非西方区域主义身份下的上合组织创新：定位、演进与限度

李梦瑄

摘 要：上合组织成立伊始，就表现出不同于传统西方主导下的区域组织的特征，而是基于非西方区域主义理论进行身份定位。上合组织的这种独特的身份定位集中表现为其所倡导的处理地区内部安全问题、处理组织内部成员间关系，乃至处理组织与外部国家行为体或国际组织关系的“新安全观”之中。同时，经过二十年的发展历程，上合组织在合作范畴、成员结构、全球治理角色三个层面实现了身份拓展，但这也给上合组织带来了内部成员关系、组织决策效率与外部大国影响力投射等挑战，影响着上合组织的发展限度。因此，明确上合组织的身份定位中静态与动态的统一，对于把握上合组织的发展路径、实现逆全球化盛行的后疫情时期下组织发展至关重要。

关键词：上海合作组织;区域主义;非西方;制度创新

中图分类号：D815文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2022）08 — 0067 — 06

2001年，《“上海合作组织”成立宣言》的发表标志着上合组织的正式成立，至今已经跨过了20年的历程。作为全球化与区域一体化进程中的成果，在最初的“上海五国”概括而出的“上海精神”的指引下，上合组织打造了一种不同于西方区域组织的新型区域合作模式，无论是基于内部性的平等、不干涉、不结盟，抑或是外部性的非对抗和开放性，都成为上合组织独特的身份象征。尽管上合组织愈来愈成为全球治理中一支不可或缺的力量，并在维护地区安全、经济发展等方面做出了独特贡献，但围绕上合组织的噪音仍未中断。一方面在国际形势上，民粹主义、反全球化的政治言论与行动不断涌现，基于零和博弈思维和传统区域主义理论下往往对上合组织提出质疑、甚至抹黑;另一方面，在新冠疫情下又产生了新的公共卫生安全问题与疫情或后疫情下的经济安全、反恐问题等。总的来看，上合组织在应对不断变化的国际局势中经历了关注单一安全到综合安全，关注内部问题到国际安全问题，并以更加积极的姿态参与全球治理的演进过程，在这一过程中，体现出上合组织以非西方区域主义中的制度和理念创新为身份特征的静态与动态的统一。

一、非西方区域主义下的上合组织定位 

（一）西方区域主义理论

西方区域主义理论长期由西方话语所主导和支配，往往与自由主义安全观的基本假设相一致，后者相信自由民主的特定政权结构下的一些规范价值和结构范畴是维系国家间和平与安全的最基础要素和保障①。在区域主义的视角中则将民主政治联盟的共同利益、开放性的市场经济与相互依存、自由民主国家分享自由民主价值观基础上共同纽带与信任的构建，视为区域主义的持续性合作与融合的基础②。而欧盟一体化的成功案例既是对前者观点的印证，也带来另一个关于区域主义的基本路径假设，即超主权主义。持这一立场的学者主张自由民主制度的开放性允许国家观察其他国家内部的发展和进程，并在很大程度上安抚他们对其他国家意图的担忧，从而为区域主义下的超国家合作铲平了障碍①。正如一些自由主义学者将自由民主视为和平的唯一药方，一些西方学者也将类似欧盟一体化道路的新自由主义一体化道路和模式视为实现区域合作的唯一可行路径。加之欧盟将其一体化路径作为一种区域主义的规范性价值和指标向外推广，欧盟在比较研究中的主导地位促成了一种“一体化势利”②，并影响了对非西方区域主义路径的区域组织的评估。

