加强基层检务督察工作的实践建议

李洪发　江小芳

摘 要：内设机构改革后，检察机关内部监督格局发生重大调整，基层检务督察工作在实践中不断探索，积极适应新形势，虽有成效，但定位不清、力量薄弱、主责主业存在短板、线索渠道不畅等问题凸显。针对问题，基层检务督察要切实转变工作理念，通过构建“多位一体”监督格局、提升检务督察工作“一体化”水平、突出主责主业、强化工作保障的工作体系等实践措施，让检务督察工作尽快适应高质量发展下强化检察权运行监督的需要。

关键词：检务督察 内部监督 检察权 机制建设 数字赋能

一、基层检务督察工作面临的新形势

随着司法责任制改革、刑事诉讼制度改革等多项改革的深入，检察权运行机制发生重大变化，基层检务督察工作面临新形势、新挑战：一是工作重心转变。员额制改革、认罪认罚从宽制度改革及“捕诉一体”办案新模式的实行，使检察官办案主体地位凸显，但也导致检察机关内部层级监督弱化，办案廉政风险加大，如有基层院反映，认罪认罚从宽制度实施后，请托吃饭情形增多，司法办案监督成为检务督察工作的重中之重。二是工作要求提高。一方面，最高检出台的《人民检察院司法责任追究条例》（以下简称《司法责任追究条例》），错案追究开始实体化运行，对检务督察工作提出更高要求;另一方面，市县两级检察院党组的巡察体制从以条线为主导向以地方为主导转变，巡察工作面临新挑战;再一方面，最高检《关于检察机关开展整治督察工作的意见》出台，检务监督作为政治督察牵头负责部门，工作任务愈加繁重。三是监督力量削弱。内设机构改革后，基层院一般无单设内部监督机构条件，原部分监察职能、检务督察职能被合并到其他综合行政部门，内部监督力量大大削弱。

二、基层检务督察工作的实践探索

“习近平总书记强调，要加快构建系统完备、规范高效的执法司法制约监督体系。作为执法司法活动的参与者，检察机关是直接在具体办案过程和环节中履行监督职责，是参与、跟进、融入式的监督，对于促进加强执法司法制约监督、解决法治领域突出问题意义重大。 检察机关要以深入落实《意见》为契机，坚持敢于监督、善于监督、勇于开展自我监督，全面提升新时代检察机关法律监督质效。”[1]检务督察工作专司内部监督，是检察机关加强自身监督的重要力量，应责无旁贷扛起“勇于开展自我监督”的使命。浙江省检察机关坚持先行先试，以实践探索推动检务督察工作实化细化，努力实现“检察办案健康开展、检察队伍健康成长”的基本价值追求。

（一）明确职责定位

省级层面出台《浙江省人民检察院关于深入贯彻全面从严治理方针全面加强新时代检务督察工作的意见》。此规范性文件明确检务督察部门履行巡视巡察、执法督察、内部审计、追责惩戒、政治督察等五项职责，特别明确基层检务督察职能部门要着力在检察权运行廉政风险防控的源头动态预防、“六大顽瘴痼疾”常治长效、追责惩戒三项工作中发挥牵头统揽作用，切实解决检务督察在检察权运行监督、执法督察上虚化的问题。同时，浙江省检察院出台《关于规范省检察机关向纪检检察机关移送问题线索工作的意见》，此文件理顺与纪检组的工作职责关系与协作配合机制，有力推进检务督察与纪检监察的“融合”监督。

（二）加强制度建设

在构建完善检务督察工作制度体系，确保检务督察工作“有法可依”上，基层院也进行了多种探索。有基层院制定出台了司法办案廉政风险防控实施办法，针对排查出的共性问题、个性问题，量身定制防控措施。如建立办理案件代理律师月审查制度，分析检察官所办案件代理律师情况，杜绝同一律师或同一律师事务所长期办理某检察官案件情况。如加强刑事案件动态管理，明确检察官在受理、审查、决定等重要流程节点，需提交检察官联席会议讨论、向部门负责人或分管检察长报告以及向检察长报告的不同情形，以程序制约合力防控办案风险点。但因执法督察专业性更强、程序性要求更高，省市县三级院对该领域的制度机制探索仍为空白。

（三）数字助力监督

聚焦监督线索发现难、预判难、落实难等问题，提出“数字化助力检务督察”的實践路径。一方面，用好现有数字化改革成果，如检察业务应用系统2.0版本中的“三个规定”和检务督察版块、重大事项填报系统等。另一方面，全省各地检察院围绕律师代理检察案件、全面从严治党智慧管控、司法办案精细化管控等方面做了很多有益探索。如有基层院探索研发了廉政风险防控管理系统，案件出现二退三延、违反程序、改判无罪、撤回起诉、罪名改变等廉政风险点时，系统自动报警，从而实现对每起案件全程可视化监控和实时分等级预警。

