基层行政检察办案中存在的问题及解决对策

北京市石景山区人民检察院课题组

摘 要：基层行政检察办案中存在案件数量少、监督规模小、案件数量及成效不均衡、法律供给不足，机构设置不完善，人员素质待提升等问题，产生这些问题的原因，主要有行政诉讼上诉率高、申诉率高与法定案件受理模式相互作用，依职权为主的案件受理模式，行政诉讼的复杂性和专业性。为解决上述问题，要加大依职权监督力度，常态化开展行政非诉执行监督和行政审判活动违法行为监督，探索开展行政违法行为监督，做好行政争议实质性化解工作，完善工作机制，加强办案组织和队伍建设。

关键词：基层行政检察 存在问题 产生原因 解决对策

2018年底，最高检将内设机构改革作为检察工作创新发展的突破口，针对民事、行政申诉持续上升，监督案件大量积压的实际，将延续多年的民事行政检察部门一分为三，分别设立民事、行政、公益诉讼检察机构，被社会各界誉为改革开放40年来检察机关内设机构前所未有之大变革，是系统性、重塑性的改革，是战略性调整。[1]在最高检统一部署下，通过开展专项监督活动、制定规范指引、发布指导性案例和典型案例等举措，行政检察办案水平和成效明显提升，但行政检察，尤其是基层行政检察依然薄弱。[2]

一、基层行政检察办案中存在的问题

（一）案件数量少、监督规模小

根据最高检发布的《2022年上半年全国检察机关主要办案数据》（以下简称《数据》），2022年上半年，检察机关共批准和决定逮捕各类嫌疑人222.2万人，决定起诉68.1万人、不起诉20.9万人;办结民事生效裁判监督案件3.5万件，对民事审判活动违法行为提出检察建议2.3万件，对民事执行活动违法行为提出检察建议2.6万件;办结行政生效裁判监督案件8269件，对行政审判活动违法行为提出检察建议7081件，对行政执行活动违法行为提出检察建议1.8万件;立案办理公益诉讼案件10.7万件。[3]行政检察办案规模同其他三大检察相比存在明显差距。案件数量少必然导致监督规模小，虽然《数据》并未直接公布基层院案件办理数量，但是基层院行政检察与民事检察在办理的案件类型、监督方式等方面具有共性，从行政检察与民事检察的4组数据对比（见下图）来看，基层行政检察监督规模仍相对较小。

（二）案件数量及成效不均衡

行政生效裁判监督是行政检察监督的重要内容，但基层院能够办理的行政生效裁判监督案件数量极少。据统计，2018年全国3000多个基层院办理的行政生效裁判监督案件数量仅有400多件，仅占全国四级检察院办理行政生效裁判监督案件的4.7%;2019年办理的此类案件增长了135%，达到940余件，占比也仅为7.4%。[4]四级检察院受理的行政生效裁判监督案件量呈“倒三角”状，越往上案件数量越多，越往下案件数量越小，基层院办案主力军作用发挥不充分，上级院对下指导作用发挥不顺畅。

受行政生效裁判监督案件数量极少的影响，基层院更多办理行政审判活动违法行为监督案件和行政执行活动违法行为监督案件，但各地办理上述两类案件的数量和成效并不均衡。如2018年最高检部署开展行政非诉执行监督专项活动，从不同地域办案数量看，差别非常明显，多的办理413件，少的不到100件，排在第一的413件是最少的49件的近9倍。[5]

（三）法律供給不足

行政诉讼法进一步丰富了行政检察履职内容、履职程序和履职手段，形成了生效裁判监督、审判活动违法行为监督和执行活动违法行为监督三项基本职能，在构建的多元化工作格局中，最高检、省级院、市级院以办理生效裁判监督案件为主，基层院以办理审判违法和执行监督案件为主。[6]法律供给不足直接阻碍了基层院开展审判活动违法行为监督和执行活动违法行为监督。例如，行政诉讼法中对行政审判活动违法行为进行检察监督的依据仅有第93条第3款，对行政执行活动违法行为进行检察监督的规定只有一条，而且是引致条款，即开展行政执行活动监督需借鉴民事诉讼法的规定。

