参与城市更新业务前如何制定出有效的解决措施和应对方案，最终使得自身的城市更新业务能够顺利开展，是必须予以解决的系统性难题。

1 城市更新业务的市场前景分析

1.1 各级政府支持

国家“十四五”规划纲要明确提出要加快推进城市更新。2021年，城市更新首次被写入政府工作报告。中央对未来五年城市更新业务的高度重视，促使各地政府陆续出台本地的城市更新政策，支持地区城市更新业务的推进。

1.2 未来发展前景广阔

2021年4月13日，国家发展和改革委员会发布《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，明确提出要实施城市更新行动。住建部计划在“十四五”期间力争完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造，各地方也从政策和操作两个方面积极推动城市更新。截止到2020年上半年，全国共有老旧小区约17万个，涉及居民超过4200万户，建筑面积约为40亿平方米，估算投资额将高达4万亿元，集中分布于上海、北京、广州、深圳四个一线城市和西安、武汉、天津、重庆等二线城市。2021年4月，国务院常务会议确定加大城镇老旧小区改造力度，其中，各地计划改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户。

未来5年，全国新增土地供应总量折算到建面约65亿平方米，而新增城镇人口住房需求、改善型住房需求以及动拆迁带来的住房需求累加在一起的需求总和为89亿平方米，供求差值接近25亿平方米，按照年均5亿平方米，每平方米1万元静态测算，城市更新市场规模年均约5万亿元。

1.3 区域特点明显

城市更新业务呈现出比较明显的区域特征。各地政府根据区域发展实际，参考成熟地区城市更新政策，陆续出台城市更新政策，制定城市更新规划，建立和完善城市更新体系，设置城市更新业务对接、推进机构，区域特点明显：华东区域，由于经济发达，城市更新业务更注重对自身文化的传承、延伸和内涵的挖掘;华南区域，作为当前国内城市更新业务开展最早、更新模式最多、成功案例最多的城市更新业务成熟区域，从市场到政府，都有一整套完整的业务流程和配套服务机构。

1.4 社会资本综合开发能力要求高

根据住建部最新公布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，未来国家提倡综合整治类城市更新模式，限制大拆大建的城市更新模式，这在客观上要求参与城市更新业务的社会资本必须具备强大的综合运营能力。城市更新项目的前期基础工作繁杂、开发周期长、投入资金大、融资困难和不确定性因素多也要求社会资本必须通过提高运营能力来增加项目整体收益，保障项目盈亏平衡，降低项目开发风险。

2 社会资本参与城市更新业务的挑战分析

2.1 政策调控趋紧

自2021年以来，中央和地方都出台了大量的城市更新政策来积极推进城市更新业务发展，但是在“房住不炒”和房地产行业持续严格的宏观调控政策基调下，住建部2021年9月2日发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），明确收紧城市更新项目。要求各地要严格控制原有的拆建模式，限制城市更新项目新增建筑面积的比例，控制成片区大规模拆迁，明确对租赁住房、既有建筑、老城市格局和城市特色风貌的保障。各地的城市更新业务不要片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益，积极探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。住建部新规对以往以拆建类为主的城市更新模式产生巨大影响，各级地方政府未来出台限制城市更新项目房地产开发属性政策的概率增大。

2.2 开发周期长

当前市场上，大部分城市更新项目的开发周期为5-10年，超过10年以上的城市更新项目也比较常见，远远超过一般的项目开发周期。自2016年以来，国家从销售、融资和土地供应等角度加大对房地产行业的宏观调控，从事房地产开发的社会资本背负了较大的开发压力，尤其是与开发周期紧密相关的融资。在行业普遍追求“快周转”的整体背景下，社会资本花费大量的时间、精力和资金去推进城市更新项目，对其开发战略、社会资源整合、开发模式都是一个考验。2020年年底，中部地区的一家房地产开发企业，投入巨大资源参与深圳市城市更新项目开发，因项目前期面临的困难远超预期，项目推进速度缓慢，沉淀大量资金，最终引发企业现金流緊张，导致企业运营出现较大困难。

2.3 统筹难度大

由于城市更新项目参与方众多，城市更新项目开发不仅从规划、前期、拆迁、工程建设、融资、产业导入和运营等各个阶段对实施主体提出了高要求，还从政府、社会资本、居民、租户工厂、原有企业和社会公众各方的利益诉求上考验着参与城市更新社会资本的综合沟通、协调等能力。如何在照顾好各方利益的前提下，最大限度地提高项目开发收益，对社会资本的综合统筹能力提出极高要求。

