中国亲清政商关系构建：概况、特征与问题

2022-05-30罗进辉杨楠

财会月刊·下半月 2022年11期

罗进辉杨楠

【摘要】自2016年习近平总书记首次提出亲清新型政商关系的构建要求以来，全国各地的亲清政商关系建设工作取得了可喜的成绩，呈现出不同特征，但也存在诸多问题。基于中国人民大学国家发展与战略研究院编制的2018 ～ 2020年中国城市政商关系评价报告数据，本文分析发现：亲清政商关系建设水平没有呈现出逐年向好的总体趋势，而是存在一定的反复，这主要源于清白政商关系的相对脆弱性和对持续监督的高要求，而亲近政商关系建设水平则稳步提升，具有较好的连续性；亲清政商关系水平虽然在绝对量上呈现出明显的“东强西弱”的地区不平衡性，但是在增量上进步最快的城市主要来自中部和西部落后地区，表现出积极的竞争学习效应；从经济高质量发展的创新、协调、绿色、开放、共享五个特征维度来看，多数情况下经济高质量发展越好的地区，亲清政商关系的建设水平就越高，表明亲清政商关系是实现经济高质量发展的重要制度保障。

【关键词】亲清政商关系；清白关系；亲近关系；经济高质量发展

【中图分类号】 F279.2；D630 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2022）22-0009-12

一、引言

“民无商不活，国无商不兴”。改革开放以来，中国共产党以经济建设为中心，领导人民埋头苦干，创造出了一个又一个举世瞩目的经济发展奇迹，国家经济实力大幅跃升。这离不开中国企业的成长，其中政商之间的良性互动交往是一个不可忽视的因素。 2021年11月，党的十九届六中全会全面总结了党的百年奋斗重大成就和历史经验，在经济建设上把“构建亲清政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（简称《决议》）。因此，构建亲清政商关系是我国“十四五”时期继续优化营商环境的主要內容和重要抓手，更是下一个百年我国经济高质量发展的重要经验参考。

亲清政商关系最早是习近平总书记在2016年3月4日看望参加全国政协十二届四次会议的民建、工商联委员时提出的，此后在连续六年的政府工作报告、十九届四中全会《中共中央坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定》、十九届五中全会公报、十九届六中全会《决议》中，都重申了对亲清政商关系的构建要求。为了把构建亲清政商关系落到实处，全国各地纷纷出台一系列政策措施，推行“放管服”改革，建立政商关系“正面清单”和“负面清单”，积极改善政商关系，优化营商环境。经过六年多对亲清政商关系的构建，全国各地的亲清政商关系建设工作取得了可喜的成绩，呈现出不同特征，但也不可避免地存在一些问题。

在新时代要总结历史经验，评价已有举措，分析当前困境，进一步推动亲清政商关系更好地成为经济高质量发展的制度保障。因此，本文利用中国人民大学国家发展与战略研究院编制的2018 ～ 2020年中国城市政商关系评价报告数据，具体通过绝对水平和变化水平两个层面以及横向地区和纵向时间两个维度，全面分析全国各城市构建亲清政商关系的概况。在此基础上，从创新、协调、绿色、开放、共享五个高质量发展的特征维度出发，统计分析各城市的亲清政商关系建设水平是否与其高质量发展水平相匹配，这是因为构建亲清政商关系的最终落脚点是更好地促进微观企业和宏观经济实现高质量发展。

二、中国城市亲清政商关系构建的概况分析

在地方分权和“行政发包”的制度背景下，以及受到地理位置、经济基础、人口条件等客观因素的影响下，我国各地方政府对中央政策的理解程度和执行能力不尽相同，由此各地方政府及政府官员对构建亲清政商关系政策的响应落实也可能存在程度差异。同时，我国各地方和民间还面临着纷繁复杂的外部非正式制度约束，这也会在一定程度上影响各地区的亲清政商关系建设水平。因此，本文将从绝对水平和变化水平两个层面以及横向地区和纵向时间两个维度对比分析我国各城市亲清政商关系建设水平的概况及地区差异。

（一）城市亲清政商关系的绝对水平概况

1. 横向地区差异。自1978年改革开放以来，国家实施的“经济特区”政策（1980年提出）使得我国沿海大城市经济发展水平更高、产业基础更强、就业机会更多、交通设施更发达，资源的倾斜带来人口的大规模流入，为大城市的制造业和服务业提供了源源不断的劳动力，也为城市的发展注入了活力。虽然国家也实施了西部大开发（1999年提出）、东北振兴（2004年提出）、中部崛起（2004年提出）等战略，但东西部地区之间及沿海城市与非沿海城市之间的经济发展水平差距目前尚未发生实质性扭转。面对明显不同的经济发展水平及其代表的经济基础和资源支持水平，我国各城市的亲清政商关系建设水平是否也会呈现出明显的地区差异和地区不平衡性？

针对这一问题，本文利用中国人民大学国家发展与战略研究院编制的城市亲清政商关系的总指数——健康指数以及“亲”“清”两个子维度的评价指数——亲近指数和清白指数，进行横向的地区差异分析。具体地，从图1可以看到，与经济发展水平和资源分布的不平衡不协调相对应，各地区的亲清政商关系建设水平呈现出明显的以“胡焕庸线（地图中直线）”为界的“东强西弱”特点。类似地，本文根据国家统计局2011年发布的《东西中部和东北地区划分方法》，将全国划分为东部、西部、中部和东北地区四大经济区域后，发现各区域间同样存在明显差异：在2018 ～ 2020年，东部地区城市的亲清政商关系构建表现最优且稳定，尤其是珠三角、长三角和环渤海地区；中部、西部和东北地区的重庆市、昆明市、长沙市、哈尔滨市等也有较好的表现但总体不稳定，而且未表现出如东部地区的城市集聚效应。