而目前一些第三世界国家参与的区域组织的兴起，例如拉美地区主义、主张非干涉主义的东盟、以及上海合作组织，给区域主义提供了多元化的形式选择。基于不同的地緣政治特征、不同的国内政治动态与历史发展轨迹，不一味的选择新自由主义一体化道路，抑或把欧洲经验作为通往区域化的唯一可能途径和最终评判标准，成为建构区域主义的一种新思路，并对传统理论假设提出了挑战。其中，上海合作组织作为非西方区域主义的代表，尽管一些学者认为其持续程度、发展和组织化程度等方面有待观察，存在一些对其绕开“人权”“透明度”等问题的质疑，以及尚未形成一种能与西方区域主义相抗衡的系统理论，但不可否认的是上合组织在区域安全发展上的实质成果，以及其核心价值通过与外界互动对全球治理的影响。基于此，上合组织的身份定位可以在比较的视野中予以分析。

（二）非西方区域主义下的身份定位

1.新安全观：与西方安全观的比较

上合组织的新安全观体现于其成员间相互关系的准则“上海精神”、《上海合作组织宪章》所规定的宗旨和原则，以及以此为基础上的一系列制度安排与实践之中，而上合组织独特的身份定位正见之于此。

首先，以美国为首主导区域安全组织下的安全观仍然是一种现实主义与自由主义杂糅的产物。尽管不可否认诸如能源、网络、气候、跨国境移民、流行性疾病等新兴非传统安全问题也被纳入区域组织的战略关切之内，例如2010年北约设立新的部门应对非传统安全威胁，但其安全模式仍然是传统的高阶政治指向和强调军事安全合作的单维度。追求高阶政治的结果必然是组织、乃至个体的国家都追求一种绝对主义的安全优势，也势必导致其安全实现上是个体安全先于集体安全的路径选择。由此，霸权性国家必然追求支配性地位的设立，例如在区域组织中非均质性的权力分配;区域组织也倾向于将其他行为体塑造成为“竞争者”来获取绝对支配地位。此外，超主权的区域治理被视为其实现安全的一种策略性手段，其中既有类似于欧盟的通过成员国让渡主权的实现路径，也有美国所主张的干涉主义、或通过对外援助等合作方式附加政治条件实现目的。而一致性的价值观、同质性的发展模式被视为超主权干涉的主要目标。这种视野下的区域主义强调的只是一种权力分配的功能，而不是一种合作或区域治理模式③。

与此相反，上海合作组织试图通过建立一种新安全观而与西方主导的区域安全组织做出身份区别。全球化带来的联系虽然增进了国家或区域间的距离，但并不代表发展差异或固有的地域性歧视会随之消失。对区域组织的界定在后冷战时期也没有跳脱出西方或非西方的分野，而新安全观主导下的上合组织则通过更包容性和开放性的角度理解区域主义，也被称为“合作安全”（cooperative security）。

上合组织的前身在于解决边界问题，上合组织成立后可以说区域安全，特别是非传统安全问题一向是其关注的重点，体现于中亚地区的数次反恐行动以及常设性的地区反恐机构之中。上合组织下的安全合作关切表现出综合性的特点，从安全领域向经济、文化等多个领域外溢，而超越单向度的军事安全关切下，包容共存、不针对第三方的相对安全和关注普遍性的集体安全成为上合组织追求的区域安全形式。不可否认的是，在竞争性的全球秩序安排基础上，区域组织不可能完全免受地缘政治考量的限制，但上合组织中“缔约各方尊重国家主权和领土完整原则、不参加任何针对其他缔约方的联盟或集团”④的规定明确了其区别于传统意义上的联盟组织、定位于一个不针对第三方势力的区域组织身份，实践中则表现为通过“扩大朋友圈”和建设防御性的安全力量。

2.内部视角：新型国家关系

首先在大国与大国关系上，中俄关系占据最主要的位置。上合是中俄战略合作的产物而非战略竞争的结果，从初始就定义了中俄关系中的基调①。中俄在上合组织中的合作基于维护共同利益，诸如地区安全、经济发展、能源合作等方面，并在上合组织的平台中，双方也通过定期会晤机制交换意见和增加互信。由此明确的是，上合组织不是中俄竞争区域性领导地位、甚至霸权的平台。而通过双方同等的话语权、预算占比②等，从制度上也确保了其平等地位。从双边关系上来看，中俄1996年建立起战略伙伴关系，十几年来尽管存在摩擦但中俄关系基本平稳发展，且在2019年6月两国签订联合声明，正式宣布中俄关系进入中俄新时代全面战略伙伴关系时期。其中，2015年中俄双方签订的《关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》，也意味着上合组织下中俄两大战略的合作走向。

