新时代乡村治理新格局的内在结构及优化路径

摘要：新时代乡村治理新格局内含治理的领导核心、治理主体、治理制度、治理方法和综合治理效能五重结构，面临着受新型城镇化战略的掣肘、与乡村振兴战略互嵌性不足、与国家治理现代化目标相距甚远的三重困境。在此境遇下实现新时代乡村治理新格局内在结构的优化，就必须采取加强党的领导、协同多元主体、完善制度体系、优化治理方法和提升治理效能等路径。

关键词：新时代;乡村治理新格局;内在结构;优化路径

一、新时代乡村治理新格局的内在结构

新时代乡村治理新格局的内在结构，是一个由领导核心、多元治理主体、制度体系、方法集成和综合效能协同组成的有机整体。它们之间相互作用和不断优化，才使得新时代乡村治理新格局最终形成。

（一）领导核心：党的领导

构建新时代乡村治理新格局，是党和全国人民的一项重大任务。抓好党建就是为乡村治理“立心”和“铸魂”。“党的领导始终是贯穿于乡村治理全过程的，是在发挥党的政治领导力、政治领悟力和政治执行力过程中，组织群众、号召社会和引领思想等构成的系统性领导，党的领导是乡村基层治理最本质的特征和显著优势，党的各种显著优势通过乡村基层治理转化出强大的效能。”[1]

（二）治理主体：多元协同

乡村治理主体是多元化多层次的，包括基层政府、村支部、村委会、村民、乡村经济合作组织、乡村自治组织、村医、乡村能人、乡贤等，它们之间是协同关系。其中，党组织居领导核心地位，其他治理主体之间是平衡互动、分工协作、边界清晰的协同关系，乡村社会力量参与治理可以将农民多元诉求更多输入到乡村治理系统，从而增强党组织与社会之间的协同和互动。

（三）治理制度：体系化

治理制度體系解决的是如何保障治理结构有效运转的软实力问题，它朝着制度化、程序化和理性化方向发展，体现着公平正义、协同合作与文明和谐等核心伦理精神。主要包括法律法规和村规民约体系、激励制度体系和制度规则协同体系。乡村治理的制度体系既要体现“共建共治共享”的价值取向，又要凸显整合式共治的实践走向。“近年来，农村基础设施建设和各类公共服务体系逐步完善，为乡村治理现代化提供了良好的制度环境。”[2]

（四）治理方法：综合集成

一是民主协商。乡村治理的协商主体和载体是多元的，包括政府、全体村民、村民团体、群众代表、社会组织、乡贤或模范代表等;协商的目的是找到绝大多数群众的共同意愿和诉求，凝聚乡村治理的最大共识，在不同意见中求同，尽量满足和平衡好不同利益诉求，把民主协商的同心圆越画越大，形成乡村治理的最大合力。二是三治融合。三治指的是乡村自治、乡村法治和乡村德治。乡村自治，就是村民在乡村事务中直接行使民主权利，是乡村治理的“本色”。乡村法治，就是坚持以法规条例为主的外部规则和以村规民约为主的内部规则构成的规则体系为依据，通过公开透明的规则之治和程序之治，推动用法治思维和法治方法破解乡村治理难题，这是乡村治理的“主色”。乡村德治，就是通过高尚道德、公德、私德、政德等的引导和教化，凝聚精神力量、化解乡村矛盾，是乡村治理的“亮色”。

（五）治理效能：协同高效

涵盖源头治理、系统治理和依法治理的治理体系，是把我国共建共治共享根本社会治理制度的显著优势转化为治理效能的基本要求，也是新时代乡村治理的内在逻辑。2019年6月印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提到，2035年基本实现乡村治理现代化的目标。高效能的乡村治理体系主要包括完善的乡村党组织领导体制机制、较强的村民自治能力、丰富的村民议事协商形式、具有引领作用的农村文化、完善的矛盾纠纷调解机制、较高的参与治理和服务能力等。

二、新时代乡村治理新格局内在结构优化所面临的三重困境

（一）受新型城镇化战略的掣肘

新型城镇化战略的核心是农村人口从乡村转移到城镇，其生产方式与生活方式发生转变。在这个过程中注重产业、人口、土地等资源要素随着数字化、信息化、智能化集约式精明发展，治理上侧重于提供优质、完善、便捷、多元的公共服务和精准帮扶。新型城镇化为乡村治理提供了产业支撑、新经济、新业态、新理念和新路径。但是，在新型城镇化过程中，基本上是产业、资本、土地、人口、人才等资源单向度地流向城镇，这造成乡村治理的物质基础薄弱，人才和劳动力缺乏、精神生活凋敝、公共服务水平低、资源环境浪费严重，城乡差距不仅没能缩小反而在不断扩大。此种城乡协同是一种倾向于城镇的一边倒式协同，结果与战略目标初衷存在一定差距。

（二）与乡村振兴战略互嵌性不足

乡村振兴战略的深层逻辑是各种要素在城乡之间自由流动和深度融合，形成聚集共生、互利共荣态势，从而激活乡村本土资源和推动本土创业，催生促进乡村一二三产业融合发展的新业态，最大限度实现乡村人、财、物、资源的优化配置，弥合城乡差距，最终实现乡村产业、人才、文化、生态和组织的协同振兴。乡村振兴是乡村治理的前提条件和最终目标，乡村治理是乡村振兴的必要手段和有效途径。但是，乡村治理存在组织松散、人才匮乏、理念滞后、手段单一、效能低下等问题，导致乡村治理水平不高、体系不完善、体制机制不顺畅，这又阻碍了乡村振兴的推进。主要表现为产业资本不愿下乡使乡村经济基础脆弱;治理人才匮乏使得干部下沉大包大揽，下乡干部与本土干部很难协同治理;乡土文化凋敝和价值伦理断裂蜕化使乡风文明建设面临艰巨任务等。社会风险在二者的掣肘中不断积累而亟待有效消除。

