洋溪水利枢纽河流岸坡地权属界定方案研究

2022-05-30曾庆福

广西水利水电 2022年2期

曾庆福

（广西水利电力勘测设计研究院有限责任公司，南宁 530023）

1 工程概况

洋溪水利枢纽工程是国务院批复的《珠江流域防洪规划》中的柳江中下游防洪控制性工程，是《珠江流域综合规划》柳江17个梯级中的第12个梯级，是柳江综合利用规划广西境内的第2 个梯级，是以防洪为主，兼顾发电、航运等综合效益的大型水利工程。洋溪水利枢纽工程坝址以上控制流域面积13 165 km2，多年平均径流量90.8亿m3，年平均流量288 m3/s，水库正常蓄水位163.00 m，汛限水位为153.00 m，水库总库容为8.5亿m3，其中防洪库容7.8亿m3；水电站装机容量为100 MW，装机年利用小时数为3089 h，年均可提供发电量308.9 GW·h；设计通航500 t级船舶，兼顾通航1000 t级货船[1]。

工程建设征地影响人口2428 户9795 人，影响房屋55.60万m2，影响土地2.40万亩，影响国家级文物桥1座以及交通设施、输变电设施、电信设施等专业项目。

2 问题的提出

目前洋溪水利枢纽工程已经进入初步设计阶段，土地测量到户过程中遇到不少问题，最突出的就是河流岸坡地的权属界定问题。河流岸坡地主要是指河流常水位至河流一级阶地之间的土地，由于河流岸坡地的权属界定，国土部门与水利部门标准不一致，导致库区征地工作遇到河流岸坡地就难以推进。为了进一步推进库区土地征收工作，本文对河流岸坡地权属界定进行探讨，以便地方政府和项目业主进行决策。

3 河流岸坡地的定义及权属界定

3.1 河流岸坡地的定义

河流岸坡地主要是指河流常水位至河流一级阶地之间的土地。根据广西河道各干支流的特点，广西大部分河流岸坡土地类型为耕地（河滩地）、竹林、灌木林、其他草地及内陆滩涂等。几种地类的定义如下：

（1）耕地（河滩地）：根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），耕地主要指种植农作物的土地，包括熟地、新开发、复垦、整理地、休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或者其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩涂和海涂。《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》（SL 442-2009）对河滩地进行了专门的定义，特指河滩地为平均每年能保证收获一季的已垦滩涂和海涂，与土地利用现状分类（GB/T 21010-2017）定义一致。

（2）竹林、灌木林：均属于林地，竹林归为有林地，属于林地里面的二级地类，指树木郁闭度≥0.2的乔木林地，包括红树林林地和竹林，灌木林属于林地里面的二级地类，指灌木覆盖度≥40%的林地。

（3）其他草地：属于草地里面的二级地类，指树木郁闭度≤0.1，表层为土质，生长草本植物为主，不用于畜牧业的草地。

（4）内陆滩涂：属于水域及水利设施用地里面的二级地类，指河流、湖泊等常水位至洪水位之间的滩地；时令湖、河洪水位以下的滩地；水库、坑塘的正常蓄水位与洪水位间的滩地；包括海岛内的内陆滩涂，不包括已利用的滩地。

3.2 河流岸坡地的权属界定

河流岸坡地的权属国土部门与水利部门界定不一致。根据查阅部分河段土地利用现状图（二调图），发现除河流水面及内陆滩涂归为国有土地外，河流岸坡其他土地均归为集体土地，因此从国土部门的土地利用分类来看，河流岸坡地属于集体土地。但从水利部门来说，河流岸坡地大多属于河道管理范围内土地，因此应属于国有土地。

通过查阅相关文件，对于河段管理范围的划定，有堤防的河流，很容易界定其河道管理范围，有防洪规划无堤防的河道，虽然可以从防洪规划上划定河道管理范围，但其规划的范围有可能会涉及到农村承包的集体土地或在河边的居民房屋，一旦这部分土地列入河道管理范围，按规定此规划范围内的土地应属于国有，不需征收，规划范围内的村民需无条件返还土地并迁移，但这在实际工作当中无法实施。另外一种情况就是无防洪规划的河道，按历史最高洪水位或者设计洪水位之间的行洪河床确定河道管理范围，这里历史最高洪水位和设计洪水位的确定均存在很大困难，并且，往往历史洪水位及设计洪水位的淹没范围很广，部分河段甚至会涉及大片的农田乃至大量的村镇，因此，在实际工作中，这种情况下的河道管理范围更加难以确定。

