区域大气污染联防联控的生态补偿法律制度

2022-05-30刘皓月

客联 2022年8期

刘皓月

摘要：大气具有流动性等特点，单独一个行政省份很难有效防治大气污染，近年来很多省份开展大气污染联防联控制度。在联合防治的过程中会出现“搭便车”的行为，为防止“公地悲剧”的出现，需要引入生态补偿制度。本文立足于大气污染联防联控过程中出现的问题来反思大气生态补偿制度，着重从补偿主体、受偿主体、补偿标准、补偿方式等方面来构建区域大气污染联防联控的生态补偿制度。

关键词：区域大气污染防治;联防联控机制;生态补偿

我国2018年修订的《大气污染防治法》第86条、92条规定了重点区域大气污染联防联控制度。1虽然在国家立法层面对重点区域大气污染防治有明确规定，但是现实中大气污染防治效果仍然不佳。由于大气的流动性特点，单一的行政省份很难控制好大气污染，实践中有关省份联合其他省份开展大气污染联合防治。在联合防治的过程中各个省份所承担的责任责任不是一刀切的，无法实现绝对意义上的责任均衡。当大气污染防治的重点区域被上级下达的某一指标所约束时，这个区域内的几个省份一起努力便可以完成这个指标。假设A、B、C、D四个省份是大气污染防治的重点区域，这四个省份在一起完成某一指标时，不可避免的会存在A省份为大气污染防治做出的牺牲大，D省份为大气污染防治做出的牺牲会最少的现象。长期下去，每个省份都想自己承担的责任最小，这样就会产生“公地悲剧”。为减少“搭便车”的行为，防止“公地悲剧”的发生，让承担责任多的省份得到相应的补偿，让承担责任少的省份提供相应补偿，我们需要引入生态补偿制度。但是，从我国目前的立法实践来看，2020年11月27日发布的《生态保护补偿条例（公开意见稿）》把生态补偿制度的适用集中在森林、草原、湿地、水流、荒漠、禁渔、耕地、重点功能区、自然保护地等领域，没有包括大气领域。但是《生態保护补偿条例（公开意见稿）》第二十二条规定了排污权交易。2实际上，排污权交易是利用从别人那购买的“排污权”来实现自己超额排放的目的，即把污染物质的排放地点从一个地方转移到另一个地方，从而增加被转移地点的环境负荷，导致被转移地点的环境恶化。3如果大气污染防治的重点区域内通过排污权交易来实现区域内排放污染物达到平衡的话，起到的效果只能是从A省份排到B省份或者C、D省份，整个区域内的排放总量并不会减少，所以整体的大气环境也得不到很好的改善。本文试图运用生态补偿这一制度来减少重点区域内大气污染物排放总量，从而使重点区域内大气污染的严重形势得到缓解。

一、从大气污染防治联防联控存在的不足来看实行生态环境补偿的必要性

2010年5月发布的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见（国办发〔2010〕33号）》，标志着我国大气污染联防联控展开了新的篇章。于2012年9月发布的《关于重点区域大气污染防治“十二五”规划（环发〔2012〕146号）》、2013年9月发布的《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知（国发〔2013〕37号）》以及《大气污染防治法》的颁布和修订，不断推动着大气污染联防联控的发展。联防联控在大气污染防治中起到重要作用的同时，也存在着很多的不足。

很多学者指出了大气污染联防联控存在的不足并且进行反思。有的学者指出区域大气污染联防联控制度实施的障碍包括：区域大气污染防治管理主体;区域间经济社会发展不平衡;大气污染污染治理成本。4有的学者认为大气污染联防联控存在的主要问题包括：区域内部门权责利不清;大气污染联合防治创新不足。5有的学者指出我国区域大气污染联防联控存在的不足包括以下几点：区域协作的法治保障不足;区域利益平衡机制缺位;信息共享和信息通报机制不健全;区域执法监督薄弱。6有学者指出我国区域大气污染联防联控法律制度存在问题：指导原则不合理;法律制度中主体单一;相关措施不完善。7有的学者指出大气污染联防联控法律责任制度的现实困境包括：生态补偿机制的缺失;中央立法难以调整特定区域的实际立法情况、区域内地方间立法协调的经验匮乏。8有的学者指出联防联控存在的不足包括：缺乏全面和有针对性的目标;利益平衡机制尚不成熟;联合管理与执法机构混乱且职权不明;环境检测与科研机制支撑不足。9有的学者总结现有重点区域协作机制存在的问题包括缺乏顶层设计;主体责任不清，难以形成合力;区域大气污染防治的政策体系有待完善;控制措施尚未制度化;基础研究薄弱，科技支撑不足。10