另一方面涉及到大国与小国之间的关系，特别是与无核区的中亚国家。在国家发展情况和地区影响力评估中这些国家一开始就处于一种相对劣势的不利地位，通过理念和制度安排扭转中亚小国的不利地位成为上合组织的努力方向。“上海精神”意味着成员国之间尊重各自选择的社会制度和发展道路，尊重彼此核心利益和重大关切，并形成了“通过相互协商解决所有问题”的争端解决制度③，这也给了中亚小国平衡中俄话语权的机会，有效抑制了可能的大国霸权。从实践中看，上合组织开展的打击“三股势力”的安全行动也不以框定固定的政治发展模式作为解决路径，即以不同于西方“范式性力量”的“文明性力量”构建区域国家关系④。

总之，上合组织内部的大国关系并不像一些区域组织下的内部竞争，例如北约下美国的控制权与欧洲的防务自主权的对立，或歐盟内部的法德对领导权的争夺;其大国与小国间的关系也区别于强国领导弱国的传统国际组织模式，而是基于平等和不干涉的多边安全合作。

3.外部视角：与西方关系

在西方语境下，政治制度与意识形态问题是东西方的一个重要分野，其最标志性的理论阐述即为亨廷顿所提出的“文明冲突论”，围绕这种观点西方区域组织往往将东西视为分裂的两端。西方对于上合组织一直秉持着一种相对怀疑的观点，将上海合作组织描绘成一个中俄联合地缘政治工具，以对抗美国在中亚日益增长的存在，甚至是“潜在的华沙条约组织”⑤。

而与此相反，上合组织明确反对文明冲突论，而力图推进多样文明之间的相互尊重与合作共赢。一方面，上合组织设计了一套对外开放的体系结构，即由成员国、观察员国和对话伙伴国的共同组成，其中观察员国和对话伙伴国分别于2004年和2009年正式启动。不仅包含北约成员国土耳其作为对话成员国，而且先后经过两次扩员增进地域代表性。另一方面，上合组织也并不以经济援助等为条件裹挟内部成员国与其他组织外成员国之间各种形式的外交往来。在此基础上，上合组织不仅与联合国及其分支机构密切协作，如联合国教科文组织、联合国安理会反恐委员会等，而且陆续于东盟、独联体、集安条约组织、经合组织、亚信会议等区域组织建立起合作关系。

二、演进中的上合组织：身份扩展

西方对上合组织提出质疑的角度在于其组织生存能力，例如认为上合组织仅仅是一种“论坛”性质的谈话组织，或提出其对于区域安全事件缺乏回应⑥。而从上合组织的演进来看，综合安全的功能外溢、两次扩员、以及在国际事务中更积极地参与以实践反驳了这一观点，同时这也标志着上合组织在合作范畴、地理范围、全球治理中的角色三种层面上的身份扩展。