上述分析结果表明，城市亲清政商关系的建设水平与经济发展水平及其代表的经济基础和资源支持息息相关，二者是相互促进、共同发展的良性互动关系。一方面，东部地区、成渝地区、长江中游地区具有更优越的地理位置、更便利的交通、更丰富的人才资源，因而拥有更为得天独厚的经济发展基础。另一方面，政府提供的基础设施、公共服务、法治、教育等正式制度都存在很明显的规模经济特征，只有人口达到一定门槛之后才能体现其持续优势[1] 。经济越发达的地区，政府对企业的关心和服务越细致全面，就越能吸引企业前来“筑巢”，自然带来人口规模的增长，进而产生正反馈效应，使得市场经济和政府服务都呈现规模经济；反之，经济越欠发达的地区，市场经济就越缺乏规模经济，政府对企业的服务也同样缺乏规模经济而表现较差。

与政府服务水平相对应的是亲近政商关系，从图2可以看到，各地区的亲近政商关系建设水平也呈现出明显的与经济发展水平和资源分布相似的“东强西弱”特点。在2018 ～ 2020年，东部地区的亲近政商关系水平明显更高，中部、西部、东北地区的表现不突出。特别值得一提的是东部地区亲近政商关系的城市外溢效应，其中长三角和珠三角地区的外溢效应强于京津冀地区。例如，长三角地区以上海市为中心辐射到江苏省、浙江省，珠三角地区以广州市和深圳市为中心辐射到东莞市、佛山市、中山市等，但京津冀地区中紧邻北京市的张家口市、承德市和保定市并未表现出明显优于其周边其他城市的亲近政商关系。

亲近政商关系外溢效应的背后，是经济资源的向外流动。一方面，亲清政商关系尤其是亲近政商关系的构建以经济资源为主要支撑；另一方面，当城市的亲近政商關系发展到一定水平时，不管是在市场这只“看不见的手”的作用下，还是在政府这只“看得见的手”的统筹规划下，经济资源均会自然流向这些城市。城市间的竞争力来源于良好的营商环境，中心城市产业的外溢给予周边城市改善营商环境的动力，通过积极的竞争学习，周边城市也会迅速改善以亲清政商关系为基础内容的营商环境[2] 。长三角和珠三角地区之所以具有更强的亲近政商关系外溢效应，是因为其拥有更加良好的亲近政商关系基础，区域内城市擅长在提高亲近政商关系上进行政策学习，有实力接收经济资源的流入，已经做好准备提供企业需要的各种帮助扶持，从而减少了产业外溢可能受到的阻碍。

然而，与亲近政商关系建设水平相比，全国各城市在清白政商关系的建设水平上表现出了略有不同的分布特点，具体如图3所示。可以看出，各地区的清白政商关系建设水平没有呈现出一边倒式的“东强西弱”特点，而是在“胡焕庸线”以西的地区，出现了表现突出的城市如林芝市和银川市，靠近“胡焕庸线”的成都市则在2018 ～ 2020年都位于全国城市清白政商关系建设水平的第一阵列。从四大经济区域看，虽然整体上仍然是东部地区表现最好，但是西部、中部、东北三个地区与东部的差距没有亲清政商关系总体构建情况和亲近政商关系构建情况那么大。本文分析认为，这可能是因为相对于构建亲近政商关系，构建清白政商关系对经济资源、地理位置等因素的依赖程度更低，使得中部、西部地区虽然产业、交通、公共服务等相对落后，但仍然具有一定的能力可以较好地落实中央提出的构建清白政商关系的要求。遗憾的是，相比中部、西部地区，东北地区在2018 ～ 2020年未出现表现突出的城市。

2. 纵向时间差异。政商关系是我国经济发展的缩影，经济的发展同政府如何有为施策、是否按规矩办事密切相关，政府同市场、企业的关系对企业的创立、生存、发展至关重要，进而影响着整个国家的经济发展。近年来，由于我国经济结构转型升级的“阵痛”、国际贸易和政治局势的动荡以及疫情的冲击等多重不利因素的影响，广大企业特别是中小企业正经历着前所未有的生存挑战，但是我国经济仍然实现了难能可贵的中高速增长， 2019 ～ 2021年的GDP同比增长率分别达到了6.0%、2.2%、8.1%，其中政府积极倡导构建的亲清政商关系扮演了举足轻重的角色。因此，本文将从纵向时间维度探究全国各城市的亲清政商关系水平在过去几年的变化趋势，从而为同时期我国经济的稳健增长提供一个注解。