从上述学者的观点来看，区域联防联控目前还存在很多问题。追究其最根本的原因是区域间经济发展不合理，但是很多学者都一带而过，没有进行重点讨论，这个问题值得我们反思。即使重点区域大气污染联防联控能够出现一些成果，比如说“APEC蓝”等，这种现象也是短暂的，是暂时性的行政命令起到的效果。可以在一段时间内以重点区域中某一地区的经济发展为代价，但是良好效果时间的持续性对该地区来说是一个很大的挑战。如果想让APEC蓝长期存在，重点区域大气污染联防联控取得的成绩长期保存，那么就需要对取得良好成绩做出巨大牺牲的地区作出相应的补偿。所以我们应该具体地落实生态补偿制度，使其能够有效运行。

二、大气生态补偿制度的立法现状及存在的问题

完善区域生态补偿政策被规定在《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》的第26条规定。112013年的《大气污染行动计划》确立了“谁污染、谁负责，多排放、多负担，节能减排得收益、获补偿”的原则。122014年的《环境保护法》第31条明确了国家要建立、健全生态保护补偿制度。132018年的《大气污染防治法》第21条也有相关的规定。2021年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第十一篇第三十七章第三节明确表明了制定生态补偿条例的愿景，首先是健全生态补偿机制，其主要形式是鼓励受益地区与保护地区之间的资金补偿、产业扶持等。14这是国家层面有关生态补偿立法的规定。

大气生态补偿在地方层面的典型立法体现在：2019《山东省环境空气质量生态补偿暂行条例》（以下简称《暂行条例》）共十条。15第二条界定了环境空气质量生态补偿资金，第三条规定了生态补偿考核的原则和指标，第四条规定了考核数据的来源，第五条规定了空气质量生态补偿资金的计算、结算周期，第六条规定了生态补偿资金的计算方式，第七、八条规定了奖励标准。16很多学者对2014年的《暂行条例》给予了高度评价，比如说有的学者认为山东省空气生态补偿机制在信息十分公开，从社会公平角度出发不一刀切、对不同地区区别对待，有较明确的计算考核方式，强化责任追究机制等方面值得学习借鉴。172019年的《暂行条例》是在2017年版和2014年版上的完善。作为改革起点，山东的空气质量生态补偿问题还是比较明显，其补偿仅仅围绕地市级政府和所属省级政府展开，而同级行政区划政府之间没有实现。18

从我国的立法实践来看，我国大气生态补偿还存在很大的问题。首先我国有关大气生态补偿机制的立法不完善。从我国现有的立法实践来看，有关大气生态补偿的法律规定十分零散，没有一部专门的法律集中进行规定。2020年颁布的《生态保护补偿条例（公开意见稿）》看似规定的全面，但是没有涉及大气领域。各个地方也纷纷立法，立法的内容五花八门，具体的可行性还有待考量以及颁布的文件的性质还值得商榷。其次，补偿的主体十分有限。实践中生态补偿的主体主要是涉及政府，其他的主体参与度不高。过度强调政府是补偿主体，这样会导致其他的主体不积极参与，会导致生态补偿主体体系封闭和单一，不开放的现象与生态补偿立法和实践的客观需要相违背。19再者，生态补偿的标准确定方法不统一，缺乏公平性和合理性。除此之外，生态补偿主要依靠政府的财政转移支付，增加政府的财政压力，方式比较单一。最后，生态补偿的监督不完善。补偿资金的来源，补偿资金的管理与落实，生态补偿后的大气污染有没有得到改善等问题需要监督，相关的立法找不到该规定。

