行政争议实质性化解多元化路径探析

刘海奎

摘 要：作为法律实施监督机关，检察机关开展行政争议实质性化解工作是我国相关法律规范的必然要求，同时也有着丰富的政策依据。在“诉讼程序空转”问题突出、行政检察工作高质量发展不足的当下，检察机关作为法律监督机关，理应通过加强行政检察监督对此作出回应。因此有必要通过坚持办案主体上下联动、促进参与主体协调配合、探索化解方式多管齐下、实现化解效果有机统一四个维度建构行政争议实质性化解多元化路径，将权力监督、权利救济、争议化解统一于新时代行政检察之中。

关键词：法律监督 行政检察 行政争议 实质性化解

为创新实践新时代“枫桥经验”，各级检察机关在最高检的部署下，立足自身实际，积极探索实质性化解行政争议的方式方法，在实践层面积累了丰富的宝贵经验。行政争议实质性化解工作作为行政检察的重要组成部分，在促进案结事了方面发挥着至关重要的作用。2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）出台，在为检察机关开展行政争议实质性化解工作指明了发展方向的同时，也表明此项工作作为进一步做实行政检察的重要路径，是检察机关充分发挥法律监督职能、促进“四大检察”协调发展、助推国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的重要一环。

一、检察机关促进行政争议实质性化解的规范与政策分析

行政诉讼法第1条开宗明义阐释了行政诉讼法的立法目的，即“保证人民法院公正、及时审理行政案件”“解决行政争议”“保护公民、法人和其他组织的合法权益”“监督行政机关依法行使职权”，鲜明地体现了行政诉讼对公正司法、争议化解、权利保障、依法行政的价值追求。检察机关作为行政诉讼的法律监督机关[1]，在实现行政诉讼价值追求的过程中有着义不容辞的法治责任。2021年9月1日施行的《人民检察院行政诉讼监督规则》的一大亮色就是将多年来实质性化解行政争议的实践经验总结提炼为相关规范，明确了检察机关的相应职责，在制度层面上重审了行政诉讼“解决行政争议”的立法目的，更为今后此项工作的深入开展提供了明确的规范依据。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提到“各级党和国家机关要提高运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力”“坚持和发展新时代‘枫桥经验”。在2021年发布的《意见》中也提到检察机关要“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。这表明依法合理化解行政争议意义重大，既是党对行政检察事业发展的殷殷嘱托，更是人民群众对提高行政检察产品供给质效的真切期盼。因此，检察机关应当树立化解行政争议的意识，针对当事人的实质诉求，积极推动行政争议实质性化解。

二、探索行政争议实质性化解多元化路径的现实需求

（一）实质性化解行政争议是解决行政诉讼“程序空转”问题的客观要求

人民法院在行政诉讼中通过对行政行为进行合法性审查以实现监督权力、救济权利、化解争议的目的，三者是有机统一的整体，共同构成行政诉讼的立法精神，符合司法审查的监督规律。在行政诉讼的具体运行过程中，相当一部分案件的实际监督效果与应有状态相去甚远。据统计，郑州市检察机关2020年办结的行政诉讼监督案件中，因行政诉讼“程序空转”而申请行政检察监督的案件占比达48.9%。此类案件大多被法院以案件超过起诉期限、行政行为不具有可诉性、不属于行政诉讼受案范围、主体不适格等为由裁定不予受理或裁定驳回起诉，案涉行政争议一直未能进入实体审理阶段，程序一直“空转”，极易形成“诉讼拉锯战”，不仅浪费了司法资源，也给当事人带来了诉累，徒增大量社会矛盾。行政诉讼“程序空转”问题凸显出行政诉讼制度在争议化解方面的缺位与不足，这既有制度设计的因素，也有司法实践中的困难。行政争议实质性化解工作正是检察机关立足监督职能，以“监督权力”和“保护权利”为出发点，最终落脚于“争议化解”的创新举措。检察机关可以通过该机制，充分发挥自身监督者的定位优势，绕开“程序空转”的窠臼，瞄准行政争议的核心问题，解决困扰群众的长期难题，提供行政检察的优质产品，以实际行动践行新时代“枫桥经验”。