（1）全国各城市亲清政商关系健康指数（总指数）以及亲近指数和清白指数的平均水平变化情况，具体如图4所示。可以看到，无论是均值还是中位数， 2018 ～ 2020年健康指数和清白指数的平均水平都呈现出先上升后下降的趋势，而亲近指数的平均水平则呈现出逐年稳步上升的趋势。结果表明， 2018 ～ 2020年全国各城市的亲清政商关系建设水平并没有呈现出逐步向好的总体趋势，而是存在一定程度的反复，而且“亲近”与“清白”两个方面不是同步变化的，亲清政商关系水平的前后反复主要源于清白政商关系建设水平的波动。本文分析认为，亲近政商关系之所以能够保持稳步向好的态势，可能是因为亲近政商关系的发展是不断深入的过程，具有累积效应。例如，每个城市的基础设施建设、金融服务发展、政务效率提高均不是一蹴而就的，而是逐步优化的过程，这个过程虽然缓慢，但不易受到外界各种因素的干扰，具有更强且向好的稳定性，因而亲近政商关系一旦建立，就不容易被打破或者发生倒退。然而，清白政商关系的构建对持续监督有更高的要求，例如党的十八大以来的反腐败运动能够在一年内甚至几个月内提高地区政府的廉洁度，但是如果失去警惕或者持续的监督，则容易造成腐败问题的复发。因此，相对于亲近政商关系，清白政商关系从长期看会更加脆弱而不稳定。

（2）全国各城市亲清政商关系水平的排名及其变化情况。本文根据2018 ～ 2020年的城市亲清政商关系排名榜单，整理了前20名榜单中各城市的上榜次数情况，结果如表1所示。

由表1可知，亲近政商关系的前20名榜单比清白政商的关系更加稳定，因为有16个城市连续三年都登上了亲近指数的前20名榜单，而只有9个城市连续三年登上清白指数的前20名榜单；相对应地，仅有4个城市在三年里只登上一次亲近指数的前20名榜单，却有19个城市在三年里只登上一次清白指数的前20名榜单。与亲近指数的排名情况类似，亲清政商关系健康指数的前20名榜单中有15个城市连续三年上榜，仅有5个城市在三年里只上榜一次。特别地，三年中在健康指数、亲近指数、清白指数的前20名榜单中都上榜的城市只有广州市和深圳市，这两座城市在亲近政商关系和清白政商关系两个方面都表现得很稳定且出色。更为有意思的是，三年中在清白指数前20名榜单中持续上榜的9个城市中，有5个来自山东省，分别是烟台市、济宁市、潍坊市、威海市、东营市，山东省在构建清白政商关系上的优异表现及其做法值得我们思考和学习。上述分析结果表明，亲近政商关系的连续性决定了排名靠前的城市同样具有较好的稳定性，而清白政商关系的脆弱性则决定了排名靠前的城市更具有流动性。

（二）城市親清政商关系的变化水平概况

众所周知，我国的中部、西部、东北地区受地理位置、经济基础、人口条件等先天因素的限制，在经济增长的绝对量上长期弱于东部地区。为了促进区域经济的协调发展，我国自1999年起陆续提出西部大开发、中部崛起、东北振兴战略，但这些战略的实施效果不尽相同。 2011 ～ 2021年东部、中部、西部和东北地区的GDP复合增长率分别为8.58%、9.09%、10.16%和5.05%。在促进产业转移上，中部崛起战略效果明显，西部大开发战略有一定效果，但是东北振兴战略的效果却很有限[3] 。经济上绝对量的落后为中部、西部和东北地区提供了广阔的进步空间，但显然中部和西部地区的发展表现更加值得肯定。基于此，本文将从变化水平角度分析全国各城市亲清政商关系构建的表现差异，试图探究中部和西部地区经济发展水平的靓丽表现是否有持续改善的亲清政商关系作为制度保障，因为理论上良好的政商关系是经济发展的基石。

具体地，本文根据2018 ～ 2020年全国各城市亲清政商关系健康指数、亲近指数、清白指数的排名情况，分别筛选出2019年相比2018年进步最快的50个城市以及2020年相比2019年进步最快的50个城市，进而把这些城市分别标注在国家地图的相应位置上，具体如图5、图6所示。可以看到，无论是总指数还是子指数，均区别于绝对水平的“东强西弱”特点，从变化水平角度看亲清政商关系水平进步最快的50个城市多分布于中部和西部地区，湖南省、湖北省、山西省、广西壮族自治区的很多城市都登上了进步最快的50个城市榜单，中部和西部地区的城市表现出了很积极的竞争学习效应。但是需要指出的是，东北地区登上进步最快的50个城市榜单的城市明显偏少，上榜的少数几个城市也仅集中于辽宁省，黑龙江省和吉林省鲜有城市上榜，尤其是在清白政商关系方面。例如，根据本文的统计，在亲近政商关系方面， 2020年东北地区居于进步最快50名榜单的城市有8个，其中4个位于辽宁省、3个位于黑龙江省、1个位于吉林省；而在清白政商关系方面， 2020年东北地区居于进步最快50名榜单的城市只有3个，其中2个位于辽宁省、1个位于吉林省。

可见，虽然同样是亲清政商关系绝对水平明显落后的地区，但是中部和西部城市在构建亲清政商关系中积极追赶，亲清政商关系的变化水平而且是进步水平得到了显著提升，而东北地区却又一次被中部和西部地区甩在了后面。这一表现差异与东北地区近年来相对较差的营商环境和落后的经济发展情况刚好相呼应。自从国家在2004年提出东北振兴战略以来，虽然已经过去将近二十年，但是东北地区的经济增长长期低迷且没有扭转迹象。根据国家统计局发布的数据， 2022年上半年东三省经济增速在全国排名倒数，其中虽然有疫情因素的影响，但是东三省经济发展在全国倒数的情况已经持续多年。劳动人口流出和人口的老龄化是东北地区发展乏力的重要因素， “投资不过山海关”也表明东北地区的营商环境难以吸引发达地区的优秀企业入驻。因此，东北地区要改变增长乏力的局面，必须重视构建亲清政商关系，促进有为政府和有效市场的辩证统一，将政府的公共权力放在阳光下行使，改善营商环境，进而吸引并留住高端人才和优秀企业。