（四）机构设置不完善

检察机关内设机构改革后，所有基层院都没有单设行政检察部门，多数实行民事、行政、公益诉讼检察“三合一”设置，或者民事、行政检察部门与其他部门合并设置，一个部门对应上级院多个部门，三大检察相互牵扯，难以实现队伍和职能的专门化、专业化、正规化。[7]从部门内部看，受检察官名额、人员配备等因素影响，基层院行政检察办案力量依然薄弱，一部分基层院根本无法单独设置行政检察办案组或者检察官，即使部分基层院单独设置了行政检察办案组，也多为“一检一助”的“二人转”模式或者“一检”的“独角戏”模式，直接影响了基层行政检察工作的可持续发展。

（五）人员素质待提升

据不完全统计，当前全国四级检察院中，从事行政检察的人员总数约为16800人，有行政检察工作经历人员占比36%，有行政司法、执法工作经历人员占比3%，无行政检察相关工作经历人员占比61%。基层行政检察人员无论在专业素养、专业思维和专业能力以及知识结构和办案经验等方面，均与新时代行政检察工作要求存在很大差距。这在很大程度上影响基层行政检察工作的快速发展，并极易形成办案数量少、监督能力不强与监督质效不高的恶性循环。

二、基层行政检察办案中问题突出的原因

（一）行政诉讼上诉率高、申诉率高，影响基层行政检察监督规模与均衡发展

根据《人民检察院行政诉讼监督规则》第28条规定，基层院受理当事人对基层法院生效裁判提出监督申请的案件，省级院、地市级院既受理当事人对同级法院生效裁判提出监督申请的案件，也受理下级院提请抗诉的案件，最高检则受理下级院提请抗诉的案件和当事人对最高人民法院生效裁判提出监督申请的案件，但行政案件上诉率高、申诉率高，实体裁判率低、被告败诉率低、发回重审和改判率低、原告服判息诉率低的“两高四低”现象由来已久，一审生效行政案件数量极少，与上述案件受理模式共同作用，导致基层院在办理生效裁判监督案件方面鲜有发挥作用的空间。

（二）依职权为主的案件受理方式以及行政诉讼集中管辖改革，制约基层行政检察案件数量增长

受考核指标引导、调卷难易程度、行政执法情况等影响，基层院在依职权开展行政审判活动违法行为监督和行政执行活动违法行为监督时成效并不均衡。加之近年来法院推行行政案件集中管辖制度改革，部分基层法院不再受理行政案件，对应的基层检察院亦无法受理行政检察案件，导致基层院在履行上述两类监督职能面临无米之炊的困境。

（三）行政诉讼的复杂性和专业性影响行政检察法律供给程度

行政诉讼本身具有复杂性和专业性，一方面，行政机关数量多、层级多，职责权限复杂交叉，导致行政行为所涉领域多、专业性强、政策性强;另一方面行政法律法规数量多、规模大，且不同于民事、刑事有较为成熟的民法典、民事诉讼法和刑法、刑事诉讼法的规定，目前没有任何一部法律能够对行政实体性问题作出统一、系统规定。行政诉讼的立法现状直接影响了行政检察的法律供给程度，行政检察很难跨越行政诉讼这一监督基础，径直对监督内容、方式、期限等作出统一规定。

（四）基层院对行政检察业务重视程度和倾斜力度不够，影响基层行政检察业务的发展壮大

行政检察脱胎于民事检察，2018年之前从最高检到地方各级检察院民事、行政检察业务均由一个部门负责。一方面，部分基层院对行政检察业务认识偏差、重视不够、精力投入少，甚至有部分基层院出现行政检察案件无人可办的问题;另一方面，行政检察案件办案难度大、办案效果难以显现，使部分办案人员出现畏难情绪选择性忽略行政检察工作[8]。行政检察队伍建设和人员配备与人民群众对行政检察业务的期待越拉越远。

三、解决基层行政检察办案困境的对策

（一）加大依职权监督力度，常态化开展行政非诉执行监督、审判活动违法行为监督

行政非诉执行监督是行政执行监督的延伸，以法院对行政非诉执行申请的受理、审查、裁决、实施、执行异议和复议等为监督对象。 目前，法院受理行政非诉执行申请案件总量已经远超行政诉讼案件总量。[9]鉴于此，基层院应当加大力度开展行政非诉执行监督工作。聚焦人民群众反映强烈的自然资源、社会保障等重点领域非诉执行难、执行乱的问题，开展行政非诉执行专项监督活动，[10]既监督法院执行受理、审查、实施行为，又监督行政机关行政执法行为。充分运用大数据法律监督思维，加强同法院、司法行政部门、相关行政机关的协作配合，建立线索移送、信息共享平台，拓展案件线索来源。