（四）打造高素质队伍

在基层院设立检务督察办公室，作为检务督察常设办事机构，机构设主任、副主任各1名，检务督察专干1名，并通过挂牌亮明身份;在各内设部门设立检务督察工作联络员，负责司法办案日常监督;明确检务督察专干履行工作职责的法律工作经历，提升岗位“吸引力”。[2]在此基础上，用好退居二线领导干部、中层干部和业务骨干，成立机动式监督团队，通过扩大督察外围力量，强化专业能力补给。同时，在省市县三级院建立检务督察专家人才库，为履行执法督察、司法责任追究提供智力支持。

三、基层检务督察工作存在的问题

（一）职能定位不明

一是工作重点把握不准。有些基层院未从传统检务督察职能中脱离出来，仍将重心放在检风检纪督察、队伍管理上，办案监督、风险防控缺位。二是职能边界未厘清。主要表现在：与案管部门存在职能越位问题，如有基层院将案件瑕疵和质量问题作为督察重点;与纪检监察部门存在职能交叉问题，针对检察人员既违反检察职责又构成违法违纪的，有些基层院一概将案件移送纪检监察部门，忽视对违反检察职责行为的追究;与控申部门之间，则存在线索处置不当、流转不及时问题。

（二）基层力量薄弱

一是人数设置不科学。在省市县三级院，内部监督力量从原来的倒梯字形变成了目前的倒三角形，问题最为突出的基层院人员配置却最少。如浙江省虽明确规定基层院必须配备1名检务督察专干，[3]但人岗配置与越来越高的监督要求仍然不适应、不匹配。二是专人不专。基层院检务督察专干普遍身兼数职，长期处于人少事多、被动应战状态;且多为司法行政人员，普遍无法律工作经验，难以胜任办案监督任务。

（三）主责主业存在短板

一是執法督察规范性不足。基层院在执行《人民检察院检务督察工作条例》《司法责任追究条例》时配套细化举措不多，各地在督察内容、程序和方式上存在差异。有些基层院执法督察工作仅停留在被动督察，对现有“四大检察”格局下新的重点案件缺乏常态化监督;各地基层院在立案标准、调查程序等方面不统一，易产生同案不同处理问题;有些基层院仍停留在人工收集资料、暗访督察等传统督察方式上，执法督察缺乏有效抓手;有些基层院对整改情况跟踪问效不够，督察结果缺乏硬性约束。二是风险防控效果不理想。目前内部监督更多在事后监督，事前、事中监督缺失。如有基层院在上级督察中被发现，某项必须由检察长决定的事项，检察长在案件流程中出具的意见是“已阅”，存在监督“形式化”问题，究其原因是检察权源头动态监督不够。且由于办案风险点多、面广、量大，检务督察部门发现问题、捕捉异常能力还不足，指导各部门开展风险防控效果并不理想。

（四）获取线索渠道不畅

一是协作配合机制不健全。实践中检务督察部门与案管、控申、纪检、业务等部门信息共享、线索移送存在梗阻，导致监督时效性、精准度不够。二是“检务督察模块”运用不到位。有基层院反映，检务督察专干特别是办案人员对统一业务应用系统2.0版本中的“检务督察模块”使用主动性不够，在案件量大、监督人员少现状下，通过模块检索监督线索难度大。三是“三个规定”执行不深入。目前该项工作仍停留在信息填报上，对如何甄别违反“三个规定”问题线索、如何调查核实尚未明确，通过该项工作甄别监督线索难度大。

四、提升基层检务督察工作质效的措施建议

检务督察制度是新时代中国特色社会主义检察制度的有机组成部分，在当前中央深化政法领域改革，着力推进执法司法监督制约体系和执法司法责任体系改革的新形势下，检察机关必须提高政治站位，聚焦当前基层检务督察工作存在的问题短板，转变工作理念和思路，以高质效的检务督察工作推进检察工作高质量发展。一是针对基层检务督察机构、人员配备普遍不全在短期内无法改变的问题，要从“重人员配置”向“注重协同机制完善”转变。二是要明确检务督察最终目标是保护而非查处，从“重事后查处”向“注重联动开展事前、事中预防”转变。三是要摒弃“检察权运行监督仅是检务督察部门的事”的错误认知，从“重亲力亲为”向“注重工作指导、引导”转变。具体措施建议如下：

（一）构建“多位一体”监督格局

1.突出工作重点。在编制有限、事多人少矛盾突出现状下，应紧紧抓住核心、重点发力、轻装上阵，聚焦检察权运行监督，把执法督察、追责惩戒、廉政风险源头动态防控从政工工作中剥离，由专人负责，其他党务、事务监督工作仍由政工部门负责。

