无证幼儿园治理的背景、难题与应对路径

陈家刚　冯婉燕

一、背景与问题

学前教育是终身学习的开端，是重要的社会公益事业和重大的民生工程，关系着幼儿的健康成长与发展。一直以来，我国着力保障提供普及、普惠、安全、优质的学前教育学位，在加强幼儿园规划和建设的同时，分类治理无证幼儿园，保障学前教育公共服务规范性、标准化。2010年，国务院印发的《关于当前发展学前教育的若干意见》提出“分类治理、妥善解决无证办园问题”，此后，我国各省各地开展了系列无证幼儿园专项整治行动。2018年，中共中央国务院印发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》再次强调“稳妥做好排查、分类、扶持和治理工作”，并要求2020年各地稳妥完成治理。2020年国务院教育督导委员会将“完成无证园治理工作”列入教育改革发展重点交账任务，多省多地实现了无证幼儿园“清零”。

无证幼儿园是指未经教育部门登记注册和审批，尚未取得办学许可证而擅自开展从事3～6岁儿童保育教育活动的学前教育机构。事实上，早在2002年，无证幼儿园问题即引起社会关注，也逐渐进入学术界的研究视野。无证幼儿园之所以能够引起关注，是因为其自身存在的三大问题：一是乱收费问题。收费不规范，标准参差不一，多数以低收费吸引生源，造成“低价低质”不良竞争。二是安全问题。设备设施简陋、条件差，不符合有关标准规范，卫生保健和消毒工作不落实，存在卫生和安全隐患。三是教师素质问题。师资待遇水平低，师资准入随意，持证率、学历达标率低，流动性高。这三大问题持续引起了社会关注，各地先后开始了治理整顿的工作。直到2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》的出台，标志着这一问题进入国家的政策议程。经过十多年的治理整顿，无证幼儿园的问题得到了一定程度的解决。一些无证幼儿园拒不整改或整改后达不到要求，被清理关停;一些无证幼儿园按照要求进行了整改，达到标准后合法合规地开办。

但是，无证幼儿园治理的艰巨性、复杂性是不容小视的。由于无证幼儿园具有办学规模小、成本低、方式灵活的特点，伴随着“二孩、三孩政策”的实施和城镇化进程加快，部分区域的入园需求持续增长，若监管不严、学位供给不足，无证幼儿园很容易出现反弹。迄今为止，无证幼儿园治理问题仍然是教育部门持续关注的难点问题。因此，在新时期，巩固前期治理成果，建立无证学前教育机构长效治理机制，保障学前儿童健康和生命安全，满足就近入园需求，是值得特别关注的重点问题。

二、无证幼儿园治理的理论基础

治理理论可以作为无证幼儿园治理的重要理论基础。联合国全球治理委员会对治理做出的定义是：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部門，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[1]

从这一定义可以看出治理理论的基本主张：一是治理主体是多元的，不仅仅包括公共部门，私人部门也是可以参与的。二是治理规则是更为广泛的，不仅包括正式的制度规则，也包括非正式的规则，如惯例、习俗等。三是治理的过程是互动的，是一种多个主体之间持续互动的过程。四是治理的性质是协商的，它不是依靠控制或行政命令，而是不同主体之间的协商与协调。

2013年11月12日，在党的十八届三中全会第二次全体会议上，习近平指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[2]所以，国家治理体系本质上也就是国家制度体系。无证幼儿园治理体系也是国家治理体系的一个组成部分，它包含了无证幼儿园治理的制度、体制与机制。

习近平还指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”[3]国家治理体系现代化意味着国家治理体系的科学化、制度化、规范化、程序化，这对于我们推进无证幼儿园治理体系现代化也具有指导意义。我们要实现无证幼儿园治理体系的科学化、制度化、规范化、程序化，从而提高无证幼儿园治理的效能。

三、无证幼儿园治理的突出问题与难点

2010年以来，我国不断完善无证幼儿园治理法律法规，各地通过摸底排查、建立台账、分类整治、“回头看”复查等方式，开展了几轮无证幼儿园清理整治行动，治理体系日益完善，大幅减少了无证幼儿园数量，取得较好的治理效果。但由于无证幼儿园存在开办成本低、灵活性大、低质低价竞争等特点，举办者随着治理监管工作开展，也在想办法钻法规“空子”、谋盈利“捷径”，调整和改变存在方式。在当前和今后一段长期时间，无证幼儿园仍然不得不防。因此，各地需要建立良好的治理监管长效机制和学位供给支持机制，以巩固前期成果。总体而言，无证幼儿园治理存在的薄弱环节和难点如下：

1.执法力量不足。由于多种原因，我国各地通过委托方式开展执法工作的较少，主要以教育行政部门为主实施教育行政处罚。教育行政部门人员少，要负责事业发展、政策完善、学位建设、师资队伍建设等诸多工作，从事学前教育执法的工作人员数量不足。

2.执法方式简单低效。由于教育行政执法的力量有限，且不具备强制执法能力，执法的一般程序流程多、耗时长。因此，教育部门往往通过责令幼儿园整改、年检、公示通报、媒体宣传引导、劝诫家长不要选择无证园就读等方式，不能从根本上杜绝或消除无证办园行为。

