检察机关对接“大综合一体化”行政执法改革的实践探索

新时代“枫桥经验”与检察工作理论研究基地课题组

摘 要：浙江“大综合一体化”行政执法改革是一场系统性、整体性、重构性集成变革，检察视角主要从行政执法权的综合、下沉和数字化改革为切入口理解和把握。通过总结提炼浙江检察实践经验，对接行政执法改革應明确协作配合、监督融合、治理和合三大方向，并坚持适当监督、群众需求导向、监督与助力并重原则。通过找准协作链接点、明确监督发力点、聚焦改革突破点，全方位融入“大综合一体化”行政执法改革，助力行政执法更加严格规范公正文明。

关键词：综合行政执法改革 检察监督 实践启示

一、从检察视角简观浙江“大综合一体化”行政执法改革

（一）行政执法的综合

“大综合一体化”行政执法改革明确提出三个60%的目标：将综合执法事项拓展到60%以上的执法领域，60%以上的高频率、高综合、高需求执法事项纳入综合执法范围，60%以上行政执法量由综合执法部门承担。［1］相对于专业执法事项而言，综合执行事项发生频率高、专业适宜，与群众生活关系最为密切，改革将该类执法事项列明清单集于综合执法部门，并行使相关的行政检查权、行政强制权。同时，推行多个行政机关开展跨部门、跨区域、跨层级的综合执法协同。从政府角度，行政执法从“单科”向“全科”综合，有效整合基层执法职责和资源，增强基层“块统”力度。从群众角度看，曾经“五花八门”的执法事项从“到处找部门”变成“找一个政府”，避免了“今天你来查、明天他来查”的交叉执法、重复执法。

（二）行政执法权限的下沉

2021年修订后的行政处罚法首次从法律层面回应执法权下沉的改革布局，［2］在此之前各地也在不断探索行政执法事项下放，缓解乡镇街道“看得见、管不着”的问题。浙江改革试点中通过赋权、派驻以及“1+X”辐射等方式，实现85%以上的执法力量部署在县乡两级，同时拓宽赋权乡镇、街道职能范围，形成了执法力量和执法权限“双下沉”的“金字塔型”的行政执法结构。以浙江诸暨市为例，在店口镇先试先行的基础上，根据浙江省（新增）综合行政执法事项统一目录，结合本地实际需求，目前赋权店口镇等9个乡镇313项执法事项，派驻乡镇（街道）执法力量729人，行政执法力量下沉率达83.22%，改革重心从“沉下去”进一步转向“接得住”“用得好”。

（三）行政执法的数字化改革

行政执法的数字化建设是浙江“大综合一体化”行政执法改革的鲜明特色之一。一方面，搭建执法监管数字应用平台，监管执法事项在线办案，“横向到边、纵向到底”集成协同指挥、监管检查、处罚办案、行刑衔接、执法监督等要素模块，实现行政检查和处罚办案全程网办、自动留痕，支撑跨领域、跨部门综合执法。目前浙江省“大综合一体化”执法监管数字应用已上线，并在全省范围内全面推广展示。另一方面，创新智慧执法监管方式，运用大数据、物联网等技术远程监管，为综合执法工作提供有力的信息化数据支撑，推广非现场执法，提升精准执法、规范执法、高效执法水平。

二、行政执法改革下检察机关依法能动履职的方向

（一）协作配合

“大综合一体化”行政执法改革涉及多方面主体、多要素集成，检察机关对接行政执法改革首先要瞄准协作配合的方向，加强与行政执法主体的沟通交流，促进相互理解、支持，统一认识、消除分歧，形成推进改革合力。这一方向努力上，在探索联席会议、线索移送、案件通报、重大案件听取意见等常规协作方式的基础上，数字领域的协作配合是对接重点，尤其着力推进检行数据共享、平台共建，建立检察监督与行政执法信息数据共享协作体系。最终随着改革的推进，不断深化检察监督与行政执法协作配合从“有形”到“有效”，从“物理对接”到“化学融合”，确保对接后协作配合机制取得实效。

（二）监督融合

对接“大综合一体化”改革，检察机关要立足监督，并坚持内外融合发展方向。对内，“一体化”融合监督。对接行政执法改革不是行政检察的独家业务，需要激活“四大检察”“十大业务”服务保障“大综合一体化”行政执法改革的业务神经，发挥检察监督一体化优势。对外，“体系化”融于监督。构建行政执法制约监督体系要坚持以党内监督为主导，各类监督有机贯通，相互协调。从整个国家行政监督体系看，检察机关具有补强监督效能，由其弥补其他监督的不足，并强化监督网络体系化建设。［3］因此，检察监督应坚持系统理念，以行政执法监督的能动性和专业性，厘清与其他监督主体的关系，分工负责，构建严密的行政执法监督系统。