同时，加大力度开展行政审判活动违法行为监督，重点梳理行政诉讼法及其司法解释中关于行政审判程序的时间节点和程序性要求，有针对性地排查案件线索。区分审判人员违法程度，分别采用类案检察建议、口头纠正、诉讼监督通报等多种方式予以监督纠正，实现双赢共赢。

（二）常态化开展行政争议实质性化解工作

《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》第4条规定：“人民检察院应当在履行法律监督职责中依法开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。据此，基层院在办理生效裁判监督案件、审判人员违法行为监督案件、执行活动违法行为监督案件、行政违法行为监督案件中均应当开展行政争议实质性化解工作。通过释法说理、组织听证、提出监督意见、跟进监督、促成和解、司法救助或协调其他社会救助、检察宣告、多元化解等方式促进行政争议实质性化解，同时探索建立上下级院联动机制，建立异地监督协作机制，形成化解行政争议的合力。

（三）探索开展行政违法行为监督

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》规定，在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。行政违法行为监督是检察机关对行政机关的直接监督，也是对行政公益诉讼制度的补充和完善。基层院应当积极、稳妥、慎重地开展行政违法行为监督，对内探索将分散的行政检察职能归口行政检察部门行使，并利用基层院行政检察与其他职能合并设置模式，实现检察融合发展、相互促进。对外，加强同相关部门的协作配合，建立线索移送和信息共享机制，促进行政机关依法行政。

（四）加强上下级行政检察一体化发展

探索建立行政诉讼监督案件“同步审查”机制，市级以上检察院在办理生效裁判监督案件过程中，对当事人提出的或者经审查自行发现的审判程序违法、执行程序违法问题，可以告知当事人向基层院申请监督或者将线索移送基层院，两级院分别对实体问题和程序问题进行审查。同时，上级检察院可采用交办、协办、指令调查等方式，指导基层院办理行政生效裁判监督案件，提高基层行政检察人员的案件办理能力及释法说理能力，逐步积累办案经验。

（五）加强办案组织和队伍建设

落实《最高人民检察院关于加强新时代基层院建设的意见》的有关要求，科学设置办案组织，基层院应当至少有1名员额检察官负责行政检察工作，确保“四大检察”全面充分协调发展的理念落到实处。上级院应当立足办案需要，组织更具针对性、参与性更强的业务培训，并提供更多的以案代训机会，提升基层行政检察人员业务能力。同时，基层行政检察人员要提升学习的主动性，一方面提高理论素养，积极参与课题研究，撰写调研文章，增强发现问题、研究问题、解决问题的能力;另一方面，加强对法律法规学习和梳理，强化指导性案例、典型案例学习，为做好行政检察工作奠定基础。

*本文系北京市人民检察院2021年度检察理论研究课题“基层行政检察工作发展问题研究”（BJ2021B30）的阶段性研究成果。

**课题组负责人：杨秀莉，北京市石景山区人民检察院党组成员、副检察长、三级高级检察官[100000]课题组成员：张云波，北京市石景山区人民检察院第五检察部主任、四级高级检察官;卢然，北京市石景山区人民检察院第五检察部三级检察官助理[100000]

[1] 参见张相军：《关于做实新时代行政检察工作的思考》，《中国检察官》2019年第7期。

[2] 参见《张军就落实习近平法治思想讲新时代新发展阶段检察工作高质量发展的“开学第一课”》，《检察日报》2021年9月8日。

[3] 参见《最高检发布今年上半年全國检察机关主要办案数据》，人民网http：//society.people.com.cn/n1/2022/0720/c1008-32480599.html，最后访问日期：2022年7月20日。

[4] 参见张相军、韩成军、邓烈辉：《基层行政检察作用发挥难之破解》，《人民检察》2020年第18期。

[5] 同前注[4]。

[6] 参见张相军：《以“五化”为方向 担当使命做实行政检察》，《检察日报》2019年9月9日。

[7] 同前注[4]。

[8] 同前注[4]。

[9][10] 同前注[4]。