虚假公证检察监督探析

张国军　王以曼　唐茜

摘 要：公证机构依法作出的公证证明具有法律效力，特别是公证债权文书，可不经审判机关审判，直接进入执行程序。在司法实践中，公证文书确实起到了节约司法资源、减少矛盾纠纷的作用。但近年来虚假公证频发，暴露出公证机构在行使公证证明职能中存在问题。检察机关作为国家法律监督机关，对虚假公证进行监督具有必要性与正当性，但虚假公证检察监督实践中存在困境，应从前移监督关口、拓宽线索来源、强化精准监督等方面对虚假公证进行检察监督。

关键词：虚假公证 检察监督 检察建议

公证是公证机构根据申请，依法对民事法律行为、有法律意义的事实及文书的真实性、合法性予以证明的活动。公证机构在预防纠纷、维护法律秩序等方面发挥了重要作用。随着社会经济发展，经由公证程序作出的公证文书数量增加的同时，虚假公证频发带来的社会不稳定因素也应引起重视。人民检察院作为国家法律监督机关，应当依法维护宪法法律权威，强化对虚假公证的监督，遏制虚假公证的发生，维护社会公平正义。

一、虚假公证检察监督的必要性与正当性

（一）虚假公证有待加强监督制约

公证机构的证明活动通过对所证明事项的真实性、合法性予以认可，可以不经诉讼直接成为人民法院的执行依据，从而达到减少诉讼、化解矛盾的效果。虚假公证往往源于公证当事人对非法利益的追逐，公证当事人为实现转移财产、逃避债务等非法目的，单方或者双方串通，采取虚构事实、提交虚假证据、进行虚假陈述，从而骗取公证文书。虚假公证必然存在其他合法权益被侵害，由此引发后续纠纷的产生，占用更多的司法资源，冲击正常的司法秩序，对社会稳定产生不良影响，有必要进一步加强监督制约。

（二）现有公证审查程序及纠错程序难以排除虚假公证

虚假公证具有较强的隐蔽性，现有的公证审查程序及现有纠错程序难以排除。其一，在实际公证过程中，公证员更多对当事人提供的材料进行形式审查，很少进行实质审查、实地核实，在公证事项的申请、受理、出证过程中的程序要求也不够严格，且无司法调查权，难以排除虚假公证。其二，公证债权文书确有错误的，人民法院根据民事诉讼法的规定可裁定不予执行。但人民法院的执行案件数量庞大，法官人数有限，其更多的精力放在如何执行到位上。在当事人不能提供充足证据的情况下，难以寻求法院救济。其三，根据《最高人民法院关于审理涉及公证活动相关民事案件的若干规定》的相关规定，对公证书中的民事权利义务有争议的，可以向人民法院提起民事诉讼；若起诉请求变更、撤销公证书或者确认公证书无效的，人民法院不予受理。因此，虚假公证文书难以通过民事诉讼予以撤销。其四，根据《公证法》的规定，公证机构可依公证当事人、利害关系人的申请，对公证文书可能存在错误的情形进行复查。但实际上，能够通过复查程序推翻原公证书的少之又少。其五，在对公证机构的违法行为调查中，公证协会可接受司法行政机关的委托，调查、核实公证机构是否存在违法行为。同时，公证协会是公证业的自律性组织，依据章程开展活动，对公证机构、公证员的执业活动进行监督。［1］但公证协会作为行业组织，其内部的自我約束一般相对宽松，难以发挥长期、稳定的监督作用。

（三）检察机关对虚假公证监督具有正当性

检察机关是我国宪法和法律规定的专门法律监督机关，法律监督作为正式的、规范化的监督制约机制，是实现法治统一、推进法治的重要保障。［2］针对公证审查程序及现有纠错程序难以排除虚假公证的情况，检察机关合理运用调查核实权，对虚假公证予以监督，一则可以纠正已经发生的虚假公证，维护司法公正和司法秩序，维护相关主体的合法权益；二则可以规范公证行业的行为，避免因为缺乏监督或监督乏力导致虚假公证的发生，起到预防违法的作用。近年来，检察机关立足职能定位，不断强化民事检察监督职能，已经开始对虚假公证案件进行检察监督，如最高人民检察院第十四批指导性案例中的“陕西甲实业公司等公证执行虚假诉讼监督案”。［3］

二、虚假公证检察监督的实践困境

（一）对虚假公证的监督缺乏具体法律规定

公证机构是依法设立、依照法定程序办理公证事项的机构，但公证机构并非国家司法机关，不具有司法权。检察机关的民事检察监督权主要是针对法院的审判、执行活动进行监督，对虚假公证监督缺乏具体法律规定和操作规范。在此情况下，检察机关办理虚假公证案件，难免存在沟通协调难、调查核实不顺畅的情况，检察人员探索办案中的监督质效难以保障。

（二）虚假公证发现难、核实难

公证依据当事人的申请办理，在办理时一般不为利害关系人所知晓，当事人自身向检察机关反映存在虚假公证的情况也很少。进入法院执行程序后，利害关系人甚至意识不到自己的合法权益被侵害。因为当事人为了获取公证文书，掩盖其非法目的，往往会精心伪造证据、编造更加合理的案件事实，检察机关仅通过审查法院的执行卷宗很难发现问题。对于案外人而言，对案件情况不了解，举证难、取证难，甚至连相关线索都难以提供，检察机关调查核实的难度较大。即便当事人后续反悔，因其曾主动向公证机构申请公证，并对公证事项予以认可，在原有证据及陈述意见的基础上，推翻已有公证文书的难度很大，检察机关需要调取更多、更扎实的证据来印证。