首先，上合组织的合作范畴不仅在地区安全层面上纳入网络、卫生等新兴安全威胁，且经历了一个由安全向经济、文化等领域扩展的过程。对于前者而言，除了最初的以打击三股势力反恐合作，上合组织在打击毒品和有组织犯罪、保障网络主权与信息安全、外空武器安全、应对全球公共卫生威胁等方面都纳入安全治理关切中，表现为《2018—2023年上合组织成员国禁毒战略落实行动计划》、《上合组织成员国元首理事会关于打击利用互联网等渠道传播恐怖主义分裂主义和极端主义思想的声明》、《关于在上海合作组织地区共同应对流行病威胁的声明》等一系列文件的签署，以及设立上合组织禁毒中心（塔吉克斯坦共和国）、设立上合组织打击跨国有组织犯罪中心（吉尔吉斯共和国）、设立上合组织信息安全中心（哈萨克斯坦共和国）等倡议之中①。值得注意的是，上合组织在应对新的国际问题时反应迅速，例如应对新冠疫情中发表《上海合作组织关于新冠肺炎疫情的声明》，并通过信息交流和经验分享为区域、乃至全球抗疫做出贡献;对于阿富汗问题第一时间发表声明称通过政治外交手段解决地区冲突是唯一方案，并对成员国、国际组织应对其难民、恐怖主义等问题提出建议。另一方面，其安全合作也向防务合作、法院协作、检察机关合作、司法领域合作拓展②，例如定期举行的“和平使命”军事演习，最近一次于2021年9月在俄罗斯奥伦堡州“东古兹”靶场举行。另一方面，在经济领域签署了《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》，成立了经贸、交通、科技、财政等多个部长级机制，并建立起上合组织银行联合体作为经济金融互联互通的依托;在文化层面，上合组织已经形成了在每年峰会期间举行成员国艺术节的传统，并多次通过文化部长会晤推进双边和多边文化合作。关于《上海合作组织成员国政府间教育合作协定》、《上海合作组织成员国政府间科技合作协定》等文件的签署也意味着其教育科技领域的深入合作。

其次，上合组织先后进行了两次扩员，在2015年乌法峰会通过接纳印度、巴基斯坦为新成员的决议，给予白俄罗斯观察员国地位，并吸纳阿塞拜疆、亚美尼亚、柬埔寨、尼泊尔作对话伙伴国;并在2021年杜尚别峰会中启动吸纳伊朗为上合组织正式成员国的法律进程，正式接纳埃及、卡塔尔、沙特阿拉伯为对话伙伴国，分别向南亚、东南亚、中东和西非地区扩展上合版图。对于第一次扩员来说，印度这一区域性大国的加入使得上合组织成为亚欧大陆人口规模和地理面积最大的区域性组织，并形成了以中亚为重心、南亚为重要延伸成为上海合作组织新的地区定位③。印巴加入上合组织不仅给上合组织框架内更好的处理印巴、中印边界等分歧提供了对话平台，而且扩大了上合组织反恐的地缘安全地图，推进了与南亚地区互联互通的经济一体化往来建设，为中国的“一带一路”、俄罗斯的“欧亚经济联盟”和印度的“连接中亚政策”、“北南运输走廊”的区域战略整合提供可能。第二次扩员则是更进一步向西亚地区拓展地理空间和辐射能力。除了地缘安全与经济互联优势以外，这种非西方范式的非联盟地区组织的政治结构的在地域上的扩展一方面说明了其组织的生命力与持续力，另一方面也说明上合组织在逆全球化的暗流中展现出非西方治理的独特价值，吸纳不同政治制度、文化价值、发展目标的成员国或伙伴，既是其他国家对于“上海精神”的认可的体现，也是对于西方“地缘政治”组织的最好回应。

最后，上合组织的发展经历了一个由内向到外向的过程，在新时期在超越固有区域议程的全球治理中发挥更大的效能与获得更多的话语权是上合组织转型的方向。其中“对外开放”的代表性举动——扩员增强其代表性与议题设置能力，进而成为增强其国际影响力和话语权的基础。这不仅符合中俄增强自身国际影响力的利益导向，即通过积极参与并组建具有全球治理功能的国际机构参与全球治理，也是印度作为区域性大国选择加入上合组织的动机之一。特别是在美国单边主义、霸权主义猖獗之时，以积极的多边主义维护联合国为核心的国际秩序成为上合组织的努力方向，新安全观和新型区域合作模式可能为全球治理走出失序提供可能④。具体来看，2018年的青岛峰会中提出上合组织发展的四轮驱动，即除了安全、经济、人文合作外，将扩大国际交往与合作的发展目标纳入其中;2019年比什凯克峰会宣言中再次加以重申全球治理将成为上合组织新的重要发力点。自此之后，上合组织与国际一级的合作的广度与深度不断拓展，不仅获得联合国观察员地位，而且陆续与联合国教科文组织开展合作关系、与国际货币基金组织、世界银行也开展交流与对话、与世界卫生组织签署合作备忘录等。而对于美国为首的西方国家所称上合组织这一行为是中俄领导下对“现有国际秩序”的挑战這一无端指责下，值得明确的是上合组织的“不结盟”不代表“不结伴”、维护现有体制不代表不对其不合理性进行改革。

