食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿再审视

甘肃省人民检察院兰州铁路运输分院课题组

摘 要：食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿责任体系尚在探索阶段。从实践样态来看，该领域还存在着模式选择难以自洽，所受损失、支付价款与销售金额之间转化机制缺失，不同性质处罚之间抵扣、减免混乱，惩罚性赔偿金的管理使用不尽合理等问题。为妥善解决当前实践面临的困境，应当重置以销售金额为计算基数的标准，合理确定弹性倍数，构建以客观因素为导向的减免事由。

关键词：食品安全 民事公益诉讼 惩罚性赔偿

一、现行食品安全惩罚性赔偿确定模式

（一）“相应的”惩罚性赔偿确定模式

民法典第1207条规定了“相应的”惩罚性赔偿计算模式，并对其适用要件进行了严格限定，只有当满足“明知”为缺陷产品或者未采取补救措施，且造成他人死亡或者健康权严重损害的重大后果时才能适用该条文。但由于“相应的”计算标准赋予了司法人员较大的自由裁量权限，在实践中很难把握合理限度。虽然其在条文构成上是法律规则的范式，然而与其他惩罚性赔偿金计算模式相比则更多的起到一种宣示作用，实际发挥着法律原则的功效，适用比例较低。在计算时尚需结合“计算基数”与“计算倍数”两方面的内容才能确定赔偿数额，因此在相关单行法有明确规定的前提下，只能优先适用单行法的规定。

（二）“二倍及以下”惩罚性赔偿确定模式

《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）第55条第2款规定了“二倍及以下”的惩罚性赔偿计算模式，要求经营者在主观上为明知故意，且具有造成他人健康严重损害或致人死亡的后果。虽然该计算模式与民法典第1207条在主观要件与结果要件上具有一致性，但规制主体却不同，前者只规制经营者的销售行为，后者在此基础上还规制生产者的生产行为。此外，“二倍及以下”计算模式可同时主张“损失赔偿+惩罚性赔偿”，并对造成严重精神损害的行为可要求精神损害赔偿，即在计算惩罚性赔偿金额时以实际损失与精神损害赔偿为依据。

（三）“三倍”惩罚性赔偿确定模式

《消费者权益保护法》第55条第1款与《食品安全法》第148条皆规定了三倍的惩罚性赔偿金计算模式，但前者要求经营者需具有“欺诈”行为，且在计算时以消费者“购买商品或者接受服务”的价款作为计算基数，最低赔偿金额为500元;后者则只需生产者或经营者具有主观故意即可，计算基数以消费者所受损失为准，最低赔偿金额为1000元。《消费者权益保护法》第55条第1款只规制经营者的经营行为，《食品安全法》第148条却既规制生产者，也规制经营者。据此，相较于后者主观故意明知的状态，显然前者欺诈的证明标准更高，但其最低惩罚性赔偿金额却明显回落。该两者之间是一般法与特别法的关系。

（四）“十倍”惩罚性赔偿确定模式

《食品安全法》第148条第2款规定了支付价款十倍的惩罚性赔偿计算模式，其在构成要件与最低赔偿金额上与该条文中三倍惩罚性赔偿保持一致，但在确定计算基数时却是以“支付价款”为准，而非“所受损失”。该模式是目前食品安全民事公益诉讼司法实践中确定惩罚性赔偿最常采用的标准。

二、食品安全民事公益訴讼惩罚性赔偿确定模式选择

如何妥善处理现行法律体系下不同惩罚性赔偿确定模式之间的关系，有学者提出应依据“请求权自由竞合说”自择其一，[1]也有学者主张最好借鉴刑法中“想象竞合犯”理论按赔偿最多的一个论处。[2]但是根据法律冲突时的解决规则，一是“新法优于旧法”。《消费者权益保护法》最后一次修订是在2013年，而《食品安全法》则在2018年，且两者处于同一法律位阶，所以在内容上发生冲突时应当以新法为准。二是“特别法优于一般法”。根据《消费者权益保护法》第2条的规定，其调整对象为“商品或者服务”，而《食品安全法》第2条却规定其调整对象为“食品生产、储存、运输、经营、安全管理”，显然此处的食品只能是商品的一个组成部分。之所以在食品安全民事公益诉讼中确定惩罚性赔偿时优先适用特别法，是因为其充分考虑了食品生产及销售的特殊环节，精准性更高、针对性更强。据此，在食品安全民事公益诉讼中主张惩罚性赔偿时应当优先适用《食品安全法》第148条的规定。