（三）治理和合

鉴于我国基层执法能力特别是行政执法决定法制审核能力普遍孱弱的现实，执法重心下移将面临着合法性依据不足、行政争议数量上升、社会不稳定因素增加等各种潜在风险。调研中也发现“大综合一体化”行政执法改革面临的最大挑战是基层治理的复杂性和对突发事项处置的灵活性需求。因此，检察机关对接“大综合一体化”行政执法改革，要在关系人民群众切身利益的行政权运行领域，通过开展有效监督和延伸服务，建立起维护社会公共利益与保护弱势群体的实践运作中心，强化检察机关推进基层社会善治方向的探索，发挥检察职能在推动行政争议实质性化解、源头防范社会风险等方面的作用，助力基层治理能力提升和治理体系现代化建设。

三、检察机关对接“大综合一体化”行政执法改革应把握的原则

（一）坚持适当监督原则，规范行使职权

适当监督原则要求检察机关对接“大综合一体化”行政执法改革注重能动性与有限性的平衡，做到“到位而不越位”，“适度”“理性”对接，确保开展检察监督依法规范、必要审慎、精准及时。一要坚持能动检察的理念，充分发挥主观能动性，切实找准保障“大综合一体化”行政执法改革的切入点、结合点和着力点，能够在推动行政执法改革方面扮演更为积极的角色，做推进时代法治进步的积极践行者。二要做到监督是“有限制”的。尤其是面对镇乡、街道为被监督对象时，应避免对行政执法和公民权利的过度干预，不能以监督名义介入执法过程，更不能代行行政权或代替当事人进行权利救济。

（二）坚持群众需求导向，找准监督切口

检察机关应以群众需求为导向，突出监督重点，盯防行政执法监督体系中的薄弱环节开展工作。行政执法改革中集于基层的综合执法事项都是与群众生活关系密切、发生频率较高的事项，检察监督要对照权力清单，聚焦在征地拆迁、劳动保障、安全生产、教育培训等群众反映强烈、社会关注度高的综合执法事项上，通过公益诉讼、行政违法行为监督，让人民群众有实实在在的获得感。同时，对其中行政执法仅存在一般瑕疵、但危害不大且容易补正的违法行政行为，优先由行政内部监督解决，［4］避免检察监督“不痛不痒”。

（三）监督与助力并重，推动问题解决

“大综合一体化”行政执法改革中，普遍遇到主管部门和综合行政执法部门之间衔接不畅，执法人员、法制审核力量不足等问题短板。立足法律监督职能，以增强检察权对行政权行使的规范功能为目标，检察机关对接行政执法改革，既能有效开展监督，又能助力行政机关依法履职，维护执法权威，切实保障改革有序、执法到位。如部分执法事项划转综合执法局，授权镇乡、街道后，事项的审批监管和行政处罚相互分离，主管部门受理投诉举报、开展日常监督管理，发现需要行政处罚的应将违法线索移交综合执法局处理，在制约措施不足的情况下容易因行政监管不到位导致行政执法无法落实。综合行政执法部门也迫切需要检察机关的协作配合，对履职中发现的监管漏洞和不足提出检察建议，通过检察履职外力倒逼监管与执法衔接，落实改革职责分工。

四、检察机关对接“大综合一体化”行政执法改革的实践启示

（一）找准三个链接点，全方位融入“大综合一体化”行政执法改革

1.鏈接政府层级监督。检察机关作为重要外部监督力量，在行政执法监督体系构建中，与政府层级监督有最大的改革“同心圆”，链接政府层级监督是融入整体监督体系，与其他各类监督有机贯通的最佳路径。如诸暨市人民检察院与市司法局达成合作框架协议，成立全省首个检察驻司法局检察官办公室，共建“大综合一体化”行政执法监督机制，推动出台《诸暨市充分运用“枫桥经验”实现行政诉讼“双下降”的实施意见》，在法治政府综合评价中融入更多检察监督指标，实现法律监督与政府层级监督的有机贯通。

2.链接综合行政执法局。“大综合一体化”行政执法改革中，综合行政执法部门处于重要的枢纽位置，其本身承担综合行政执法事项，对下承接镇乡街道，横向对接业务主管部门，基层也选择在综合行政执法局设立综合行政执法指导机构，负责综合行政执法的协调指挥、规范指导。因此，检察机关对接“大综合一体化”行政执法改革，需要加强与综合执法局的沟通协作，统一执法理念、执法标准，共同解决综合行政执法中存在的问题，通过参与、跟踪、融入式监督促进综合执法规范。

3.链接镇乡街道治理中心。应对行政执法改革新情况需要更多的检察力量向基层倾斜，更加积极主动地参与镇域、街道的治理。主要有两种模式，一种发挥基层检察室参与社会治理最前端的优势，以基层检察室为依托，强化检察监督与基层行政执法对接协作。如宁波市人民检察院确定海曙、奉化等四个基层院探索“共治检察室”建设，参与行政执法改革镇乡街道“共治”建设。另一种是有针对性建立特色检察工作联系站，探索形成有辨识度和影响力的“大综合一体化”行政执法改革成果。如杭州市西湖区检察院、诸暨市人民检察院分别锚定共同富裕示范区首善之区、“枫桥经验”发源地特色，选取翠苑街道、枫桥镇开展协作试点，形成融入基层治理的特色路径。

