“铸牢中华民族共同体意识”的地方立法实践与思考

张源珂 万姝妮

“铸牢中华民族共同体意识”的根本保障在于法律制度的完善。党的十八大以来国家层面法律保障体系建设紧紧围绕铸牢中华民族共同体意识开展并取得丰硕的成果，地方性法律法规建设不断推进，但是存在约束力不强、公众认知不深、宣传教育不足等方面的问题。因此铸牢中华民族共同体意识地方立法要“软硬兼施”增加强制性规范、加强立法宣传奠定立法的群众基础、构建团结和谐的民族关系拓展立法的社会基础。

党的十九大报告鲜明指出，全党和全国各族人民“深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗、共同繁荣发展”，[1]并且将“铸牢中华民族共同体意识”首次写入党章。推进全面依法治国的进程中，科学立法的形式对“铸牢中华民族共同体意识”具有十分重大意义。各族人民群众的合法权益、民族团结进步教育、以及实现中华民族的伟大复兴都离不开各级政府“铸牢中华民族共同体意识”法律法规的保障。在习近平法治思想指导下，无论是中央还是地方都在加快进行“铸牢中华民族共同体意识”入法的进程。《宁夏回族自治区促进民族团结进步工作条例》在探索“铸牢中华民族共同体意识”地方性立法中走出了坚实的一步。研究地方性中华民族共同体意识立法，丰富民族事务法治研究的内涵，具有现实的意义。

“铸牢中华民族共同体意识”释义

习近平总书记2014年5月在第二届中央新疆工作座谈会上第一次明确提出了“中华民族共同体意识”的概念，强调“要高举各民族大团结的旗帜，在各民族中牢固树立国家意识、公民意识、中华民族共同体意识”。[2]国家繁荣发展依靠各民族群众，各民族群众共享国家繁荣发展成果。科学认识把握中华民族共同体意识的深层次内涵特质的前提条件是正确认识中华民族共同体。[3]对于中华民族共同体意识深刻的阐释是在于“多元一体”民族格局的理解和認同。曾任国家民族事务委员会副主任的丹珠昂奔认为，中华民族命运共同体精神来自于中华民族的“多元一体”社会格局，“一体”与“多元”相互依赖、相互渗透、相互包含，二者紧密相连不可分割。

“铸牢中华民族共同体意识”植根于“多元一体”的中华民族社会格局。习近平新时代中国特色社会主义思想所指导的“一体”思想内涵具体指为二个方面，一是国家、制度、民族理想、目标任务的同一;二是指导思想和核心价值观的同一。“多元”是“一体”的构成元素，具体为多民族、多语言、多文化、多传统。在全面建成社会主义现代化伟大的新征途中，“多元”赋予了新时期的多彩与多样，就是为实现中华民族伟大复兴注入活力、动力、发展力。而对于“多元一体”的准确把握，正是对中华民族命运共同体意识的正确认识。[4]“中华民族共同体意识”是对中国各民族共同缔造统一多民族国家的历史进程中形成的集体民族认同，其核心内容就是对中华民族共同体的认同”。[5]理解“中华民族共同体意识”，不管是单纯解释这一词义，还是深刻剖析内在含义，归根结底就是中华民族团结统一。落实“铸牢中华民族共同体意识”的关键在于全面推动我国法治建设，完善“铸牢中华民族共同体意识”良好法律系统，为“铸牢中华民族共同体意识”构筑良好法治体系保证，确保我国各族人民共享中华文化，共享中华民族繁荣发展的成果。