（三）与国家治理体系和治理能力现代化的目标相距甚远

乡村治理与国家治理都具有结构体系性和能力聚合性，目标指向都是治理现代化。乡村治理是国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的组成部分，是国家治理的基础和“神经末梢”，是最接地气、最直接反映农民群众生活状态和最直接受群众检验的。当前，停滞不前的乡村治理直接制约着社会利益均衡、社会矛盾缓和、社会秩序稳定和社会价值整合等，在治理体系和治理能力上远不能适应国家治理现代化的具体要求，这导致国家治理现代化基础不够牢固、整体推进受到掣肘。

三、新时代乡村治理新格局内在结构的优化路径

（一）加强党的领导

中国共产党“开天辟地完成救国大业、改天换地完成兴国大业、翻天覆地推进富国大业、惊天动地地实现强国大业”，是新时代乡村治理新格局内在结构的灵魂[3]。为此，一是应加强基层党组织建设。在乡村治理中，既要发挥乡村基层党组织举旗定向、总揽全局、把关口、做表率的“领”的作用，还要发挥基层党组织凝聚共识、协调各方、激发活力的“导”的功能，体现其统率性的政治引领力、凝聚性的群团组织力和保障性的發展革新力。二是要发挥党建统领作用。发挥乡村党员的先锋模范作用和乡村党建的引领指导作用，从个体和组织上体现出党建的引领示范效能，提升乡村基层党组织与农民的契合程度，促进乡村社会整合和规范乡村社会秩序，推动乡村公共服务圈、群众自治圈和乡村共治圈等的构建、完善和深度融合。

（二）协同多元主体

乡村治理多元主体之间由于力量悬殊、利益诉求差异、责任权利有别等多重因素影响，既有良性协同互动的一面，又存在着矛盾分歧甚至恶性对抗的一面。可以通过基层政府扶持、政策保障和资金帮扶等具体措施的实施，把挖掘内生性人才和吸引嵌入性人才结合起来，使乡村治理中多元主体彼此之间实现互动合作、协同共治。同时，“必须明确各治理主体的权责，以激励各治理主体在共同担责中互信协作，克服乡村治理碎片化现象”。[4]

（三）完善制度体系

一是切实实施法律法规和完善村规民约体系。乡村农民群众和各种组织团体不仅要在国家法律法规要求下开展生产生活活动，严厉杜绝非法犯罪和侵犯农民权利行为的产生和蔓延，还要共同遵守和践行村规民约，倡导和发扬优秀的家风家规家训，发挥村规民约软约束作用和对法律法规的补充和软化功能。二是完善激励制度体系。通过构建科学有效的激励体系，把多元治理主体的内在潜能和活力最大限度地调动起来，并促进主体间的多向流动，协同推进乡村治理。三是完善制度规则协同体系。乡村治理主体之间存在着不同的利益和诉求、不同的素养和能力、不同的理念和方法，要化解不同治理主体间的冲突和矛盾，在跨界协同中寻求和实现乡村整体利益最大化，构建制度规则协同体系就十分必要。

（四）优化治理方法

新时代乡村治理新格局内在结构优化的实现，需要多样化的治理方式。一是优化民主协商机制。坚持有事好商量、共同协商，推动民主协商向更具广泛性、多层次和制度化方向发展，积极构建协商在决策之前和决策实施之中的落实机制，做到程序合理、环节完整。二是促进自治、法治和德治的深度融合。村民在乡村事务中直接行使民主权利，依法广泛实行自我式的管理、服务、教育和监督;推动用法治思维和法治方法破解乡村治理难题、在法治轨道上主张权利和解决纷争的法治乡村建设;通过村规民约、习俗惯例等的引导和教化，形成稳定有序的乡村秩序。三是依托技术赋能，利用互联网、智能、信息化等新技术，推广网格化管理等新方式，实现服务中心下沉，满足村民需求、解决群众困惑和回应大众诉求。

（五）提升治理效能

在组织实施上，通过发挥社会动员、组织领导、监察督导、乡村服务和资源配置等功能，实现协同推进和分类指导;在效能支撑上，治理手段更文明化，治理技术更现代化，以提升管控和治理乡村社会的能力，拓展乡村治理空间;在效能目标上，形成更加完善的乡村治理体系，构建富裕、民主、和谐、文明、美丽的社会主义新乡村。

参考文献：

[1]敖翔，论新时期乡村治理“体系化”[J]农业经济，2022（02）：48-50.

[2]万月月，邓永禄.整合式共治：共建共治共享的乡村治理格局研究[J].广西社会主义学院学报，2021，32（03）：27-30.

[3]敖翔.中国共产党精神谱系的四重逻辑[J].信阳农林学院学报，2021，31（03）：11-14+19.

[4]夏红莉，张文举.乡村治理共同体建设的内在逻辑与路径研究[J].广西社会主义学院学报，2021，32（01）：12-16.

基金项目：2020年度河南省哲学社会科学规划项目“常态化疫情防控背景下推进网络意识形态传播及治理研究”，项目编号：2020BKS022; 2021年度国家社会科学基金西部项目“中国共产党百年青年革命文化教育的经验与启示研究”，项目编号：21XDJ024。

作者简介：陈明睿（1989-），男，河南罗山人，硕士，助教，研究方向：信息化教育。

（责任编辑张萌喆）