2.4 推进过程不可控

城市更新项目在推进过程中往往很难按照项目最初的工作计划顺利推进项目。其主要原因：一是项目更新范围划定不确定性大，比如深圳实施“全市城市更新专项规划+片区城市更新统筹规划+城市更新单元规划”三级管控体系，往往在项目推进中，配套内容会发生较大变化。二是项目用地比例存在不利于企业开发的调整的可能。三是拆迁重建和综合整治过程中的阻力较大进而影响项目工期的推动。四是项目用地性质、容积率限定等规划条件调整导致经济指标不理想。五是项目二级开发权存在不确定性，导致项目收益降低。

2.5 融资成本高、路径困难、对融资主体要求高

当前，金融机构以向社会资本提供开发资金的方式间接参与城市更新项目开发，房地产企业还是以传统项目开发贷款模式为主。而城市更新业务大量的资金投入都在前期阶段，必须以创新融资方式筹集资金，在国家监管层严查严控资金违规流入房地产开发领域的背景下，资金的路径选择十分困难。同时，金融机构对城市更新项目提供资金，更加看重项目本体质量和融资主体的实力，往往顺带承担项目开发的各项风险，客观上造成融资成本较正常融资成本高。

3 社会资本参与城市更新业务的应对措施分析

3.1 按城市分类，加强城市更新业务研究

对于城市更新业务政策较为全面并展开丰富实践的城市，如深圳、上海、广州、佛山、重庆等地，加强城市政策研究和模式研究，结合社会资本自身的特点和优势，探索多元力量参与城市更新综合开发工作规程，相对固化城市更新商业模式，迅速促进城市更新模式在全国范围内推广、落地，抓住城市更新大市场的机会。

3.2 积极布局城市更新业务成熟区域

以广州、深圳为代表的华南区域，是城市更新业务高度成熟区域。社会资本应对该区域内城市更新业务的操作模式、标杆企业、业务流程、区域习惯和资金筹措等相对熟悉，与拟参与城市更新项目所在地的各级政府建立良好的政企关系，加强与区域城市更新业务标杆房企的交流与合作，加大对华南区域城市更新业务的资源投入，最终实现项目落地。

3.3 参与地方政府城市规划，提升城市更新项目的价值与收益

积极与地方政府沟通，努力参与到拟参与城市更新项目的区域城市规划，争取从设计阶段就介入相关城市更新项目。通过参与规划设计，提供既有利于社会资本开发又符合地方政府未来规划要求的城市更新项目设计方案，从源头上提高项目开发条件，最终达到降低项目开发风险，提升项目开发收益，助力地方城市发展的综合目的。

3.4 提升综合统筹能力，提高城市更新项目获取力度

参与开发的社会资本必须综合统筹、提供从更新改造到运营、管理的全产业链服务和增值服务，积极与政府平台公司、行业标杆企业、咨询机构、运营机构、产业实体等资源方建立战略合作伙伴关系。一是从宏观经济环境、产业发展政策导向、地区经济发展状况等维度，对产业类别、产业实体进行分类，明确产业发展方向、适宜导入的产业类别、可作为导入目标的潜在合作方，建立产业导入目标资源库。二是根据导入目标资源库，加大产业资源引入力度和整合力度，增强城市更新项目获取的竞争力。三是从服务咨询资源角度，选择专业实力和行业影响力强的城市更新业务咨询机构，根据其在区域市场的公共关系资源、产业类别、咨询成功案例等方面的优势，开展城市更新项目前期工作，降低开发风险。

3.5 加强战略合作，降低城市更新业务开发风险

社会资本要加强社会产业资源的整合力度，提升自身的城市更新业务能力，降低公司参与城市更新业务的机会成本和风险。一是积极开展政府高层公共关系对接。城市更新涉及业务范围广、参与政府部门多、资金量大、业务模式设计复杂，社会资本必须与各级地方政府建立良好的公共关系渠道，助力项目推进进度、保障项目资金回笼、全面降低项目风险。二是与政府平台公司合作共同开发。政府平台公司作为城市化进程中城市基础设施建设运营的主要载体，是各级地方政府的重要资源集聚地，同时也是政府实施城市更新项目的主体单位。2020年7月13日，上海市城市更新中心在上海地产集团揭牌成立，承担加快推进上海市中心城区旧区改造工作，长远将作为政府城市更新统筹平台，承担相关规划编制、政策制定、旧住房综合改造、产业转型等职能。与政府平台公司的合作，可以借助其优势，有效释放土地资产，增加项目融资额度，降低项目融资成本，提高土地流转、项目规划审批和征拆协调效率，激发巨大的潜在土地价值和发展活力，最终实现优势互补、合作共赢。上海地产集团建立旧区改造和城市更新资金保障机制，打通贷款审批通道，争取最优贷款条件，加强资金成本管控，截至2021年5月，已落实银行贷款额度2388亿元，实现资金回笼，有效降低了城市更新项目开发风险。

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