三、中国城市亲清政商关系构建的特征分析

推进高质量发展是当前中国经济发展的核心议题，也是全面建设社会主义现代化国家的必然要求。政商关系既是政治生态的重要组成部分，也是促进政府与市场良性互动、推动地区经济高质量发展的重要支撑。经济高质量发展离不开企业的高质量发展，聚焦到个体上，当企业创新能力有了提升、发展方式产生转变、生产过程变得环保、对外贸易更加顺畅、创造更多就业机会时，自然会带动整个国家总体水平上的经济高质量发展。在高质量发展中，地区是条块，企业是“细胞”，而亲清政商关系是推动地区经济和企业高质量发展的制度保障， “政”与“商”围绕经济高质量发展进行动态互动和协同治理，推动有为政府和有效市场的辩证统一。因此，本文接下来基于引领高质量发展之路的新发展理念，分别从创新、协调、绿色、开放、共享五个维度分析我国各城市的亲清政商关系建设水平与经济高质量发展情况的匹配性，从而揭示亲清政商关系构建的特征。

（一）第一动力——创新维度

“创新”是引领发展的第一动力。自2014年李克强总理提出“大众创业，万众创新”的号召以来，创新创业融入经济社会发展的各领域各环节，呈现出技术要素深度融合、成果转化更为活跃、与产业升级结合紧密的良好态势，为促进地区经济发展提供了良好支撑。因此，经济的高质量发展需要依赖创新驱动这一新动力，而且政府和企业都应当有所作为。在新时代，各级政府应当考虑如何进行服务转型，以更好地服务于企业的创新活动和经济的创新发展。当地方政府的政策工具由“要素积累”转向“创新驱动”时，经济增长与经济发展质量才不会相悖，经济发展质量成为经济增长目标的增函数，增长速度与发展质量兼得[4] 。基于此，本文从创新投入和创新产出两个视角分析地区创新发展与亲清政商关系建设水平之间的相互关系。

1. 基于创新投入视角。政府和企业在科技创新上的投入是创新发展的“土壤”和“源泉”，政府的创新投入更是企业技术创新支出增加的主要外在推动力，对企业创新投入具有显著的助推作用[5] ，而良好的政商关系是政府增加创新投入的前提。一方面，由于新时代科学政绩观将技术创新要素纳入政府绩效考核体系中，地方政府官员为了完成绩效考核要求需要在对企业的关心和服务上下功夫，着重打造服务型政府，承担起地区创新发展的责任[6] 。另一方面，地方各级政府“勒紧裤腰带过紧日子”，建设廉洁政府，才能将有限财力更多地用于创新发展。当前受疫情、国内外局势的影响，中央政府特别是各级地方政府收入减少而支出扩大，此时更加需要反腐倡廉，提高资源和资金的配置和使用效率。因此，地方政府提高创新投入水平离不开亲清政商关系的重要支持。

根据魏敏和李书昊[7] 等使用的方法，本文以“科学技术支出占地方一般公共预算支出的比重”衡量地方政府的创新投入水平，据此分析城市创新投入水平与其亲清政商关系水平之间的匹配情况。具体地，根据创新投入水平高低把全国城市分为两组，进而统计比较两组城市在亲清政商关系水平上是否存在显著差异，检验结果见表2。从表2可以看到，无论是2018 ～ 2020年中的哪一年，无论是亲清政商关系总指数还是子指数，也无论是均值差异还是中位数差异，创新投入低的城市的亲清政商关系水平都显著低于创新投入高的城市。这些结果表明，地方的创新投入水平与地方的亲清政商关系水平具有良好的匹配关系，即地方的创新投入水平越高，地方的亲清政商关系建设水平也越高。

2. 基于创新产出视角。政府和企业投入一定的创新资源进行创新生产，使创新资源转化为新知识和新技术，这些新知识、新技术被运用到企业生产运营中并实现成果产业化，企业由此获得商业价值，进而也就实现了实体经济的高质量发展。在创新投入一定的情况下，创新产出水平对于创新发展显得尤为重要。不仅创新投入需要依赖良好的政商关系，创新产出在一定程度上也离不开亲清政商关系的支持。在亲清政商关系的引导支持下，广大企业特别是民营企业将会更多地由以往的关系导向型战略转向创新驱动型战略，减少与政府及政府官员进行寻租的活动及其成本支出，使得企业把有限的资源更多地投入到创新活动特别是实质性创新活动上，从而提高创新质量和创新产出水平[8] 。与此同时，地方政府构建亲清政商关系的过程，也是压缩和降低政府及其官员权力设租寻租空间和能力的过程，转而在更加公平透明的制度体系下更好地亲近服务企业，为广大企业的创新活动排忧解难，从而使得企业能够更专注于提高创新效率、生产效率，促进创新高质量发展。