三、上合组织在自身发展与全球治理中面临的行动限度

从另一种角度看，上合组织在身份扩展的演进中也面临着随之带来的行动限度。其一是成员国的不同关切与权力平衡问题，以及由此导致的协商一致与行动效率的争议，特别是存在过度扩张的倾向。在扩员前，围绕上合组织的竞争存在于中俄对于区域主义、扩员、恐怖主义以及优先事项的不同理解展开。有学者曾提出中国从功能的角度定义区域主义，将其视为与外部世界联系并进一步参与全球化与全球治理的一种方式，通过相对“模糊”的合作原则界定来强调其项目的灵活性和包容性;相反俄罗斯从空间和历史角度解释区域主义，主要将其视为重组后苏联空间的一种方式①，地缘政治的考量将其视为在亚洲大国的支持下提升俄罗斯在欧亚地区的影响力的平台。在2015年俄罗斯也曾提出考虑一个更正式的联盟来阻止未来欧亚大陆的“颜色革命”，但遭到了中国的反对②。而在将印度纳入正式成员国后，印度自身作为美国的盟友身份一般被认为是对中俄势力的一种平衡。上合组织对于印度来说更倾向于一个参与中亚事务的平台，不管是从区域安全抑或是与中亚之间的能源贸易与经济往来的考量，印度都有动机深化与中亚之间的合作以巩固大国地位。三者对于上合组织不同角度的界定必将阻碍了其共同领导上合组织发挥合力。而印度的加入改变了上合组织原本的中-俄格局，而形成更为复杂的中-俄-印三角关系，考虑到既有中印、印巴双边争议与固有双边关系，极有可能形成中-巴、俄-印等非官方配对的权力不平衡结构③。对于中亚国家来说，一直奉行的是多边平衡战略，即在大国之间机动以推进自身的战略意图，例如安全利益、经济利益等。这种观点虽然对于上合组织内部关系来说是一种温和折中的，但受制于自身发展情况与关注自身利益导向下中亚国家并没有把融入上合组织视为其重要目标。

另外，在对恐怖主义自身的理解和反恐规范上的差异，也可能增加上合组织内部的异质性。虽然中国、俄罗斯还是中亚地区的中小国家，都主张一种与美国主导国际反恐规范相悖的“主权”原则，但规范性要素在面临现实利益权衡时则会处于下游，特别表现为俄罗斯对于干涉主义的默许与中国谨慎态度之间的分歧。而且在中亚自身存在混乱的局势下，一些政治动乱行为与恐怖主义之间的界限不甚分明，正如一些学者将暴力斗争视为人民争取自身权利、赋予其能动性的合法斗争④，而反对者则将其视为一种恐怖主义。类似的，上合组织成员国对于内部安全威胁的界定往往也存在偏差，例如联合国安理会中中俄对于军事干涉巴基斯坦的分歧，可能会在上合组织中再现。因此，存在大国之间、与中亚国家之间的双重统一性的缺乏，上合组织协商一致的决策程序又可能使其效率大幅降低，甚至更为仪式化，即充斥各种宣言与倡议而非正式的决策落实。而如果通过联合等方式更改决策模式则与其平等话语权的宗旨原则相悖，组织版图扩展与决策效率的矛盾是上合组织不得不直面的困境。