根据《中华人民共和国河道管理条例》第三章第二十条的规定，河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定，目前广西绝大部分沿江县（市）区对河道管理范围都没有进行具体的划定，只有梧州市政府针对长洲电站库区淹没河流岸坡地的界定进行了划定，规定了高程18 m以下的河流岸坡地属于国有土地范围。

4 洋溪水利枢纽河流岸坡地界定处理方案及建议

4.1 洋溪水利枢纽工程河流岸坡地处理方案

根据现场调查实际情况，河流岸坡土地大部分都在2 年一遇回水线下，本次拟对多年平均流量水位线（方案一）、1 年一遇回水线（方案二）以及2 年一遇回水线（方案三）3个不同频率水位线下影响的土地情况进行分析。各不同方案影响的土地情况见表1。

表1 三江库区不同频率淹没线下土地面积汇总表亩

（1）方案一（多年平均流量水位线）。多年平均流量水位线下影响土地为1608 亩，其中草地为358亩，内陆滩涂为1250亩。

（2）方案二（1 年一遇回水线）。1 年一遇回水线下影响土地为4539亩，其中耕地为94亩（均为河边菜地），林地为137 亩（大部分为灌木林），草地为2653亩，内陆滩涂为1655亩。

（3）方案三（2 年一遇回水线）。2 年一遇回水线下影响土地为5743 亩，其中耕地为229 亩（大部分为菜地，有少量水田），林地为412亩（竹林地和灌木林），草地为3047亩，内陆滩涂为2055亩。

4.2 洋溪水利枢纽工程岸坡地不同处理方案利弊分析

不同处理方案利弊分析如下：

（1）方案一（多年平均流量水位线）。①有利方面：多年平均流量水位线有广西区内先例工程，与《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290-2009）规定“水库淹没处理终点位置，一般可采取尖灭点水位水平延伸至天然河道多年平均流量的相应水面线相交处确定”相符合；②不利方面：库区河流属于暴涨暴落区域，多年平均流量水位线过低，根据计算多年平均流量为289 m3/s，坝前水位为135.72 m，多年平均线下土地为1608 亩，全部为草地和内陆滩涂，未涉及农民利用枯水期耕作地块，设定意义不大。

（2）方案二（1 年一遇回水线）。①有利方面：根据计算1 年一遇流量为2430 m3/s，坝前水位为140.19 m，1年一遇线下土地为4539亩，其中耕地为94 亩（均为河边菜地），未涉及承包的土地，移民容易接收，方便征地实施；②不利方面：未有先例工程，没有相关的法律法规作为依据。

（3）方案三（2 年一遇回水线）。①有利方面：根据计算2 年一遇流量为4760 m3/s，坝前水位为143.88 m，线下土地为5743 亩，和一级阶梯河岸线吻合度较高；②不利方面：涉及少量水田，采用2 年一遇未有先例，无相关的法律法规依据。

4.3 有关建议

国土部门的土地利用现状图归为集体土地，地方政府在实施征地时，很多情况下也是按集体土地进行征收。而根据《防洪法》《河道管理条例》等法规，河道岸坡土地应属河道管理范围内土地，属国有土地，不需征收，但对于无堤防的河道，其管理范围及权属界定存在很大困难。河道的具体管理范围及河流岸坡地的权属界定，由县级以上地方人民政府负责划定，因此建议地方政府尽早研究，依法遵规、结合实际、妥善处理，及时对本辖区内的河道管理范围及河流岸坡地的权属界定进行划定，以利于各项工程的建设。

另外，由于农村居民在河边岸坡地长期耕种，这部分耕地上的收益已成为当地农村居民口粮和收入构成的重要组成部分，建议对于在回水线下有土地承包证或国土三调图标识为耕地的，给予权属登记和补偿，其他土地不给予权属登记和补偿。