（二）明确发力点，助力行政执法更加严格规范公正文明

行政执法改革涉及检察工作多个方面，最直接、最主要的在于行政检察监督。行政执法改革中基层行政处罚权的行使是否逾越规定、程序是否合法、是否侵害行政相对人权益等都离不开检察机关经由行政诉讼监督、行政违法行为监督开展的合法性审查。2022年5月《浙江省代表大会常务委员会关于进一步加强新时代检察机关法律监督工作的决定》中明确规定“推动法律监督与‘大综合一体化行政执法改革相衔接，探索开展行政违法行为监督，在履行法律监督职责时发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。”体现了党委政府对检察机关探索行政违法行为监督，服务法治政府建设的重视和期待。行政违法行为监督能够对行政行为直接开展检察监督，发现执法不足，切实加强执法规范性建设，最能有效防范行政执法风险。如瑞安市人民检察院在履职中发现水利部门在水事管理行政处罚权已划转至综合行政执法部门后，仍存在超越职权立案处罚的情形，及时进行监督纠正，充分发挥了检察机关在行政执法改革事项增设、转移过程中的法律监督作用。

（三）聚焦三个突破点，数字检察赋能监督助力行政执法改革

1.推动数据共享，破除监督线索瓶颈。行政执法行为点多线长面广，相对来说基层行政执法监督力量薄弱，尤其是获取执法信息的能力不足，直接影响到行政执法监督的实效。“大综合一体化”行政执法改革的数字化探索，为检察机关破除监督线索瓶颈，推进执法司法信息共享提供了难得的机遇。基层实践中，检察机关尝试探索在本地创新或试点的“大综合一体化”应用平台中嵌入“检察模块”，推动检行智治协作。如诸暨市人民检察院对接本地“枫桥式”智治执法系统，增设“检执联动”模块，逐步拓展协作融合方式，实现行政检察协同配合、数字诉源治理等机制。下一步，随着全省“大综合一体化”行政执法监管数字应用平台的推广使用，各级检察机关在不断推动同级层面入驻对接的基础上，要能提出监督数据需求，有效归集监督数据，从执法大数据中精准发现监督线索，提升数字治理效能，以实战实效共同推动更高层级贯通。

2.开展类案监督，提升检察监督质效。行政执法监督要致力于对法院、行政机关在司法执法活动中存在的同类问题或者法律适用不一致等问题提出监督纠正意见，推动同等情况相同处理或者针对社会治理中存在的普遍性问题，推动改进工作、完善制度，避免同类问题再次发生。开展行政类案监督实现监督线索由点到线、由线到面，通过建模运行对海量行政数据进行分析研判，对同案不同罚及行政执法存在的普遍性问题进行监督，推动类型化问题监督全覆盖。如湖州市南浔区人民检察院办理的涉行政处罚违法行为类案监督，该院对履职中发现的综合行政执法部门作出行政处罚决定存在擅自增加法定处罚种类的个案线索，分散思维开展类案监督，排查出一批行政处罚案件存在擅自改变法定处罚种类的共性问题，依法予以类案监督纠正，促进行政机关规范执法、严格执法。

3.数字协同治理，融入法治政府建设蓝图。检察监督聚焦社会治理难点堵点、执法司法“病灶”，对接行政执法改革监督不是目的，其最终是为了推动行政机关依法行政，以依法监督的“我管”促进职能部门依法履职的“都管”，以监督促进治理。一方面检察机关应坚持系统观念，深挖监督案件背后存在的系统性社会治理问题，聚焦行政复议、行政诉讼数据“晴雨表”，为依法行政提供重要参考，推动完善基层社会治理机制，源头防范风险，取得“整体智治”的效果。另一方面，聚焦基层治理能力和治理体系现代化，检察机关应深化数字治理协作平台应用，联合行政执法机关开展云讲堂、线上公开听证、综合执法互动、线上行政争议化解，形成覆盖案前、案中、案后的执法回应、法治关怀，提升改革的群众满意度和获得感。

*本文系新时代“枫桥经验”与检察工作理论研究基地2022年度课题“基层检察机关参与镇域社会治理的路径探索”的阶段性研究成果。

**课题组负责人：张芸，浙江省诸暨市人民检察院党组书记、检察长、四级高级检察官［311800］；赵培显，国家检察官学院副教授［102206］课题组成员：张薰尹，国家检察官学院讲师［102206］；袁凌志，浙江省诸暨市人民检察院第四检察部；焦珊珊，浙江省诸暨市人民检察院第七检察部副主任［311800］

［1］ 参见钱祎、沈吟、赵璐洁：《“大综合行政一体化”，探路行政执法改革》，《浙江日报》2022年3月2日。

［2］ 参见江国华、孙中原：《论执法权向乡镇街道下沉的法律性质》，《中国法学》2022年第2期。

［3］ 参见秦前红、陈家勋：《论行政执法外部监督中正式监督机关的确立》，《行政法学研究》2022年第1期。

［4］ 参见陈家勋：《行政检察：国家行政监督体系中的补强力量 》，《现代法学》2020年第6期。