从外部角度看，上合组织“非西方组织”的定位和建构自身独特机制的实践使其在一些西方国家中带有天然的敌对性。且近期正式批准伊朗成为上合组织的成员，考虑到美伊关系与核问题，极有可能加深西方怀疑。一方面，西方国家通过双边关系或其他地缘政治色彩的同盟影响上合组织的内部关系。目前最为显著的即美印关系，无论是“印太”战略，还是美日印澳的“四边对话机制”（QUAD）进一步推进，表明印度外交上的西方偏向，这必定通过影响中印关系从而给上合组织内部的协调增添困难。而另一方面，中美竞争的国际局势下，上合组织与传统西方国际组织模式的对立给中亚地区的中小国带来了类似于“选边站”的压力，在两边缺乏回旋空间下会导致中亚国家缺少进一步融入上合组织的动力。

四、结论：发展方向

上合组织包含中俄印三个大国，也是覆盖最多人口数量的区域性组织，自身具有巨大的发展潜力。从上合组织过去的发展历程来看，首先定位于非西方组织的身份特征下，通过建立一套有效适宜的组织机制、新型的国家间关系准则和开放包容性的外部关系，上合组织提供了一条非西方的区域主义道路。然而，一方面是上合组织在自身发展要求和成员国更广阔的区域愿景的基础上的扩大，及其带来的更复杂的双边或多边关系以及效率风险，另一方面是外部关系中的西方因素对于上合组织进一步发展的挑战。对于上合组织的未来发展来说，处理好上述问题是必要的。

首先，上合组织的新安全观和“上海精神”应该始终成为上合组织的维持力量，并作为上合组织的身份特征和独特优势。特别是在全球范围内逆全球化、单边主义与大国竞争趋势强烈的背景下，坚持上合组织的“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”则更应成为其在欧亚大陆谋求发展的依托所在。同时，有必要强调的是，尽管上合组织在处理内部地区安全问题或全球性事件的实践中更强调“有所为”、强调对于全球治理的积极参与，但并不代表上合组织的原则性精神有所转变。

其次，上合组织的体制机制需要进一步的提升。例如“协商一致”的原则虽然有效维持了成员间话语权的平等，但却以降低组织效率的风险为前提。因此，可以试图通过对决策事件进行重要性分级，并通过赋予秘书处更多的决策权来实现日常性的非关键决策，并在面临重大区域或国际事件时做出及时反应。以此上合组织也更有可能成为一个区域性的决策机构，而非仅仅通过各种形式的声明或宣言参与治理。

第三，上合组织有必要处理好功能拓展、成员扩展与组织深度发展之间的矛盾。尽管上合组织向外的扩展是必要的，但在内部发展尚未完善前对扩张速度进行有效控制也是必要的，特别是防止在俄、印等大国的提升全球地位的迫切需求下一味的寻求扩张可能带来组织的内部僵化、甚至崩溃。另外，在处理国家关系中既需要发挥中俄的引领作用，也需要关注印度区域性大国的诉求，实现三方良性关系。对于小国而言，不仅要赋予其平等的话语权与参与机会，同时也要发挥其积极性、主动性，关注其国家诉求并增强其融入感。

最后，疫情给上合组织既带来了风险也带来了机遇。在后疫情时代，疫情在全球范围内尚未得到有效控制，而且受疫情影响的经济、社会发展也亟需重建。而在上合组织内部，以中国为代表的成功经验，以及上合组织的经济合作，如“一带一路”等区域性项目，在国际领域经济普遍低迷的情况下，也成为上合组织内部发展的机遇。但若想抓住这一机遇，上合组织有必要就疫情治理加强合作，特别是帮助疫情治理不力的国家走上常规性的发展轨道。

〔参 考 文 献〕

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〔责任编辑：侯庆海〕