三、区域大气污染联防联控的生态补偿制度的构建

针对大气生态补偿存在的上述问题，本文主要从补偿主体、受偿主体、补偿标准、补偿方式等方面对区域大气污染联防联控的生态补偿制度进行构建。

（一）补偿主体

有学者认为大气环境污染主要涉及污染者（排污主体）政府（治理污染）和公众（公共利益主体）三种相关利益主体。大气生态补偿的主体应该是对大气环境进行破坏的行为人。20有的学者认为空气污染主要涉及三类主体：污染者，即排污主体;公众，即公共利益主体;政府，即治污主体。21有的学者认为本着“谁污染，谁负责”的原则，补偿主体是企业;在“谁受益，谁补偿”的原则指导下，补偿的主体是受益地区公民。22有的学者认为区域大气污染联防联控生态补偿的主体至少同时满足两个条件：一是为区域内经济发达地区;二是本地方承担较少改善责任的。23有的学者认为大气污染生态补偿的补偿主体应该包括代表国家作为大气污染防治受益人的中央政府，地方政府，大气污染物排放的企业，社会公益组织，居民五类。24汪惠青认为生态补偿的主体以国家公权主体和社会组织为主，其还认为大气污染生态补偿应该考虑城市工业化的进程，处于工业化发展后期的阶段的城市，在转移高污染高耗能产业的同时，应该承担起“补偿主体”的责任，为处于工业化发展初期和中期阶段的城市提供资金和技术上的支持。25

综观上述学者的观点，有的学者分类讨论了补偿主体应该满足的条件，有的学者把补偿主体具体化为现实中的主体。本文考虑到区域大气污染联防联控的复杂性，其生态补偿的主体也难以具体的界定。所以从区域间经济发展的不平衡角度考虑，本文认为，生态补偿的主体应该是该区域内经济较为发达的地区，即处于工业化发展后期阶段的地区，并且这个地方在区域大气污染联防联控中承担的责任较少。以京津冀地区为例，补偿主体是京津地区。非要具体化为现实中的主体的话，那么京津地区的因大气污染防治受益的所有公众都是生态补偿的主体，但是公众本身享有大气不被污染的健康呼吸的权利。由于企业及机动车车主等主体向大气中排放污染物质破坏大气环境而影响普通大中的健康的呼吸权等，所以政府向排污主体收取一定的费用或者是征收一部分税。这部分费用或者税一部分可以用来修复受损的大气环境，另一部分由政府代表广大公众做为生态补偿的主体补偿给受偿地区。所以，大气污染区域联防联控的补偿主体是企业、公众、政府。本文认为社会公益组织也可以成为大气污染区域联防联控的生态补偿主体，其可以通过捐赠资金、提供技术支持、人才支持等方式参与到生态补偿中。

（二）受償主体

有学者认为受到补偿的对象是大气环境利益遭到损害的主体或者是保护大气环境使大气环境质量得到改善的行为人。26有学者认为在“谁污染、谁负责”的情况下，补偿的对象是一定区域内的全体公民;在“谁受益，谁补偿”的情况下，受偿主体是保护地区的生态保护者。27有学者认为区域大气污染联防联控生态补偿的受偿主体至少同时满足两个条件：一是区域内经济欠发达地区;二是在区域大气污染联防联控中承担较多改善责任的地方。28有学者认为受偿主体在整个生态补偿法律关系中，其自身权益受到限制或者损害。受偿主体一般可以归纳为生态功能区内的政府和居民、生态环境建设者以及保护技术的研发主体这三类。汪惠青认为处于工业化发展初期和中期的阶段的城市，可以作为大气污染生态补偿的“受偿主体”，通过充分利用补偿资金来实现对高耗能高污染的项目升级改造。29

综上，区域大气污染防治联防联控的生态补偿的受偿主体，是该区域内保护大气环境使大气环境质量得到改善的地区，该地区是区域内经济欠发达地区，在大气污染联防联控中承担的责任较多;是处于工业化发展初期和中期阶段的地区。以京津冀地区为例，河北地区是受偿地区。如果具体化为现实的主体，可以是河北地区为大气环境改善作出牺牲的企业，可以是因京津地区向河北地区转移大量企业而遭受大气污染的河北公民，可以是经济发展受到严重影响的河北地方政府。

（三）补偿的标准

目前学界对确定生态补偿的标准众说纷纭，采用最多的是机会成本法，补偿主体依据受偿主体为治理区域大气环境而损失的发展机会的替代成本，作为对受偿地区大气污染联防联控生态补偿的依据。30 本文认为补偿的标准应该介于损失的机会成本和提供的生态服务价值之间，在这个区间内再考虑补偿主体的支付能力和支付意愿问题以及受偿主体的受偿意愿问题。在补偿主体由足够的支付能力的前提下，尽可能给予受偿主体高于基本补偿的优惠，以调动受偿主体的积极性，使大气污染区域联防联控取得持久性的效果。