（二）实质性化解行政争议是做实行政检察工作的重要路径

2018年，我国对检察制度进行了重要改革，形成了“四大检察”的新格局，行政检察作为“四大检察”的重要组成部分，迎来了发展的重要契机。随着改革的推进，市级以上检察机关民行部门一分为二或一分为三，形成了新时代下的行政检察部门、民事检察部门、公益诉讼检察部门。在一定程度上，这也导致行政检察是在人员配置、专业素质、工作实效等方面仍然存在一定短板。一方面，行政检察队伍建设较为薄弱。与改革前的民行处相比，大部分基层检察院民事、行政、公益诉讼检察仍被划归为一个部门，行政检察办案组大多一至二人，甚至有的基層院仅有一名员额检察官承担民事、行政、公益诉讼三项检察工作，不堪重负。另一方面，行政诉讼监督案件“案多人少”现象较为突出。受行政诉讼立案登记制改革影响，行政诉讼监督案件数量大幅增加，日常的案件办理占据了行政检察人员大部分精力与时间。而行政争议实质性化解工作恰恰是当下行政检察在创新中发展、在发展中完善的有力举措，通过将改革的“势能”转化为做实行政检察的“动能”，坚持上下级检察机关一体化办案，由上级检察机关根据实际情况统一调配下级行政检察人员，实现上下级队伍资源共享共建，以多级联动形成化解合力，既有助于短时间内切实提高队伍业务水平，又可以推动行政争议化解工作真正落地见效，为做实行政检察工作贡献智慧与力量。

（三）实质性化解行政争议是行政检察听证的发展方向

1995年《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》（以下简称《试行规则》）的相关规定可视为行政检察听证制度的雏形。《试行规则》第13条规定“人民检察院审查民事、行政案件，可以根据案情或者当事人的申请，决定听取当事人陈述”，由此可知行政检察听证制度的最初目的或功能是通过为各方当事人提供意见表达平台以查清案件事实。随着中国法治建设的不断推进，部分地方检察机关立足法律监督职能，探索通过公开听证“化解矛盾纠纷”。2019年，最高检开展部署了“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”专项活动，实施方案中将公开听证明确为开展此项工作的重要方式之一。各级检察机关在实践中逐步赋予了听证另一重要功能，即“促进行政争议实质性化解”。但行政诉讼案件中双方当事人矛盾往往尖锐对立，行政争议又呈现纷繁复杂的特点，检察机关仅仅依靠听证制度有时难以实质性化解行政争议。部分检察机关在办案过程中，以公开听证为抓手，不断丰富化解手段，进而在“对症下药”的基础上，多措并举化解行政争议。2021年《人民检察院行政诉讼监督规则》第6条对该经验进行了总结提升，表明此项工作不仅需要发挥行政检察听证制度的功能作用，更需要以此为基础探索实践多元化路径。

三、行政争议实质性化解多元化路径的探索

（一）坚持办案主体上下联动

每一个行政争议在一定程度上而言均是独一无二的，这就要求实质性化解行政争议不能“单打独斗”，要注重发挥当地检察机关熟悉当地实际情况、便于开展工作的优势，建立检察机关上下级联动机制，通过上下级检察机关一体化办案，形成化解行政争议的合力。宪法第137条、《人民检察院组织法》第10条第2款均规定了上下级检察机关领导与被领导的关系，这为办案主体多元化提供了充分的规范依据。上级检察机关可以根据争议化解实际情况与需要，统一调配下级行政检察人员协助争议化解，或者以组建联合化解办案组的的方式实质性化解行政争议。同时，上级检察机关也应当加强对下级检察机关化解工作的指挥、协调和督导，对社会影响较大、重大复杂疑难案件的化解提供相应支持，可以通过挂牌督办、提级化解的方式促进行政争议实质性化解。与此同时，还要建立健全本级检察机关各部门间的横向协调机制，突破业务屏障，积聚化解内力，切实将行政争议予以实质性化解。

（二）促进参与主体协调配合

检察机关在实质性化解行政争议过程中应当立足监督职责，在监督与支持并重中坚持依法治理与源头治理相结合。行政争议的纷繁复杂性、行政程序以及行政诉讼制度的专业性，都给检察机关化解行政争议带来了不小的难度与挑战。检察机关在开展此项工作时，要注重“借力”，以行政机关和法院的专业优势来实现行政争议实质性化解，注重与两者的沟通协调与配合互动，聚力构建“一府两院”协同机制，深入推进行政争议实质性化解。[2]一是成立工作领导小组，相关执法部门和法、检两院作为成员单位，建立联席会议、案情通报等机制，统筹协调解决疑难、复杂行政争议案件。二是成立行政争议调解中心，可由司法局（法制办）、法院、检察院共同参与，创新发展新时代“枫桥经验”，健全完善以人民调解、行政调解、法院调解、检察调解为主要内容的“大调解”工作体系，把行政争议化解贯穿诉前、诉中、诉后各个环节。