“铸牢中华民族共同体意识”的法治构建进程

所谓中华民族文化共同体的法治建设就是运用法律的思想、理念和方式，以我国宪法和法律体系的基本形态确定整个中华民族文化共同体的政治属性和法权地位，从而形成可以支撑和表现整个中华民族共同体的宪法法律制度，“铸牢中华民族共同体意识”法治化。[6]各级党委和人民政府，都承担着推动“铸牢中华民族共同体意识”法治进程的重要责任。按照我国根本大法——宪法和民族地方自治法的精神，逐层级制定贯通部门规章、党内法规、地方性法规、自治条例和单行条例，调整领域从中央宏观层面扩展到地方微观层面。[7]中华民族共同体的法治建构的最终目标是把中华民族共同体意识的精神内涵与核心元素融入到国家整个法律体系中，实现“铸牢中华民族共同体意识”相关领域有法可依、有法必依，执法必严、违法必究。

“铸牢中华民族共同体意识”的法治化源于宪法。宪法规定一个国家的性质和根本政治制度，代表国家根本利益，其法律地位、法律权威、法律效力三个方面都在制高点。1949年建国之初，颁布实施的《中国人民政治协商会议共同纲领》既是建国纲领又具有宪法性质，首次提出中国是统一的多民族国家，初步奠定了中华民族共同体意识的法治基础。1954年《中华人民共和国宪法》出台，我国历史上第一部宪法诞生，之后国家宪法经过历次修订，但“中华人民共和国是统一的多民族国家”表述始终坚持如一，“铸牢中华民族共同体意识”在宪法中得到了根本保障。步入新时代以来，以习近平同志为核心的中共中央创造性地发展了社会主义法治思想，在2018年修订宪法时，正式将“中华民族”一词载入其中，自此我国五十六个民族在宪法中获得了更为明确的法律地位，中华民族共同体意识的法治构建工作至此得以进一步健全与强化。由此，“铸牢中华民族共同体意识”有了更为坚实的法律基础，统一的多民族国家建设目标以及民族团结得到基础性规范的指引。[8]

民族区域自治制度从国家制度层面为“铸牢中华民族共同体意识”法治进程提供根本的制度保障。《中华人民共和国民族区域自治法》以国家宪法规定中关于民族区域自治的条文为基础，总结了实行民族区域自治的经验，体现了国家少数民族地方自治的规范化、政策化和法律化的三位一体。地方性“铸牢中华民族共同体意识”法规最早源于2015年颁布实施的《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》。该条例开启全国“铸牢中华民族共同体意识”地方立法工作的先河。各民族自治地区政府纷纷制定“民族团结进步”相关政策和条例，“铸牢中华民族共同体意识”的整体法治进程得以有效推动。

在2014年中央民族工作会议上习近平总书记强调，“用法律来保障民族团结。”历史和现实已经证明只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固。[9]“铸牢中华民族共同体意识”法治化是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，推动“铸牢中华民族共同体意识”法治进程是社会主义法治建设的重要组成部分，不断加强和推进“铸牢中华民族共同体意识”法治建设是巩固发展中华民族实现中华民族伟大复兴的必由之路和根本保障。

宁夏关于“铸牢中华民族共同体意识”的立法实践

宁夏回族自治区自1958年成立开始不断探索地方立法，切实以《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》为依据建立健全民族区域自治配套的法律法规体系，推进民族工作法治化发展。尤其是党的十八大以来，宁夏坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想及习近平总书记两次考察宁夏地区所发表的主要谈话精髓为指引，坚持贯彻中央民族工作会议精神，围绕“铸牢中华民族共同体意识”这条主线，从速加强有关“铸牢中华民族共同体意识”的立法实践工作。《宁夏回族自治区民族教育条例》《宁夏尊重少数民族风俗习惯的规定》《关于在全区深入开展民族团结进步创建活动的实施意见》《宁夏回族自治区促进民族团结进步工作条例》等区内的法律法规陆续颁布实施，以从教育、风俗习惯、民族团结进步创建等多方面规范引导地区各族人民铸牢中华民族共同体意识，保障各民族平等权利和合法权益，为宁夏各项事业的繁荣发展提供了根本保障。