（四）补偿的方式

目前学界依据不同的标准，对生态补偿的方式进行分类。本文倾向纵向生态补偿、横向生态补偿的分类方式。实践中多运用纵向生态补偿，即上级政府对下级政府的财政转移支付，其运行的效果显著。在区域大气污染联防联控的生态补偿制度中，由于纵向生态补偿整体比较成熟，我们需要重点关注横向生态补偿方式。横向生态补偿除了政府间的横向财政转移支付之外，我们更应该考虑运用其他的方法。比如说创新生态补偿方式，可以采取提供设备，进行技术支持的方式来对区域环境做出贡献的地区进行补偿。以京津冀地区为例，集合京津地区的教育资源，京津驻地高校的技术人才以及众多科研院所的科研人员可以对河北地区重污染物的清洁排放提供相关的技术支持。再者，河北地区企业的超标排放的关键点在于升级设备的成本可能会高于利用该设备所产生的的收益，这是不经济的。众所周知，京津地区人才济济，科研院所也比较多，文化交流程度、对外开放程度较高，很多高端的产业设备产生于此。高端先进的产业设备市场价格偏高，很大一部分原因是成本较高，政府应该采取相应措施，使得这些高端设备的成本降低，这样河北地区会以相对较低的价格得到这些设备，增加了其设备升级的动力。一旦设备升级之后，大气污染物排放的浓度会降低，河北的空气质量就会有所改善，也会带动整个京津冀地区的空气质量的改善。另一个方法是设立专门的生态补偿基金。有学者主张设立以政府出资为主、社会出资为辅的防治专项基金可以使大气污染生态补偿制度持续进行。2014年，山东省出台的《暂行办法》主要运用了这种专项基金的补偿方式，其基本操作方法是：与上一阶段的大气环境状况相比，有所改善的城市由省政府发放奖励资金，用于接下来的治污工作，而有所退步的城市则向省政府上交罚款。31有学者认为建立空气生态补偿基金，环境主管部門和财政部门负责补偿金额的测算、扣缴和补偿工作，中央政府统筹全国情况，奖励和惩罚空气质量改善的省份。32基于以上，我认为有必要设立专门的生态补偿基金。最后，完善监督制度。对生态补偿资金的收缴、分配和使用，以及生态补偿后大气污染改善的情况的监督应该由专门的机构进行。同时，鼓励公众进行监督。公众在生态补偿过程中发现问题时，及时向有关机构进行反映，由有关机构进一步落实解决。

四、结语

我国《环境保护法》和《大气污染防治法》都规定了“联防联控机制”，但是这种规定体现的还是上下级之间的监督关系，在实践中操作中存在问题;我们不如采取制衡的思路，让各行政区域不仅对本行政区内的大气质量负责，还要与其他行政区域一起对整体的空气质量负责。这种制衡机制实际上是责任主体的责任共担，实践中可能存在当某一主体逃避责任时，这个机制奔溃的情况。为减少这种现象的发生，我们需要一套保障机制，即生态环境补偿制度，对多承担责任的主体给予一定的补偿。本文主要从补偿主体、受偿主体、补偿标准、补偿方式等方面对区域大气污染联防联控的生态补偿制度进行构建。

注释：

1 《大气污染防治法》第86、92条

2 《生态保护补偿条例（公开意见稿）》

3 刘卫先：《对“排污权”的几点质疑—以“排污权”交易为视角》，《兰州学刊》2014年第8期。

4 束韫，王洪昌，胡京南，孙亚梅：《区域大气污染联防联控长效机制的探讨》，《环境与可持续发展》2019年第4期。

5 李海生，陈胜，吴丰成，王淑兰：《协同创新科技助力打赢蓝天保卫战》，《环境保护》2021年第7期。

6 宋金华，李洁：《论我国区域大气污染联动防治法律机制的完善》，《江西理工大学学报》2019年第4期。

7 曹锦秋，吕程：《联防联控：跨行政区域大气污染防治的法律机制》，《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2014年第6期。

8 杨丽娟，郑泽宇：《大气污染联防联控法律责任机制的考量及修正—以均衡责任机制为视角》，《学习与实践》2018年第4期。

9 陈志峰，贺大伟：《论我国燃煤污染联防联控制度的法律建构》，《上海政法学院学报（法治论丛）》2018年第2期。

10 燕丽，贺晋瑜，汪旭颖，丁哲：《区域大气污染联防联控协作机制探讨》，《环境与可持续发展》2016年第5期。

11 《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》