参考张涛[9] 等的做法，本文选取“发明专利授权数占专利授权总数的比重”衡量地区的创新产出水平，因为与旨在享受政策倾斜和财政支持的“策略性创新”相对，以发明专利为代表的“实质性创新”更能体现创新质量和技术进步，只有实质性创新才能从根本上促进经济高质量发展[10] 。据此，本文分析城市创新产出水平与其亲清政商关系水平之间的匹配情况。具体地，本文根据创新产出水平高低把全国城市分为两组，进而统计比较了两组城市在亲清政商关系水平上是否存在显著差异，检验结果见表3。由表3可知，与创新投入分组的检验结果高度类似，无论是哪一个统计评价年份，无论是亲清政商关系总指数还是子指数，也无论是均值差异还是中位数差异，创新产出水平低的城市的亲清政商关系水平都显著低于创新产出水平高的城市。这些结果表明，地方的创新产出水平与地方的亲清政商关系水平也具有非常好的匹配关系，即地方的创新产出水平越高，地方的亲清政商关系建设水平也越高。

因此，无论是创新投入还是创新产出的分组检验结果，本文都发现地区的创新发展与其亲清政商关系水平具有很强的正向匹配关系，表明亲清政商关系是促进地区创新发展的重要制度支撑。

（二）内生特点——协调维度

“协调”是持续健康发展的内在要求。 1978年改革开放以来，我国以经济建设为中心创造出一个个经济发展奇迹，但在此过程中也衍生出了片面追求速度规模、发展方式粗放等问题，加上2008年国际金融危机后世界经济持续低迷，我国经济的结构性体制性矛盾不断积累，发展不平衡、不协调、不可持续问题越来越突出。在新发展阶段，经济结构转型升级势在必行，第三产业成为拉动经济增长的主要动力，产业结构的调整是经济协调发展的重要内容。与此同时，经济协调发展要注重精神文明和物质文明的共同发展，坚持物质文明和精神文明“两手抓，两手都要硬”，优先发展教育事业，深化教育教学改革创新。基于此，本文从产业结构和教育重视程度两个视角分析地区经济协调发展与亲清政商关系建设水平之间的相互关系。

1. 基于产业结构视角。十九届六中全会强调，要全面实施供给侧结构性改革，从而有力推进产业结构优化升级。在我国目前的发展阶段，产业结构的服务化有利于提高全要素生产率，这是实现高质量发展的核心源泉[11] 。而产业结构的升级有赖于政府的产业布局和企业的经营发展，亲清政商关系作为桥梁能够促进政企的有序互动。一方面，清白政商关系下企业公平竞争，土地、资本、信息等生产要素有序高效流动，从而能够提升产业效率和优化产业结构。另一方面，产业结构升级内嵌于亲近政商关系之中，亲近政商关系代表着更完善的基础设施、更便利的金融服务和更高效的行政审批，是企业成功转型的关键因素。地方政府的行政效率和资源能力会深刻影响产业结构的优化升级进程，只有政府与企业保持亲密互动，才能缓解信息不对称，形成有温度的认知，制定出具有前瞻性的产业政策[12] 。

参考杨沫等[13] 的做法，本文以“第三产业占GDP的比重”衡量地区产业结构，据此分析城市产业结构与其亲清政商关系水平之间的匹配情况。具体地，本文根据第三产业占比高低把全国城市分为两组，进而统计比较了两组城市在亲清政商关系水平上是否存在显著差异，检验结果见表4。由表4可知，无论是哪一个统计评价年份，无论是亲清政商关系总指数还是子指数，也无论是均值差异还是中位数差异，第三产业占比低的城市的亲清政商关系水平都显著低于第三产业占比高的城市。这些结果表明，地方的产业结构优化程度与地方的亲清政商关系水平具有良好的匹配关系，即地方的产业结构优化程度越高，地方的亲清政商关系建设水平也越高。

2. 基于教育重视程度视角。经济协调发展应当是物质文明和精神文明的协调发展、物质力量和精神力量的全面增强。教育是最持久的竞争力，重视教育、提高教育水平和教育质量、培养高水平人才是时代的需要，也是提升社会精神文明的需要，对于经济高质量发展具有长远意义。文化教育属于政府提供的非经济性公共物品，其对地方官员任期内的地区经济增长无直接贡献，与政商关系的关联性小于经济性公共物品，外部性更弱，主要服务于当地居民而非招商引资。与投资教育领域相比，地方政府投资城市供水供气等有更大的寻租空间，官员有动机将有限的财政经费投资于寻租机会较多的公用设施领域[14] 。因此，加大反腐力度、构建清白政商关系有利于提升城市教育重視程度和教育水平。

参考杨沫等[13] 的做法，本文以“教育支出占地方一般公共预算支出的比重”衡量地方政府的教育重视程度，据此分析城市教育重视程度与其亲清政商关系水平之间的匹配情况。具体地，本文根据教育重视程度高低将全国城市分为两组，进而统计比较了两组城市在亲清政商关系水平上是否存在显著差异，检验结果见表5。由表5可知，除了个别年份在个别指标上存在统计显著的组间差异，总体上教育重视程度低的城市与教育重视程度高的城市在亲清政商关系水平上不存在一致的显著差异，意味着教育重视程度视角下地区经济的协调发展与亲清政商关系水平不存在正向的匹配关系。本文分析认为，正如上文提到的，文化教育属于非经济性公共物品，对地区的经济增长无直接贡献而且见效慢，故而近年来各地政府主要是通过人才政策而不是教育投资来“引凤筑巢”。

