民法典时代深化民事支持起诉工作的新思路

胡晓　方丽丹

摘 要：民事支持起诉是检察机关向特殊群体提供法律保护的一项重要职能。民法典颁布后，强化支持起诉职能已成为推动法典贯彻实施、践行以人民为中心发展思想的应有之义。法典时代的民事检察监督要体现公权力监督与私权利救济协同发力的民事检察思维，主动将民法典的贯彻落实与民事支持起诉的深化发展相结合，破解能动司法能力不足、工作质效参差不齐等工作难题，以民法典在人文关怀、新型业态、社会热点、服务乡村等方面的新理念、新规定为切入点，积极拓展监督的深度和广度，强化内部配合和外部协作，打造民事支持起诉新格局。

关键词：民事支持起诉 民法典 特殊群体 检察监督

党的二十大报告指出，“深入贯彻以人民为中心的发展思想，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续用力，人民生活全方位改善”［1］是党和国家取得的历史性成就之一。新的历史时期，检察机关应当继续坚持以人民为中心的发展思想，思考如何为提升人民群众获得感、幸福感、安全感提供更加优质的司法产品，探索民法典时代深化民事支持起诉工作的路径便是贯彻落实这一理念的重要举措之一。最高检张军检察长在全国检察机关贯彻实施民法典工作会议上强调：“对未成年人、农民工、贫困群众等民事主体应通过诉讼维护自己合法权利的，要加大支持起诉力度，体现司法温度。”［2］这意味着将深化民事支持起诉工作与保障民法典的贯彻实施有机结合，充分发挥民事支持起诉工作暖民心、惠民生的载体作用，在增进民生福祉、贯彻实施民法典和做强民事检察工作的多重语境下具有极其重要的现实意义。

一、民法典与深化民事支持起诉工作之间的联系

（一）以民为本的法典立法精神与以人民为中心的发展思想高度契合

检察机关民事支持起诉的“支持”本身含有“扶弱济贫”之意，该制度立足于以人民为中心的政治站位，根本目的是践行司法为民的宗旨理念。作为我国第一部以“民”命名的法典，坚持以民为本是民法典最鲜明的时代特色，这一特色决定了民法典关注和保障的是人民的利益，可见，民法典立法精神与支持起诉的工作理念高度一致。这种一致性还表现在，“十四五”时期，民事检察监督要实现权力监督与权利救济的有机统一，完善支持起诉制度化建设已成为目标任务之一。［3］民法典作为人民群众民事权利的宣言书，体系化的法律规范能为逐步推进支持起诉的范围、条件和程序规范化提供更加有力的法律支撑。

（二）为民而立的法典规范体系为主动践行以人民为中心的发展思想提供了新思路

支持起诉是做强民事检察不可或缺的一项重要监督职能，但长期以来，案件类型数量分布不均、开展领域狭窄、工作内生动力欠缺等问题限制了该项工作向纵深发展，支持起诉成为了部分地区民事检察工作的业务短板弱项。民法典的实施为构建民事支持起诉新格局找到了切入点，法典针对我国经济社会生活中出现的一系列新情况，人民群众反映强烈的“急难愁盼”问题明确了行为指引并创设了一系列新的行为规范，认真研判法典中的新提法、新规定、新要求，有利于集中力量重点突破民事支持起诉工作中案源、领域等工作难题，丰富民事支持起诉工作的内涵和外延，防止权力休眠。

（三）深化民事支持起诉工作是实现人民群众对美好生活向往之立法目的的重要途径

党的二十大报告强调，“必须坚持在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往。”［4］作为国家基本法，民法典的编纂集中体现了增进民生福祉，提高人民生活品质的立法目的。特别是针对妇女儿童、老年人、残疾人、消费者、农民等特殊主体创设的规则体系，为完善多层次的社会保障体系提供了立法保障。但从现有公共利益及特殊主体权利救济程序来看，仍存在重刑事、强行政、轻民事的现象，法律援助机构、社会公益組织等主体在保护手段、保护力度上仍有待加强。［5］作为国家利益、社会公益的代表，法律监督的职能属性决定了检察机关在保护民事权益方面具有天然的优势，发挥职能优势，拓展支持起诉工作的深度和广度有利于推进民法典立法目的的实现。