3.治理难度较大。无证幼儿园治理应积极稳妥开展，以保障幼儿健康与生命安全，不适合采取一刀切，强制停止办园的方式。如治理工作不善，可能引发幼儿无法就近入园、学前教育成本增加、生命安全系数降低以及幼儿园教职工失业、资源闲置浪费等一系列问题，引起社会不稳定。有的幼儿园被责令停办后又择机“复开”，就是瞄准了这个情况。

4.部门交叉管理效率低。部分无证幼儿园并未在教育部门登记注册，而是选择在工商部门登记注册公司，还有的无证幼儿园登记为早期教育机构，或者假借培训机构的办学许可进行超范围经营。这些无证园既受到工商部门监管，又在业务上受到教育部门的监管。表面看起来，这些无证园受到两个部门的管理，应该得到有效的管理。其实两个部门分别管理不同业务块面，双方之间又缺乏有效沟通机制，使得管理上存在一些空白，造成管理效率低下的状况。

四、无证幼儿园治理的路径

实现无证幼儿园治理体系的现代化是解决无证幼儿园治理面临的突出难点与问题的根本路径。这就需要实现无证幼儿园治理体系的科学化、制度化、规范化、程序化、法治化。针对当前的突出难点与问题，从“治理主体—治理过程—治理制度”的理论分析框架出发，迫切需要建立健全以下五种机制，从而通过构建科学合理的制度体系，推动实现无证幼儿园治理体系的现代化。从治理主体来看，一方面迫切需要实现治理组织的体系化，从而实现体系运转高效顺畅，另一方面也需要治理主体的多元化，从而能够多主体相互合作，取长补短;从治理过程来看，迫切需要优化治理流程，规范治理行为;从治理制度来看，需要通过法治化、规范化的举措，来实现科学治理、长效治理。

（一）治理组织体系化：建立无证幼儿园治理会商协调机制

要形成多层次多部门有效联动的无证幼儿园治理组织体系。“现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调、密不可分。”[4]国家治理体系现代化的一个重要要求，就是运转协调顺畅。制度体系如此，组织体系也是如此。一个现代化的国家治理体系，“不仅要有完整和科学的制度安排，而且要建立起协调有效的组织体系，形成保证制度和组织体系灵活运行的机制”[5]。所以，对于政府部门来说，各地市、县（市、区）人民政府要加强组织协调，建立健全由教育部门牵头，市场监管、公安、消防、卫生健康等部门参与，乡镇人民政府、街道办事处支持的清理治理无证幼儿园工作组。各地市、县（市、区）要充分发挥工作组统筹协调作用，多部门联合制定建立无证幼儿园监管和治理长效机制工作方案，明确各成员单位的职责分工，健全常态化的沟通会商机制，及时开展联合执法行动，依法履行无证幼儿园监管和治理工作职责。从认识上来说，各主体都要充分认识做好无证幼儿园治理是落实安全监管职责、保障幼儿健康安全、营造规范办园秩序的重要举措，要高度重视、落实责任、科学部署、精心组织，切实采取有效措施以确保工作成效。这样，才能够分工清晰、职责明确，才能成为有所担当作为的无证幼儿园治理组织体系。

（二）治理主体多元化：实施广泛参与的监督体系和督办机制

广泛的社会参与，才有助于实现治理主体的多元化。有学者指出：治理不是指政府“唱独角戏”这种模式，而是社会组织的广泛参与。[6]单单靠政府部门自身，治理的力量是十分有限的。政府力量作为主导性的必要力量，各级人大机关可以在党委的领导下组织人大代表开展及时的监督与支持;教育部门应该适时联合相关部门开展工作督查，教育督导部门要将无证学前教育机构监管和治理情况列入市县政府履行教育职责考核评价工作;各地要加强日常监管和督查工作力度，从源头上制止开办无证幼儿园，对疏于管理、任无证幼儿园存在而不采取措施进行治理造成严重后果的，依法依规严肃处理有关责任人。与此同时，社会各方面的力量也是必要的补充。只有各方合力投入，无证幼儿园治理工作才能够更加有效地开展下去。各地要向社会公开无证幼儿园受理举报电话、信箱或者电子邮件地址，并安排人员受理举报，依法予以处理。对实名举报的应当告知处理结果，并为举报人保密。各地要加强宣传，充分利用网页、电视、报纸等媒体向社会公布具备办学许可的幼儿园及整改取缔的幼儿园名单，引导群众到正规幼儿园接受学前教育。尤其是在对无证幼儿园进行治理的时候，要对有关家长进行积极的宣传和思想动员工作，一定要避免出现群体性事件的发生。