《宁夏回族自治区促进民族团结进步工作条例》是目前区内较为健全的“铸牢中华民族共同体意识”的立法保障。该条例在2020年11月25日宁夏回族自治区第十二届人大常务委员会第二十三次会议上通过并于2021年1月1日起开始正式施行。条例分八章四十六条，明确了全社会共同守护促进民族团结生命线的政治责任，规定了宁夏促进民族团结进步工作的基本原则及工作体制机制并对各级人民政府、人民团体、企业事业单位、社会组织、公共场所及家庭等在促进民族团结进步工作中的相应职责进行规范。条例中直接关于中华民族共同体意识的规定有五条，在总则的第一条和第六条，界定了制定条例的目的以及宁夏民族工作发展的总体方向。条例第二十二条、第二十四条和第二十六条，详细规定了人民群众“铸牢中华民族共同体意识”的具体方式和做法，诠释了如何在人民群众中贯彻落实有关“铸牢中华民族共同体意识”的问题。《宁夏回族自治區促进民族团结进步工作条例》是习近平新时代中国特色社会主义思想和“铸牢中华民族共同体意识”有关重要论述的最新实践成果，创新性地将新时代民族工作实践与理论结合起来并以法律的形式固化，体现了宁夏社会各界以铸牢中华民族共同体意识为主线开展各项工作的信心和决心。2021年宁夏颁布实施的《宁夏回族自治区促进民族团结进步工作条例》是我国在民族地区推进“铸牢中华民族共同体意识”立法的生动具体实践。

宁夏关于“铸牢中华民族共同体意识”的立法问题

宁夏回族自治区铸牢中华民族共同体意识相关立法工作具有开拓性和代表性，对于促进宁夏地区社会发展具有重大的意义。但随着中华民族共同体意识内容的不断充实以及目前中国关于民族工作的时代特征的转变，有关铸牢中华民族共同体意识的立法仍存在着如下问题：

首先，在“铸牢中华民族共同体意识”的立法实践中倡导性规范较多、强制性规范不足，缺乏对“铸牢”的刚性约束。纵观宁夏有关“铸牢中华民族共同体意识”方面的地方立法，倡导性规范的数量远远多于强制性规范，主要原因在于宁夏在“铸牢中华民族共同体意识”立法实践的过程中所面临的问题涉及到社会的方方面面，具有一定程度的复杂性，同时也具有特殊的区域性和民族性，出现了诸多需要地方政府通过立法解决但又不宜直接设定法律权利义务的某些具体事项，所以倡导性规范的出台就在所难免。但是由于这种倡导性规范不涉及权利义务的设定，因此只具有倡导性，不具有强制性，这也就决定了这些法规政策不太可能具有确定性和执行适用性，也缺乏法律规范应该具有的刚性和可操作性，不利于“铸牢中华民族共同体意识”立法实践的发展以及对“铸牢”的巩固和深化。

其次，“铸牢中华民族共同体意识”立法公众认知较少，法律现实规范性较薄弱，立法的群众基础有待进一步拓展。宁夏有6.64万平方公里土地，生活着回族、汉族、满族、壮族等48个民族，全区少数民族人口259万，占总人数的35.95%。宁夏地区历史发展过程中各个民族相互交流、相互融合，已成为一个和谐统一、密不可分的整体，但是由于宁夏处于西北偏远地区，教育资源较匮乏，难以将中华民族共同体意识与生产生活相结合，导致一些群众对民族团结和民族工作乃至中华民族共同体意识的了解处于较为浅显、表面的状态，使得“铸牢中华民族共同体意识”相关立法的群众基础不足，增加了地方立法实施的难度。以立法和法律规范“铸牢中华民族共同体意识”是新时代我国民族工作和法治建设创新，群众对于相关立法的认知、理解、认可尚处于较低水平。立法是“铸牢中华民族共同体意识”的根本保障，同时也是起点，最终立足于增进各民族人民共同的中华民族文化认同与建立各民族人民共同的精神家园，实现中华民族的伟大复兴。