（三）公证机构对检察监督的接受度不高

实践中，公证机构对检察监督的接受度不高，也成为检察机关开展虚假公证监督工作的一种阻力。公证机构一般认为，公证机构并非国家机关，现已有内部监督制度和行业监督规则，法院也有权对虚假公证裁定不予执行，检察机关对公证的监督缺乏法律规定，检察机关无权对其进行监督，且检察监督会导致公证机构作为承担民事责任的风险加大，因此对检察监督存在一定的抵触、不配合。

三、虚假公证检察监督的路径

公证制度是司法制度的重要组成部分。公证机构依法设立，依法出具的公证文书，理应纳入检察机关的法律监督范围。在法律规定不明确及缺乏具体操作规范的情况下，检察机关应主动参与社会治理，能动履职，在法律规定的范围内，依据典型案例等检察实践经验，积极探索对虚假公证进行检察监督的路径。

（一）前移监督关口，探索推进虚假公证的源头治理

现阶段，检察机关对虚假公证的监督多数停留在被动接受移送线索或依申请监督方面。此时的检察监督往往是事后监督，主要作用在于救济权利、纠错程序，而预防违法行为的效果难以彰显。检察机关可探索将监督工作贯穿于公证全过程，使预防与救济效果并重。

一是加强对民事非诉执行案件的检察监督，坚持重点监督和谦抑监督的原则，在保持民事执行权独立行使的前提下，以监督公证债权文书为重点，着重审查公证文书内容是否合法、是否具备法定强制执行条件等；二是与司法行政机关建立常态化联络工作机制，专门就公证文书开展专项检察监督活动，重点对公证程序是否合法、公证行为是否具有正当性等进行监督；三是推进虚假公证检察一体化办案，针对民事检察人员办案能力不均衡、调查能力弱等短板弱项，整合上下级办案力量，办理专案或开展专项检察监督活动；四是主动将虚假公证检察监督工作向地方党委、人大报告，获得有效支持，促使法检两院、司法行政机关共同优化司法环境，维护当事人合法权益和法律权威。

（二）拓宽线索来源，推进虚假公证的综合治理

当前检察机关办理虚假公证的案件来源主要是利益受损的当事人或案外人申请监督，但依申请的案件体量小。因此，检察机关对虚假公证的监督要在线索来源上拓宽渠道。一是加强民事检察部门与刑事检察部门的内部沟通。检察机关内部民、刑部门形成有效内部衔接，着重注意从刑检部门办理的经济犯罪、职务犯罪案件以及涉黑案件中获取案件线索。二是加强与公安机关、纪检监察部门、司法行政机关的协调配合，建立信息共享机制。一方面能够及时获知虚假公证线索；另一方面可以在规制虚假公证方面形成打击合力，借助外力弥补自身调查取证能力不足的缺陷。另外，针对办案中发现的公证人员违法、违背职业操守等行为，应深挖虚假公证违法犯罪线索，及时移送司法行政机关、公安机关等作出处理。三是提升运用科技手段办理虚假公证案件的能力，充分利用大数据分析，为拓宽案源和案件研判提供有力保障。四是加大宣传力度，提升群众对检察机关查办虚假公证的知晓度和信任度。畅通当事人申请监督渠道，全面开通线上线下受理平台，如创建民事检察“微平台”，实现远程申请、网上受理，积极引导当事人依法寻求救济途径。

（三）區分不同情形，探索选用合理的检察监督手段

在开展虚假公证检察监督过程中，要根据虚假公证不同违法情形，合理选用不同的检察监督手段。一是对于不影响最终公证证明结果，但存在轻微程序瑕疵的，一般不宜书面监督，可给予公证机构口头监督、提示，避免同类问题再次发生；二是对于因存在管理、操作漏洞，已经发现多个类案问题，有可能引发深层次违法问题的，可向公证机构、司法行政机关制发社会治理类检察建议，或者向人民法院制发类案监督检察建议；三是对于侵害当事人、第三人合法权益，或是利用虚假公证文书扰乱司法秩序、损害司法权威的，检察机关应当根据公证文书效力所处环节，选择向公证机构、司法行政机关或人民法院制发检察建议予以监督。

（四）强化精准监督，提升虚假公证的监督能力

检察机关依法对虚假公证予以监督，应贯彻落实精准监督理念，提升法律监督质量和效果，更好维护司法公正。一是充分运用调查核实权，通过调阅公证卷宗、法院执行卷宗等相关材料、询问当事人及案件相关人员、调查收集涉案证据、委托评估鉴定等方式全面调查核实案件情况，找准问题所在进行精准监督。二是提升检察建议的刚性。检察建议的内容要注重释法说理，提高可操作性、针对性；还可采用公开宣告检察建议的方式，邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参与公开宣告送达会，提升监督影响力。三是通过专家咨询、检察官联席会讨论等方式，对案件进行充分论证，提高监督的精准度。

* 宁夏回族自治区石嘴山市人民检察院党组副书记、副检察长、二级高级检察官［753000］

** 宁夏回族自治区石嘴山市人民检察院第四检察部副主任、一级检察官［753000］

***宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民检察院第五检察部主任、四级检察官助理［753000］

［1］ 参见汤维建：《关于公证权性质的若干思考》，《司法改革论评》2007年第2期。

［2］ 参见张雪樵、万春、王轶等：《民事检察业务》，中国检察出版社2022年版，第19页。

［3］ 参见《最高人民检察院第十四批指导性案例》，《检察日报》2019年5月23日。