综上，从产业结构优化视角来看，地区的协调发展与其亲清政商关系水平具有很强的正向匹配关系，表明亲清政商关系是促进地区协调发展的重要制度保障。

（三）普遍形态——绿色维度

“绿色”是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。发展必须是绿色发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，这是突破资源环境瓶颈约束、调整经济结构、实现可持续发展的必然选择[15] 。维持并提高生态自我修复更新能力，提升城乡人居环境，使城区开发程度与资源承载能力相匹配，才能实现绿色可持续发展。一方面，部分地方官员出于自身利益的考虑存在放松环境规制的倾向，企业为了降低污染处理成本也存在机会主义动机，政企合谋在影响清白政商关系建设的同时会降低地区环境质量[16] ；另一方面，监管规则是否明晰以方便企业办事、绿色科技资源共享平台的建设是否完备等，既是影响城市绿色发展的重要因素，也是构建亲近政商关系的具体表现。基于此，本文从环境质量视角分析地区绿色发展与亲清政商关系建设水平之间的相互关系。

根据魏敏和李书昊[7] 的做法，本文选取“建成区绿化覆盖率”这一指标衡量城市环境质量，据此分析城市环境质量与其亲清政商关系水平之间的匹配情况。具体地，本文根据环境质量高低把全国城市分为两组，进而统计比较了两组城市在亲清政商关系水平上是否存在显著差异，检验结果见表6。由表6可知，无论是哪一个统计评价年份，无论是亲清政商关系总指数还是子指数，也无论是均值差异还是中位数差异，绝大多数情况下环境质量低的城市的亲清政商关系水平都显著低于环境质量高的城市。这些结果表明，地方的环境质量与地方的亲清政商关系水平具有良好的正向匹配关系，即地方的环境质量越高，地方的亲清政商关系建设水平也越高，亲清政商关系是促进地区绿色发展的重要制度支撑。

（四）必由之路——开放维度

“开放”是国家繁荣发展的必由之路。开放带来进步，封闭必然落后。我国发展要赢得优势、赢得主动、赢得未来，就必须顺应经济全球化，依托我国超大规模市场优势，实行更加积极主动的开放战略。我国始终坚持对内对外开放相互促进、“引进来”和“走出去”更好结合，推动贸易和投资自由化便利化，稳慎推进金融高水平开放。新发展格局以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进，东西南北中全方位开放，带动各地区的高质量发展，甚至对中部和西部地区的发展发挥更大的带动作用。基于此，本文将从贸易开放水平和金融发展程度两个视角分析地区开放发展与亲清政商关系建设水平之间的相互关系。

1. 基于贸易开放水平视角。十九届六中全会强调，我国正构建面向全球的高标准自由贸易区网络，建设自由贸易试验区和海南自由贸易港，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，形成更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放格局。国内国际双循环发展下的对外贸易，需要深化资金、科技、人才的交流合作，也需要进一步提升亲清政商关系建设水平。一方面，货物进出口对交通运输等基础设施建设水平、通关效率和行政审批效率提出了更高要求，基础设施的投入通过降低交易成本、存货储存成本，能显著提升企业对外贸易規模和贸易流量，由此带来的贸易繁荣扩张则能够为当地经济发展提供动力，进而为基础设施建设提供更多资金支持，形成正反馈渠道[17] ；另一方面，构建清白政商关系有助于有效压缩政府官员的寻租空间，地方政府在取消贸易数量限制、增加贸易透明度的政策措施上更加具体明晰，从而推动地区的高质量开放发展。

根据魏敏和李书昊[7] 的方法，本文以“货物进出口总额占GDP的比重”衡量地方的贸易开放水平，据此分析城市贸易开放水平与其亲清政商关系水平之间的匹配情况。具体地，本文根据贸易开放水平高低把全国城市分为两组，进而统计比较了两组城市在亲清政商关系水平上是否存在显著差异，检验结果见表7。由表7可知，无论是哪一个统计评价年份，无论是亲清政商关系总指数还是子指数，也无论是均值差异还是中位数差异，贸易开放水平低的城市的亲清政商关系水平都显著低于贸易开放水平高的城市。这些结果表明，地方的贸易开放水平与地方的亲清政商关系水平具有良好的正向匹配关系，即地方的贸易开放水平越高，地方的亲清政商关系建设水平也越高。

2. 基于金融发展程度视角。金融因素已逐渐成为我国经济波动的重要诱因，随着金融市场越来越庞大，金融对经济高质量发展的影响也越来越大。金融发展可以降低企业出口的融资成本，使更多企业从不出口到出口，促进企业的国际化[18] 。坚持金融为实体经济服务有助于提升地区的开放水平。金融发展同样与亲清政商关系建设密不可分。一方面，亲近政商关系的一个评价指标便是金融服务水平。银行贷款是企业尤其是中小微民营企业发展的主要资金来源，而国有金融体制往往倾向于为国有企业提供更多金融支持。因此，构建亲近政商关系有利于缓解金融市场的所有制歧视问题，打破民营企业融资便利的所有制枷锁。另一方面，政商“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”仍然存在，公平有效的市场环境尚未完全建立，构建清白政商关系才能让广大民营企业跨越“融资的高山”，冲破束缚高质量发展的桎梏。