二、民法典时代深化民事支持起诉工作存在的障碍

（一）法律规定较为原则，办案工作模式不一

从某种意义上说，民事检察监督的制度化建设与民事诉讼法的主流规范文本是相剥离的，［6］这在民事支持起诉制度的法律实践上表现尤为突出。民事支持起诉制度的法律依据是民事诉讼法第15条，但该条文较为原则，对检察机关支持起诉的案件领域、范围、诉讼地位、诉讼权利义务等，法律尚无明确规定。各地检察机关基于不同的认识和理解，产生了不同的工作办案模式。以贵州为例，主要有以下三种：一是认为工作重点在于“起”，即检察机关帮助当事人提起诉讼，法院依法受理后就不应再介入诉讼进程。二是认为工作重点在于“诉”，目的是为了帮助特殊群体增强诉讼能力，在诉讼中获得实质平等的地位，检察机关对当事人的支持应贯穿整个诉讼过程。三是基于诉源治理的办案理念，认为检察机关应当将支持起诉和检察和解等工作有机结合，依托支持起诉工作参与社会治理和矛盾化解。

（二）能动司法特点显著，工作质效参差不齐

支持起诉工作的深入开展离不开检察机关司法能动性的有效发挥，特别是在线索挖掘、调查核实等办案环节，工作的积极性、主动性、创造性直接关系工作质效。从贵州的检察工作实践来看，2018年1月至2021年12月，贵州检察机关四年共办理了1377件民事支持起诉案件，其中，依职权受理数占案件总数的65.21%，主动启动调查核实权的案件占案件总数的43.94%，高于其他类型的民事监督案件。在案件数量逐年上升的同时，地区工作开展不平衡的特点较为突出，部分地区对该项工作重视程度不够、工作理念落后、工作力度欠缺，导致工作局面难以打开。

（三）内部职能存在交叠，部门协同联动不足

一是与检察公益诉讼部分职能重合。2017年民事诉讼法修订，增加了人民检察院可以支持有关机关提起民事公益诉讼，客观上导致在环保、食药品等领域公益诉讼职能与民事检察职能的重合。二是与未检职能的重合。自2020年12月最高检《关于加快推进未成年人检察业务统一集中办理工作的通知》下发后，为落实涉未成年人刑事、民事、行政、公益诉讼案件原则上应由未成年人检察机构统一集中办理的工作要求，各地检察机关也加快出台相应的工作方案，未检机构作为主办部门，其他部门在涉未成年人案件中的履职定位为支持配合。就目前来看，具有支持起诉职能的几个业务部门间协同配合还不够，还未形成工作合力。

（四）案由类型不断丰富，监督领域仍较为集中

随着民法典的颁布实施，民事支持起诉的案由类型也在不断丰富。以贵州为例，依据法典的立法精神，贵州检察机关在实践中将保护特殊群体的理念融入了脱贫攻坚、防范化解重大风险等工作大局中，通过重新界定支持起诉的案件领域，起诉主体从过去的经济收入困难的单一判断标准发展为诉讼能力偏弱的综合评判标准，重点帮扶精准脱贫户、社会福利机构中由政府供养的孤寡人士、因自然灾害或者其他不可抗力等原因造成经济困难、无力支付法律咨询费用的特殊群体。总体上案由类型在不断丰富，但从案件数量来看，监督领域仍相对集中于农民工劳动权益保护类案件。