最后，“铸牢中华民族共同体意识”入法宣传教育的力度不足。目前地方政府在制定中华民族共同体意识相关的法律法规时由于缺乏对基层的了解导致对已制定或者将要制定的法律法规宣传教育不足，使人民群众对“铸牢中华民族共同体意识”的政策措施不了解或者产生偏差，不利于“铸牢中华民族共同体意识”入法工作在人民群众中深入推进，人民群众对立法实践了解不足，易导致立法工作脱离群众，与社会发展实际相脱轨。

加强“铸牢中华民族共同体意识”法治实践的思考

党的十八大召开以来，宁夏社会各界深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和关于民族工作的重要论述精神，全面贯彻落实习近平总书记两次视察宁夏时的重要讲话精神，坚持依法治国，坚定走中国特色解决民族问题的正确道路，从“铸牢中华民族共同体意识”相关立法出发，坚定不移坚持和完善民族区域自治制度，推动宁夏各项事业取得了显著成就。[10]新时代下，我们必须高标准、高质量地推动“铸牢中华民族社会共同体意识”工作，尤其是坚持用法律思维加强“铸牢中华民族社会共同体意识”的相关立法工作，促进民族地区各项事业高质量发展。

首先，加强“铸牢中华民族共同体意识”立法实践能力，在倡导性规范的基础上增加强制性规范，“软硬”兼施，让“铸牢”通过立法和法治途径得以有效落实。“铸牢中华民族共同体意识”的法治进程可以说是永远在路上，必将是一个长期坚持的过程，需要一个稳定平和的环境。如果主要以倡导性规范来对社会进行约束，显然是不够的，我们需要进行一定程度的强制执行来确保推进“铸牢中华民族共同体意识”立法实践的实施进程，如对公共文化场所规定应当设置“铸牢中华民族共同体意识”的宣传教育内容，对公民则要求不得破坏民族团结、侵犯少数民族风俗习惯等。归根结底，必须要通过强制性规范来实现，没有刚性法律法规就没有安定团结的社会秩序。

其次，广泛宣传“铸牢中华民族共同体意识”立法知识，广泛征求群众意见。在普法中加大立法知识和立法意义的宣传力度，让与“铸牢中华民族共同体意识”相关立法获得最广泛人民群众的支持和理解，让立法为广大人民群众的利益和权利提供更加有力的政治保障。各级党委政府及社会组织都必须承担“铸牢中华民族共同体意识”的责任，强化群众性“五个认同”的思想教育才能为“铸牢中华民族共同体意识”立法实施提供有力的后盾。

最后，加强民族与民族之间的交往交流交融，构建和谐民族关系是当今新形势下“铸牢中华民族共同体意识”立法实践最基本的社会条件。民族团结进步创建是当前“铸牢中华民族共同体意识”的基本路径和关键突破口，目前已经融入各民族人民工作和生活中。在民族团结创建活动中营造民族团结氛围，凝中华民族之心、举全国之力，开创全面建设社会主义现代化强国新局面，为实现中华民族伟大复兴贡献力量。

参考文献

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[J].党建，2017（11）：15-34.

[2]习近平.坚持依法治疆团结稳疆长期建疆 团结各族人民建设社会主义新疆[EB/OL].人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2014/0530/c1024-25083330.html，2014-5-30.

[3]丹珠昂奔.中华民族共同体意识的概念构成、内涵特质及铸牢举措[J].民族学刊，2021，12（01），1-9+83.

[4]丹珠昂奔.高度重视“两个命运共同体”建设[N].中国民族报，2017.

[5]陈凤林.民族地区铸牢中华民族共同体意识的思考[J].广东省社会主义学院学报，2019（4）：52-56.

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[9]中共中央文献研究室.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015： 89.

[10]石泰峰.全面贯彻落实党的民族政策，谱写新时代宁夏民族团结进步事业新篇章[J].求是（高举中国特色社会主义伟大旗帜版），2018（18）：20-23.

作者简介

張源珂 北方民族大学法学院本科生，主要从事立法和国家法治建设学习

万姝妮 北方民族大学本科生，主要从事立法和国家法治建设学习