此外，《消费者权益保护法》第55条所规定的三倍或两倍以下计算模式的规制主体为“经营者”，并不包括生产者。虽然从实践中来看食品安全民事公益诉讼的违法主体大多呈现出“生产经营一体化”的特征，但两者相分离的情形也大量存在。此时如果以《消费者权益保护法》第55条的规定来对经营者作出惩罚，而追究生产者的责任时却适用《食品安全法》第148条的规定，显然有违公平原则。也有观点主张生产者的社会危害性远胜于销售者，所以对其予以十倍的惩罚性赔偿，而经营者给予三倍的惩罚性赔偿符合常理。但《食品安全法》第148条第2款为该类情形预留了自由裁量的空间，其在制度设计上采取选择性的立法模式，可供办案人员根据具体情形在“支付价款十倍”或者“损失三倍”之间进行选择，由此避免了根据社会危害性强弱对生产者与销售者施以惩罚性赔偿时依据不同条款所致使的窘境。

在选取《食品安全法》第148条作为计算食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿数额的依据时，应当对该条款中的“所受损失”做扩大解释，既包括身体、健康权损失，也包括金钱利益损失。在实践操作中还需妥善处理好购买商品或者接受服务价款与所受损失之间的衔接转化，在身体、健康权未受到损害或者损害结果轻微，可以忽略不计时，消费者“购买食品的价款”与“所受损失”之间具有等价性。但是由于消费者的不特定性，往往很难精确确定具体的人数，所以需要精准化实现“销售金额”与“所受损失”的对比及转化。一般情况下，生产者的出售金额或者销售者的销售金额与消费者购买商品时所支付的费用具有一致性，但在部分案件中，两者之间却会出现一定的差异。行政机关在履行职责时会扣押尚未销售的食品，该部分是否应当纳入惩罚性赔偿的计算基数实践中存在不同的操作方法，但是根据《食品安全法》第148条所规定的计算基数，其显然属于尚未销售的食品，并未对消费者的身体及健康造成损害，也未对其金钱利益有丝毫影响，所以在计算惩罚性赔偿金计算基数时将被扣押食品纳入其中违背了立法本意。

三、《食品安全法》第148条的适用困境

（一）“损失三倍”与“销售金额三倍”的转化

司法实践中，适用《消费者权益保护法》第55条的前提是经营者的行为满足民法典第148条与第149条所确定的“欺诈”要件，即：欺骗者具有双重故意;欺骗与陷入错误、错误与意思表示之间具有因果关系;欺骗行为具有不当性。目前利用三倍模式确定惩罚性赔偿金一般都是在附带民事公益诉讼中，单纯的民事公益诉讼中采用该模式的情形较为少见。且绝大多数都是利用“销售额”作为计算基数，这在一定程度可有效避免根据消费者“支付价款”或者“所受损失”确定惩罚性赔偿金时不能穷尽受害人的情形。但在重庆市长寿区人民检察院诉张可俊销售有毒、有害食品案[3]中，检察机关却要求以“不特定众多消费者所受损失”作为计算三倍惩罚性赔偿金的基数。根据该案证据显示，其中134盒保健食品可以确定具体的购买者，其他97盒难以确定其人。既然消费者具有不特定性，那么以其所受损失作为计算惩罚性赔偿金的计算基数至少在解释逻辑上存在一定的障碍。

然而，利用销售金额作为计算基数在认定上也存在一定的困难。一是调查取证难。大部分的食品安全民事公益诉讼违法主体为“小商贩”，其并无规范的收支流水记录，很难精确确定销售金额。一方面检察机关只能通过被告人供述，另一方面以违法行为人的原材料购买记录，并辅之以“通常工艺水平”所能生产的成品市场价来确定。但被告人供述在审判阶段容易翻供，人民法院此时基于有利于被告人原则的考虑，往往会根据庭审过程中被告人供述直接确定销售金额。二是食品生产、流通的多阶段性决定了其销售金额的可变性。实践中一般以最后的销售环节作为确定计算基数的标准，但也存在以生产或流通等环节的销售额为标准的计算方式。三是多层级销售前提下销售金额认定的差异化。食品销售环节往往存在多个层级的经销商，此时在确定惩罚性赔偿金计算基数时是以一级经销商还是最后一级经销商的价款作为标准存在不同的处理方式。实践中一般以最后一级经销商即消费者支付价款作为计算基数，但也存在以生产者出售给一级经销商时的价款作为计算基数，兼具考量多层级销售时差异化规则前提下侵权人的权益保护，最终以最低销售金额作为计算基数的处理方式。