参考孙豪等[19] 的做法，本文以“年末金融机构人民币各项贷款余额占GDP的比重”衡量地方的金融发展程度，据此分析城市金融发展程度与其亲清政商关系水平之間的匹配情况。具体地，本文根据金融发展程度高低把全国城市分为两组，进而统计比较了两组城市在亲清政商关系水平上是否存在显著差异，检验结果见表8。由表8可知，无论是哪一个统计评价年份，无论是亲清政商关系总指数还是子指数，也无论是均值差异还是中位数差异，绝大多数情况下金融发展程度低的城市的亲清政商关系水平都显著低于金融发展程度高的城市。这些结果表明，地方的金融发展程度与地方的亲清政商关系水平具有良好的正向匹配关系，即地方的金融发展程度越高，地方的亲清政商关系建设水平也越高。

因此，无论是贸易开放水平视角下还是金融发展程度视角下的分组检验结果，本文都发现地区的开放发展与其亲清政商关系水平具有很强的正向匹配关系，表明亲清政商关系是促进地区开放发展的重要制度保障。

（五）根本目的——共享维度

“共享”是中国特色社会主义的本质要求。发展必须是共享发展，发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，坚定不移走全体人民共同富裕道路。国家发展过程也是全体人民共享成果的过程，共享是发展的出发点和落脚点[15] 。我国的政商之间存在紧密的合作与共生关系，这种关系建立在两者的共同价值和共同利益上，政府通过为企业提供扶持性政策满足经济发展的需要，企业通过履行社会责任推动经济的共享发展，扩大中等收入群体规模，提高低收入群体收入，进而提高老百姓的生活水平，实现共同富裕。基于此，本文将从收入差距和人民生活水平两个视角分析地区共享发展与亲清政商关系建设水平之间的相互关系。

1. 基于收入差距视角。参考吕承超和崔悦[20] 的方法，本文以“基尼系数”衡量地方的收入差距，据此分析城市收入差距与其亲清政商关系水平之间的匹配情况，基尼系数越小，收入差距越小，地区共享发展程度越高。具体地，本文根据收入差距大小把全国城市分为两组，进而统计比较了两组城市在亲清政商关系水平上是否存在显著差异，检验结果见表9。由表9可知，无论是2018 ～ 2020年中的哪一年，无论是亲清政商关系总指数还是子指数，也无论是均值差异还是中位数差异，绝大多数情况下收入差距小的城市的亲清政商关系水平都显著高于收入差距大的城市。这些结果表明，地方的收入差距与地方的亲清政商关系水平具有良好的反向匹配关系，即地方的收入差距越小，地方的亲清政商关系建设水平越高。

2. 基于人民生活水平视角。就业是民生之本，就业是最大的民生。以亲清政商关系为核心内容的良好营商环境有利于企业稳定和扩大投资，增加就业机会，而官员腐败是导致营商环境恶化的主要原因[21] 。官员腐败一方面会削弱政策法律的约束力，使企业投资和经营的不确定性增加；另一方面会侵蚀财政资金，破坏投资结构，降低基础设施建设质量，令企业望而却步。因此，构建清白政商关系有利于扩大就业规模，提升人民生活水平，促进地区共享发展。

参考杨沫等[13] 的方法，本文以“城镇登记失业率”反向衡量地方的人民生活水平，据此分析城市人民生活水平与其亲清政商关系水平之间的匹配情况。具体地，本文根据人民生活水平高低把全国城市分为两组，进而统计比较了两组城市在亲清政商关系水平上是否存在显著差异，检验结果见表10。由表10可知，无论是哪一个统计评价年份，无论是亲清政商关系总指数还是子指数，也无论是均值差异还是中位数差异，人民生活水平低的城市的亲清政商关系水平都显著低于人民生活水平高的城市。这些结果表明，地方的人民生活水平与地方的亲清政商关系水平具有良好的正向匹配关系，即地方的人民生活水平越高，地方的亲清政商关系建设水平也越高。

因此，无论是收入差距视角下还是人民生活水平视角下的分组检验结果，本文都发现地区的共享发展与地方的亲清政商关系水平具有很强的正向匹配关系，表明亲清政商关系是促进地区共享发展的重要制度保障。

四、我国城市亲清政商关系构建存在的问题

基于中国人民大学国家发展与战略研究院编制的中国城市政商关系评价报告数据，上文对我国各城市亲清政商关系构建的概况和特征进行了深入分析，发现各地的亲清政商关系构建工作总体上取得了很可喜的成绩，但是也存在一些不容忽视的问题。

1. 经济基础和资源条件分布不均导致亲清政商关系水平“东强西弱”，中部和西部政商关系虽然进步迅速，但绝对水平仍然落后。从绝对水平看，我国各城市的亲清政商关系水平呈现出明显的以“胡焕庸线”为界的“东强西弱”特点，在四大经济区域中东部地区表现最好。这种不平衡性在亲近政商关系中表现得尤为明显。构建亲清政商关系需要依靠一定的物质资源，无论是基础设施的改善还是企业税收负担的降低，都离不开地方政府的财政实力。东部城市在地理位置、人口等先天条件上拥有优势，能够产生规模经济，加上改革开放后政策向东部倾斜，更加剧了资源分布的不平衡性，不具备优势的中部、西部和东北地区城市存在“心有余而力不足”的客观问题。 2018 ～ 2020年以来，我国各地区尤其是中部和西部城市的亲清政商关系水平稳步提升，说明东西部的资源差距在缩小，但是绝对水平上仍然远落后于东部地区，还存在很大的提升空间。