三、民法典时代深化民事支持起诉工作的路径构建

（一）以司法为民的责任担当，积极拓展监督的深度和广度

1.彰显为民情怀，依法维护老弱病困等特殊群体合法权益。检察机关可结合民法典的相关规定，围绕监护、赡养等问题，除支持权利主体追索赡养费、抚养费、扶养费外，重点针对拒不履行、消极履行监护义务、滥用监护权损害被监护人合法权益等违法情形，支持被监护人起诉撤销监护人资格，推动民法典设立的以家庭监护为基础、社会监护为补充、国家监护为兜底的监护制度真正落到实处。目前，贵州省部分地区已就此进行了相关实践，在办理未成年人监护人涉嫌遗弃罪、拐卖妇女儿童罪等侵害未成年人权益的刑事案件中，刑检部门及时向民事检察部门移送支持起诉线索，依法支持民政局等相关主体向人民法院申请撤销监护人资格，及时保护了被监护人的合法权益。同时，检察机关在办理此类案件中应注重引领和培育向上向善的良好社会风气，贵州黎平县人民检察院在支持起诉的同时就发出检察建议，促使某村将尊老、敬老、养老写入了村规民约，实现了法律效果和社会效果的有机统一。此外，通过邀请当事人所在地村民或社区居民旁听检察听证会、诉讼庭审，与法院共同进行释法说理等方式，也有利于营造良好的遵法守法氛围，宣扬中华民族传统美德和社会主义核心价值观。

2.积极适用法典新规，加强妇女儿童权益保护。坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益已被写入党的二十大报告，是健全社会保障体系的目标任务之一。对此，民法典新增了反性骚扰条款，并明确了未成年人遭受性侵后起诉期限的起算点，为解决该类案件起诉难问题扫清了法律依据障碍。但从程序上说，由于该类案件发生隐蔽性强，受害人在身体和心理上均处于弱势地位，自我保护的法律意识较弱，家庭、社会等对受害人施加的压力等因素导致取证十分困难，公权力机关主动介入提供法律支持十分必要。实践证明，检察机关积极适用新规支持受害人通过民事诉讼救济权利，能最大限度打消受害人的心理顾虑，提高此类案件维权的成功率。目前，贵州省毕节、安顺等地检察院均关注了遭受性侵的妇女儿童权益保护问题，支持其提起民事赔偿、撤销监护人资格等诉讼，并探索支持强奸犯罪的受害妇女提起刑事附带民事诉讼，为创新开展支持起诉工作做出了有益尝试。再者，建议未检部门对相关刑事案件进行备案，并建立受害人档案，联合民事检察部门，支持受害人在成年后提起性侵损害赔偿之诉，做好受害人的心理辅导和隐私保护等工作，鼓励受害人尽快回归正常的学习、生活和工作中。

3.着眼乡村振兴，开辟富农兴农案件新领域。党的二十大报告强调：“加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。”［7］同样，乡村振兴战略在民法典中也有颇为亮眼的体现，从“三农”民事主体资格全方位、多层次的规定，到土地“三权分立”制度的确立，均为农业稳定和农民增收提供了更加周全的制度保障。新的发展活力的注入必将带来新的司法需求，助力乡村振兴，检察机关应在办案中重点解决损害农业发展、影响农村稳定、侵害农民经济利益等问题，通过开辟富农兴农案件新领域，帮助农民合法增加收入，预防农民因案返贫。这类案件主要包括农民在出租、入股或以其他方式向他人流转土地经营权过程中权益受损的案件、农民在自主开展农业生产经营中权益受损的案件以及农民在买卖农产品、农业生产用品过程中合同利益受损的案件等，如，贵州雷山县人民检察院在开展“保企”工作中发现，当地特色非遗代表性项目银球茶制作技艺代言人毛某的肖像被某外省企业盗用，并在知名电商平台上用于销售自家茶叶。毛某经营的茶叶公司是当地脱贫攻坚带头企业，“公司+基地+合作社+农户”经营模式有效带动该县3000多建档立卡贫困户实现增收982.6万元。从保护地方特色农业和巩固脱贫攻坚成果出发，雷山县院支持该茶企法定代表人起诉了侵权企业和电商平台，不仅制止了侵权行为，还促成电商平台和县政府的合作，促成了非遗产业传统线下销售模式的转变，提高了非遗技艺的经济转化率，案件办理体现了政治担当、法治担当和检察担当。