（三）探索化解方式多管齐下

首先，充分发挥行政检察听证实质性化解行政争议的优势。2019年检察机关内设机构改革完成后，郑州市检察机关就84件行政诉讼监督案件举行了公开听证活动，其中化解行政争议73件，听证化解率达86%。检察机关要依据相关规定，依法积极组织公开听证活动，通过提高当事人对办案程序的参与度、发挥听证员客观独立的特有优势，以公开促公正、赢公信，促进行政争议实质性化解。

其次，多措并举实质性化解行政争议。一是深入推进完善专家咨询制度。进一步丰富行政专家咨询委员库，借助专家智慧对疑难复杂案件提供专业指导和理论论证，以权威公正助力行政争议实质性化解。二是注重走访说理。改变“坐堂问案”的传统办案模式，从“被动受案”向“主动化解”转变[3]，适时走近人民群众，在倾听诉求、释法说理中获得当事人的理解与信任，推动行政争议实质性化解。三是依法监督促调。对于符合监督条件的案件，依法及时提请抗诉、抗诉或提出再审检察建议，并注重用好跟进监督机制，实时跟进了解案件审理情况，防止“一抗了之”，通过监督法院纠正错误生效裁判，促进行政争议实质性化解。若法院裁判正确且行政行为违法，检察机关要在调查核实的基础上，依法通过提出检察建议的方式，“穿透式”监督行政机关撤销损害当事人合法权益的违法行政行为。四是积极以“调解”促“化解”。对于符合法律规定的行政赔偿或补偿案件、行政机关行使自由裁量权的案件以及行政协议案件[4]，在遵循自愿合法的原則下，检察机关可以依法引导申请人和行政机关通过调解或和解化解行政争议。五是探索公开宣告机制。在案件不符合监督情形时，检察机关可以向当事人公开宣告并送达不支持监督申请决定，进一步释法说理，做好息诉罢访工作。六是妥善运用司法救助助力争议化解。对于诉求具有一定合理性且生活确有困难的申请人，在其诉求无法通过法律途径予以实现时，检察机关要“应救尽救”，通过司法救助引导申请人息诉息访，并积极协调民政救济、社会救助，解决当事人的实际生活困难，防止因案致贫。七是发挥党委领导和人大监督的优势。适时向党委及其政法委、人大报告行政争议实质性化解工作进展以及工作中的困难和问题，借助党委、人大支持破解争议化解难题。

（四）实现化解效果有机统一

行政争议实质性化解多元化工作机制把政治效果、社会效果、法律效果的有机统一作为价值取向和重要目标，以此促进案结、事了、政和。从政治效果上讲，化解行政争议应当是行政检察最首要的法治使命。[5]应当把行政争议实质性化解多元化工作机制作为解民忧舒民困、解难题办实事的重要举措，把行政争议实质性化解多元化工作机制打造为厚植党的执政根基的重要利器。此外，应当强化诉讼监督在化解争议中的权威地位，通过维护人民群众的合法合理诉求实现行政争议的实质性化解，以维权促维稳、以维稳强维权，通过维护社会和谐稳定为二十大的顺利召开保驾护航。但是，检察机关在实质性化解行政争议的过程中，要牢牢把握法律监督机关的宪法定位，坚持双赢多赢共赢的监督理念，一方面“不能为了化解行政争议而牺牲法治价值”[6];另一方面在恪守检察权界限的同时，坚持监督法院公正司法、监督行政机关依法行政并重，实现权力监督、权利救济和争议化解的有机统一。

*本文系最高人民检察院2021年度检察应用理论研究课题“行政检察听证制度实证研究——以行政争议实质性化解为视角”的研究成果。

**河南省郑州市人民检察院党组书记、检察长、一级高级检察官[450000]

[1] 参见行政诉讼法第11条，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。

[2] 参见杨建顺：《用好行政检察权促进行政争议实质性化解》，《检察日报》2020年7月29日。

[3] 参见曹建章、张源：《检察视野下行政争议实质性化解的监督路径》，《中共郑州市委党校学报》2020年第2期。

[4] 参见行政诉讼法第60条，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

[5] 参见《坚持政治效果社会效果法律效果相统一——四论学习贯彻第十五次全国检察工作会议精神》，《检察日报》2021年1月15日。

[6] 姜明安：《行政检察应促进行政争议实质性化解》，《检察日报》2020年7月13日。