2. 中部和西部城市亲清政商关系水平进步明显，但东北地区的表现却不尽如人意。自1999年起我国陆续提出多个区域振兴战略，其中的中部崛起战略、西部大开发战略均取得了较好成效，但东北振兴战略收效甚微。东北地区经济增长乏力，其中一个重要因素便是该地区的亲清政商关系建设水平落后，尤其是清白政商关系的建设。在2018 ～ 2020年，虽然东北地区与中部、西部地区一样在亲清政商关系绝对水平上都远落后于东部地区，但东北地区城市的亲清政商关系进步水平却被中部、西部地区城市远远地甩在了后面，即中部、西部地区城市表现出了很强的竞争学习效应，进步明显，而东北地区却是一幅“破罐子破摔”的消极情景。东北地区要破除“投资不过山海关”的魔咒，就必须重视提升亲清政商关系水平，积极向东部和中部、西部优秀城市看齐，尤其是要持续加强反腐倡廉力度，着力打造服务型政府，全心全力服务好企业，营造“亲商、爱商、护商、兴商”的良好营商环境。

3. 亲清政商关系建设水平没有呈现出逐步向好的总体趋势，而是存在一定的反复，主要源于清白政商关系的不稳定。在亲清政商关系中，清白政商关系对持续监督有更高要求而表现相对脆弱且不稳定；亲近政商关系则稳步提升，具有较好的连续性，但是对地方政府执政能力和地方资源有更高要求，需要长年累月的积累。正因为清白政商关系具有“易建立，易受破坏”、更不依赖地方资源的特点，中部、西部相对落后的城市也可以在清白政商关系水平上表现突出。但是，反腐倡廉是构建清白政商关系的重要内容，而反腐败不存在完成时，只要存在腐败问题滋生的土壤和条件，就必须警惕腐败问题的复发。此外，由于清白政商关系容易建立，不能为了追求亲清政商关系综合排名的进步，片面地在“清白”上下功夫，忽视“亲近”的重要性， “谈商色变”“清而不亲”万不可取。亲清政商关系是政府和企业朝夕相处下培养出来的默契，绝不是靠一朝一夕的突击就可以完成的。

4. 亲近政商关系在京津冀地区的外溢效应弱于长三角、珠三角地区。东部长三角、珠三角地区的亲近政商关系分别呈现出以上海市、广州市和深圳市为中心的明显外溢效应，辐射到邻近多个城市；京津冀地区以北京、天津为中心，主要影响到廊坊市和唐山市，而紧邻北京市的张家口市、承德市和保定市的亲近政商关系并未受到显著的带动作用。北京市和天津市以外的地区亲近政商关系基础薄弱，表现出的竞争学习效应不明显。周边城市薄弱的政商关系基础容易阻碍中心城市的产业外溢，周边地区没有足够的实力帮扶有意向入驻投资的企业，难以形成地区产业集群，导致资源愈发集中在大城市，无法实现中心城市带动周边城市的区域协同发展。一方面，京津冀地区应加强内部政府间的工作交流，更好地倾听企业的声音；另一方面，京津冀地区的外围城市应该积极向长三角、珠三角的兄弟城市学习，取长补短，找到适合自己的亲清政商关系发展道路。

五、结语

在党的十九届六中全会上， “构建亲清政商关系”被写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，充分肯定和强调了亲清政商关系是上一个百年的重要经验总结，也是下一个百年的重要建设目标。在新时代，亲清政商关系是我国经济实现高质量发展的重要制度支撑。由此，本文主要对当前我国各城市构建亲清政商关系的概况、特征和问题进行了较为系统的分析总结，以期为提升我国的亲清政商关系水平提供经验借鉴和政策建议。

本文的研究发现：第一，亲清政商关系构建水平存在明显不平衡的“东强西弱”特点，这与地区间的经济基础和资源禀赋差异密切相关；第二，相比亲近政商关系，清白政商关系水平“东强西弱”的地区不平衡问题更轻，中部、西部地区和东部山东省的一些城市表现特别突出，主要是因为清白政商关系的构建更加不依赖经济基础和资源禀赋；第三，整体上亲清政商关系水平没有呈现出逐年稳定提升的良好态势，存在一定程度的反复，这主要是源于清白政商关系的脆弱性，有赖于持续的公共监督和反腐倡廉；第四，虽然中部、西部地区的亲清政商关系绝对水平明显低于东部地区，但其近年来的进步表现很抢眼，反映出很强的竞争学习效应。遗憾的是，东北地区没有表现出类似效应。最后，亲清政商关系水平越高，地区经济高质量发展水平也显著越高，两者之间具有很强的正向匹配关系，充分说明亲清政商关系是我国实现经济高质量发展的重要制度支撑。

需要指出的是，本文的相关结论主要是基于描述性统计分析结果得到的，面临潜在的因果关系识别或者互为因果的问题。至于新时代下亲清政商关系是否确实促进了我国经济的高质量发展，有待后续更为严谨的大样本计量回归分析的证据支持，这是未来研究需要深入的重要方向，相关研究结论能够为学习、宣传、贯彻党的十九届六中全会精神和二十大精神提供坚实的学理支撑。

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