4.聚焦社会热点，促进社会治理创新和社会矛盾化解。作为助力社会治理现代化的“推进器”，民法典对很多社会治理的堵点难点问题都开出了方子，法典的实施有利于在社会治理方面形成集社会各方力量齐抓共管的良好局面。如针对近年来频繁发生的高空抛物事件，民法典不仅明文禁止该种违背社会公德的行为，明确了责任的归属原则，还对物业管理方、公安机关等相关主体的责任范围进行了规定。又如针对利用网络服务侵权事件，清晰划分了网络用户和网络服务提供者的权利和义务，使相关民事行为有法可依，防止出现权利真空。上述新规则的制定均带有很强的社会性和时代性，相关问题的恰当处置对于形成善良正义的社会风气具有十分积极的作用，民事检察监督制度从公权制约型向社会治理型发展的趋势，决定了在相关领域的进一步研究和探索，能够为民事检察权的角色更新、权能转换、制度完善提供更加丰富的实践样本。［8］

（二）以司法为民的理念引领，持续规范和优化案件办理程序

1.强化外部协作。张军检察长曾指出，“管”是通过能动司法的“我管”实现社会治理的“都管”，检察机关在支持起诉的案件中不能搞大包大揽，而是要在以人民为中心的发展思想指引下，积极能动履职，促进有关部门去做。［9］检察机关应主动加强与相关部门的沟通交流，厚植双赢多赢共赢工作理念，不斷建立完善线索移送、信息共享、联合调解、案件会商等协作配合机制，形成民事支持起诉工作合力。贵州省多地基层院均与法院、人社局、司法局等部门建立了外部协作机制，明确了部门间支持起诉案件信息共享、线索移送等环节的具体办理流程；个别院还助推政府牵头出台相关考核规定，形成了“党委领导、政府参与、法检推动、协同共治”的工作格局。

2.完善内部联动。应以“四大检察”融合发展理念为引领，在支持起诉工作中进一步完善刑民协作，实现优势互补，同频共振。一是持续畅通刑事、民事线索双向移送机制。在签订保密承诺的条件下，可为民事检察部门人员配备查看刑事案件权限，由民事检察部门实时掌握拒不支付劳动报酬罪、强奸罪等相关犯罪移送批准逮捕或审查起诉情况，根据梳理汇总的线索，商请刑事检察部门查阅相关材料，最大限度防止线索流失，让线索共享更为便捷、高效。二是强化刑事、民事调查协作，将重大案件线索转化为高质量办案成果。在重大案件线索办理中，抽调民事、刑事检察骨干人员成立专案组，统筹线索研判、案件调度、力量调配等事项，实现领导强化、资源优配、质效提升。

*贵州省人民检察院第六检察部主任、二级高级检察官［550081］

**贵州省人民检察院第六检察部四级高级检察官助理［550081］

［1］ 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（受权发布），新华网http：//www.xinhuanet.com/politics/cpc20/2022-10/25/c_1129079429.htm，最后访问日期：2022年10月26日。

［2］ 张军：《把实施民法典贯穿法律监督始终》，《智慧中国》2020年第6期。

［3］ 参见徐日丹、戴佳：《培育权力监督与权利救济相结合的民事检察思维》，《检察日报》2021年4月17日。

［4］ 同前注［1］。

［5］ 参见许光勇：《检察机关民事支持起诉的问题与完善》，载张雪樵等主编：《民法典与民事检察监督研究》，中国检察出版社2022年版，第803页。

［6］ 参见汤维建：《民事检察监督的新发展与新挑战》，《中国检察》 2021年第23期。

［8］ 参见韩静茹：《社会治理型民事检察制度初探》，《当代法学》2014年第5期。

［9］ 参见《最高检检委会研究讨论民事支持起诉指导性案例》，12309中国检察网https：//www.12309.gov.cn/llzw/jcyksjb/202111/t20211109_534830.shtml，最后訪问日期：2022年10月11日。