（三）治理过程科学化：完善信息排查更新和分类治理机制

治理过程的优化也是无证幼儿园治理的一个重要举措。各县（市、区）教育部门要在地市教育部门指导下，会同有关部门完善无证幼儿园信息排查更新和分类治理机制。要充分发挥乡镇、街道的作用，依托社区、村委力量，定期组织开展无证幼儿园摸排，“一园一档”逐园建立工作台账，动态更新登记信息。要会同有关部门建立分类治理机制和联合执法机制，分类开展准入指导、取缔转设、建档销号工作。符合办园基本要求的无证幼儿园，要责令其在限定时间内按程序办理审批手续;需通过整改才可达到办园要求的，要下发整改通知书，责令限期整改，整改合格后按要求报批;举办者申请转设为其他类别机构的，应依法到有关部门登记，转设后不得招收3～6岁儿童开展保育教育活动;无法通过整改达到办园条件、存在重大安全隐患的，要坚决依法予以取缔，在园幼儿由教育部门和乡镇或街道就近妥善安置和分流。通过治理过程的科学化，从而实现对无证幼儿园的有效动态监管。总之，建立长效的动态监管机制是必需的，而完善信息排查更新和分类治理机制就是实现长效动态监管的必要要求。

（四）治理保障法治化：健全检查取证和科学执法机制

深化依法治理，是无证幼儿园治理的根本方向。如前所述，国家治理现代化的一个关键指标就是法治。“法治的基本意义是：法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。”[7]也有学者指出：法治意味着“国家政权的所有者、管理者和利益相关者参与国家治理的行为，都应纳入法治化的轨道; 国家公共权力的运行也应受到宪法和法律的约束; 以規则和程序之治代替人治”。[8]为此，各级有立法权的人大组织可在同级党委的领导下在无证幼儿园治理方面的法律法规完善方面发挥积极作用。依据我国法律法规，违规擅自举办无证学前教育机构的，由所在地县级以上地方人民政府教育行政部门会同同级公安、市场监管等有关部门责令停止办学、退还所收费用，并对举办者处违法所得一倍以上五倍以下罚款;情节严重的，1至5年内不得新成为民办学校举办者或实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员;情节特别严重、社会影响恶劣的，永久不得新成为民办学校举办者或实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员;构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。各地政府部门都要严格落实无证幼儿园的执法和处罚要求，明确执法机构（执法工作由教育部门实施或委托符合条件的组织实施），细化和规范执法案件办理流程，依法严格惩治无证举办学前教育行为，引导幼儿园自觉规范办学。健全的检查取证和科学执法机制是依法治理的关键举措。只有实现了治理保障法治化，无证幼儿园治理才能够得到长期的支持与保障。

（五）治理行为规范化：以办园标准科学化引导社会力量规范办园

疏堵结合，规范治理行为，是无证幼儿园治理的一个关键环节。“治理的目的不是把人给管死，而是要通过积极的参与、沟通、协调、激励、规范和约束，形成一种遵循正确的价值取向、朝向一定目标的良好的秩序和状态。”[9]所以，要考虑到无证幼儿园产生的社会环境，不宜采取简单粗暴的方式“一关了之”，这样容易“管死”，对于社会各方来说，都是不利的局面。各地市、县（市、区）人民政府要根据人口变化和城镇化发展趋势，科学规划和建设幼儿园，保障学前教育资源供给，保障广大人民群众子女的入园需求。这是很多无证幼儿园存在的社会基础。幼儿园可设置项目，由地级以上市或县（市、区）教育行政部门会同有关部门，依据国家和省规定的办园规范和标准要求，制定本辖区幼儿园设置标准。在规划新改扩建幼儿园项目，各单位应严格执行《幼儿园建设标准》。推进学前教育公共服务标准化，畅通标准化学前教育学位开办的渠道，结合地方实际科学设置办园准入门槛并严格实施，鼓励更多政府及有关部门、企事业单位、街道、村集体等国有（集体）单位（部门）和社会力量举办幼儿园，积极构建以普惠性学前教育资源供给为主的学前教育公共服务体系。这样，才能够为广大学前教育举办机构提供明确的方向与指引，让希望在学前教育领域耕耘与奉献的学前教育举办机构有合法的入场机会。只有这样，他们才不会一再地规避监管、对抗监管，形成难以解开的恶性循环。

总之，无证幼儿园治理是一个长期且复杂的过程，绝不是一朝一夕就能够解决的，也不是简单地依靠哪一个政府部门就能够解决的，更不能简单地“一禁了之”。无证幼儿园治理需要多元化的治理力量，疏堵结合，才能实现各方共赢的局面。

【参考文献】

[1] 俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999（5）：37-41.

[2][3] 习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2014-1-1（2）.

[4] 俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014（1）：5-8，13.

[5] 孟鑫.推进国家治理体系和治理能力现代化是完善和发展中国特色社会主义制度的必由之路[J].科学社会主义，2014（2）：20-21

[6] 余军华，袁文艺.公共治理：概念与内涵[J].中国行政管理，2013（12）：52-55，115.

[7] 俞可平.治理和善治：一種新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001（9）：40-44.

[8] 虞崇胜.科学确立中国国家治理现代化的衡量标准[J].中州学刊，2014（10）：5-9.

[9] 李忠杰.治理现代化科学内涵与标准设定[J].人民论坛 ，2014（7）（上）：22-25.