2.制定职责清单。基层院要梳理各内部监督部门职责权限，形成职责目录，明确各部门监督对象、监督重点及相互关系，形成“多位一体”监督格局。如明确案管部门是对“事”监督，检务督察部门是对“人”监督;如根据《保护司法人员依法履行法定职责的规定》[4]，明确当出现检察人员既违反检察职责又违纪违法的，应由检务督察部门管辖，经核实后，再根据行为性质决定是否移送纪检监察部门;如明确控申部门在履行职责过程中发现违反检察职责线索的，应移送检务督察处理等。

（二）提升检务督察工作“一体化”水平

1.探索巡回督察制度。省市院要强化对检务督察工作的组织协调，形成工作合力，由省市两级院牵头成立检务督察专家团队，除吸收基层院检务督察专干外，也可从基层院抽调业务骨干或者邀请“两代表一委员”参与，不定期从团队中抽调精干力量，针对全省或全市范围内发现的共性问题、重点案件开展巡回督察。

2.加强队伍自身建设。创新人才培养方式，如可安排检务督察专干到业务部门跟班学习，或以督察实务为重点组织开展案例学习，由省级院编印实务案例供参考学习等。加强实践锻炼，省市两级院开展执法督察时，可吸收基层检务督察人员，跟案学习、以案代训，以此提升基层人员实务能力。

（三）突出主责主业

1.加强执法督察制度建设。一是明确案件范围。除传统重点案件，还要加强对民事行政、公益诉讼、刑事执行等检察领域重点案件的督察，突出对新增检察职能的监督，如法院改变量刑、认罪认罚后被告人反悔的案件等。二是细化工作程序。要梳理督察应重点防止和纠正的行为，如违反程序、侵犯律师权利、违反“三个规定”等;要细化程序要求，统一文书制式，确保执法督察全程留痕。三是创新监督方式。探索刑事下行案件、重大敏感案件向检务督察部门同步备案机制;探索检务督察令制度，对违反规定已发生廉政风险的行为，以督察令督促限期整改。四是加强结果运用。对督察发现的苗头性、倾向性问题，要适时回访，预防同类问题反复出现;要强化结果应用，将督察结果与检察官考核、晋升、退额等机制相衔接，提高监督刚性。

2.完善廉政风险防控体系。检务督察部门要加强司法办案廉政风险防控指导工作，指导各部门对其主要职能、类别岗位职责进行全面梳理，在绘制权力运行流程图基础上，绘制廉政风险防控逻辑顺序图，明确内部监督各层级的职责任务，确保事前、事中、事后各项防控到位。且不应止步于风险排查和措施制定，而应着眼于内设部门或组织在检察权运行过程中是否认真履行监督职责。如在执行轮流分案制度时，要重点监督案管部门是否出现名为系统分案、实为人工分案的问题;要重点监督检察官联席会议有无以会议名义干预检察官独立办案情形;要重点监督案管部门是否按要求公布评查结果，并根据评查结果对相应人员作出准确处理等。

（四）强化工作保障

1.建立信息共享机制。基层院要健全检务督察与纪检、案管、控申、政工、业务部门的协作配合机制，明确检务督察部门是检察机关统一向纪检监察部门移送线索的责任部门，其他部门履职中发现的线索，均需首先移送检务督察部门;对线索是否移送、如何移送等情况把握不准的，可经各部门沟通协商后决定;要建立日常联系制度，实现案件质量评查、流程监控、“三个规定”执行等信息在各主体间实时共享。

2.强化“三个规定”执行。建议将“三个规定”填报信息核查、甄别工作权限提级至上级院，经上级院甄别后，认为属于违反检察职责线索或违纪违法问题线索的，再根据干部管理权限移交基层院办理，以提高问题甄别效率和信息运用权威。

3.加强对下业务指导。建议省级院定期编撰检务督察参考资料或信息简报，开设新规解读、案例分析、工作动态等栏目，强化政策指导;定期梳理、研判全省普遍性问题并予以通报，指导基层解决一些共性问题;建立典型案例库，防止基层院开展执法督察时出现定性适用不当、处理畸轻畸重等问题。

*浙江省嘉兴市人民检察院港区检察室主任、四级高级检察官[314000]

**浙江省嘉兴市南湖区人民检察院办公室副主任、四级高级检察官[314001]

[1] 张军：《坚持以习近平法治思想为指引 加强新时代检察机关法律监督》，《求是》2022年第4期。

[2] 同前注[1]。

[3] 同前注[1] 。第19条规定：“各基层院应当设立一名检务督察专干（需为正式在编干警），主要业务部门设立检务督察工作联络员，经党组确定为检务督察专干的，被视为办案岗位从事法律工作经历。”

[4] 《保护司法人员依法履行法定职责规定》第14条第1款规定：“法官、检察官履行法定职责的行为，非经法官、检察官惩戒委员会审议不受错案责任追究。法官、检察官因违反党纪，审判、检察纪律，治安及刑事法律，应当追究错案责任之外的其他责任的，依照相关规定办理。”