（二）“支付价款十倍”与“销售金额十倍”的转化

根据《食品安全法》第148条第2款在食品安全民事公益诉讼中主张十倍惩罚性赔偿的情形实践中较为常见。但是在确定计算基数时是根据销售金额还是支付价款存在差异化处理方式，这种差异化的原因主要在于能否精确确定消费者人数。现行法律规定十倍惩罚性赔偿金确立基数的“支付价款”模式是立足于私益诉讼的独有特征，是以消费者作为赔偿权利人而做出的制度设计，并未考虑检察机关或者社会组织提起民事公益诉讼的样式。在大部分案件中，食品安全民事公益诉讼涉及的消费者为不特定的多数人，以支付价款作为惩罚性赔偿金的计算基数较为困难。且存在立法解释论与司法实践之间的悖论，因此仍需在相关法律文书及释法说理过程中做好支付价款与销售金额之间的转化。

（三）不同性质处罚之间的抵扣及减免

关于惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款之间的关系，实践中存在“共存论”与“扣减论”两种截然不同的观点。在内蒙古自治区赤峰市人民检察院诉罗某食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益案[4]中，人民法院认为刑事、行政、民事责任虽然在性质上有公私之分，但都归属于金钱罚，可以并存适用，并不违反一事不再罚原则。应当参照行政罚款与刑事罚金的处理方式，在实践中将惩罚性赔偿金与刑事罚金进行抵扣。但在绝大多数情形下，司法机关都将刑事罚金与惩罚性赔偿金并存适用，并未进行抵扣。

四、食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的完善路径

（一）重置以销售金额为主的计算基数

现行法律以“支付价款”与“所受损失”作为食品安全惩罚性赔偿金额的计算基数，是立足于消费者自身寻求权利救济所作出的制度安排，并未考虑到公益诉讼损害后果扩散性的特殊属性。虽然以销售金额作为惩罚性赔偿金额计算基数在调查取证、精准计算等方面尚存有一定的困难，但其在逻辑的自洽性、实践的操作性上更具优势。首先，将销售金额作为惩罚性赔偿金的计算基数，能够充分发挥食品安全民事公益诉讼的惩戒与威慑功能。通过增加违法成本的方式，在去除其获利成本的同时威慑相似的潜在违法行为，从而彰显惩罚性赔偿的制度价值。其次，相较于支付价款与所受损失，销售金额相对明确且容易操作。由于公益诉讼受害主体的不特定性，致使检察机关或社会主体在确定惩罚性赔偿金额时很难通过精准确定消费者数量的方式来确定其购买食品的金额及所受到的损失。且对于日常生活所需之食品，也鲜有消费者会索取票据或者留存相关证据。而此时生产者或销售者的销售金额已经相对固定，可以通过生产记录、销售凭据，税务发票、供销名单等进行论证、计算。[5]最后，销售金额不同于不法利润总额。也有学者主张参考《反不正当竞争法》第20条的规定以不法利润总额作为惩罚性赔偿的计算基数。[6]经济学上关于利润的定义是收入扣除成本价格和税金的余额，如果单纯以不法利润总额作为计算惩罚性赔偿金的计算基数，生产者或消费者的违法成本则大幅下降，显然难以实现重磅惩罚、威慑与警示之目的。

（二）合理确定弹性倍数

实践中主张十倍惩罚性赔偿金模式的情形最为常见，但也不乏存在一倍、二倍、三倍、五倍的情形。食品安全民事公益诉讼中惩罚性赔偿金数额的確定既要实现保护消费者合法权益之目的，又要对违法行为人起到一种惩戒及警示作用。但是目前普遍存在惩罚性赔偿金数额略低，作用未充分彰显等现象。

在确定最低惩罚性赔偿金额时，也突破了现行法律规定，譬如：在河北省阜平县人民检察院诉武某某生产、销售不符合安全标准食品案[7]中，检察机关主张生产、销售的不符合食品安全标准的油条价款十倍的赔偿金，共计人民币500元，却忽略了该条文模式下“赔偿金额不足一千元为一千元”的强制性规定。在适用《食品安全法》第148条第2款时绝大多数情形下只要求生产者或销售者承担惩罚性赔偿责任，却未主张赔偿损失，显然降低了违法行为人的违法成本。从该条文的表述来看，赔偿损失为强行性规定，而惩罚性赔偿为选择性规定，显然在主张后者的同时应当要求违法行为人承担赔偿损失的责任。