风景道发展的思考与对策建议

文|交通运输部规划研究院 杨星 岳福青 范瀑媚

2016年以来，国家出台了多个规划与政策文件，从顶层推动风景道发展。《交通强国建设纲要》提出要“推动旅游专列、旅游风景道、旅游航道、自驾车房车营地、游艇旅游、低空飞行旅游等发展”；《国家综合立体交通网规划纲要》提出要“加快国家旅游风景道、旅游交通体系等规划建设，打造具有广泛影响力的自然风景线”。从发展形势看，风景道迎来了重大发展机遇，但从实践看，风景道在我国尚处于起步和探索阶段。为推动风景道科学、有序发展，本文介绍了当前我国风景道的发展现状、内涵特征和建设内容等，并提出了风景道可持续发展的对策建议。

美国蓝岭风景道

风景道的由来及国内发展现状

“风景道”一词源于英文“Scenic Byways”，是美国1930年首次提出的概念。1995年，美国正式颁布国家风景道计划（National Scenic Byway Program），作为保障和促进风景道发展的重要法律依据。根据该计划，美国风景道划分为国家（包含泛美风景道和国家风景道）、州和地方三级，各级风景道均有明确的评估认定标准。按照“申报—评估—认定”的基本流程，截至2013年，美国已认定了37条泛美风景道、170条国家风景道和3000多条州际风景道。

我国对风景道的研究和探索始于1999年，自2007年开始逐渐增多，但基本停留在学术研究层面，实践工作开展较少。该时期建成的风景道主要有黑龙江伊春小兴安岭风景道、内蒙古鄂尔多斯风景道和黄河·长城风景道。2016年以来，国家先后出台了10余项政策法规，从政策保障、体制机制、投融资和重点项目等方面支持风景道发展。在相关政策推动下，各地建设热情不断高涨，北京、河北、浙江、贵州、云南、宁夏、内蒙古、新疆、四川、陕西、重庆、湖北、海南等省份先后开展了风景道规划和建设工作。虽然各地对风景道的理解略有不同，但建设项目都实现了连接和展示优质旅游资源，切实提高旅游出行品质的基本功能。目前，以河北张承国家一号风景大道、江苏溧阳1号公路及皖浙1号旅游风景道为代表的一批风景道已相继建成，为风景道建设积累了初步经验。

江苏溧阳1号公路

德国浪漫之路

对风景道的几点认识

随着大众旅游和全域旅游时代的到来，“打破景区围墙，实现处处是景区景点、人人是旅游参与者”成为旅游发展新模式。在该模式的推动下，自驾游得到了蓬勃发展（2020年全国自驾游规模达到22.4亿人次，自驾游占国内出游的比重为77.8%）。同时，在新的发展形势下，传统的以串联景区景点和输送游客为主的旅游公路已不能很好地满足游客“边走边游”和“边行边憩”的旅游出行新需求和对全域旅游的有效支撑，迫切需要体验功能强、辐射范围广、带动效果佳的复合型交通基础设施，因此风景道应运而生。

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统计数据显示，2019年，国内旅游总消费额57250.92亿元，占当年居民消费和最终消费的比例分别为14.84%和10.38%。国内旅游消费对居民消费增长的贡献率不断上升，已由1995年的5.32%提高到2019年的18.8%。

风景道的内涵与特征

风景道是指路旁或视域之内，拥有特殊景观价值（如审美风景、自然、游憩、文化、历史和考古等）的道路。风景道不单指道路本身，还包括所经过的廊道。

与传统旅游公路相比，风景道具有以下特征：

拥有高品质的特色资源 风景道廊道内拥有一定数量的高品质旅游与景观特色资源，这是风景道存在的基础和本质特征。

具备复合功能 风景道具备通达、休憩、体验、生态、健身、文化、教育及产业等复合功能。

拥有多元化的游览方式 在风景道及廊道内可实现车行、骑行、徒步等多种交通游览方式。

形成廊道经济带 风景道以道路为发展轴线，通过辐射周边的旅游资源及住宿餐饮等接待设施，并有效串联廊道内特色小镇、美丽乡村及产业园区等，可形成廊道经济发展带，成为拉动旅游经济发展的重要引擎。

成为线性旅游目的地 风景道自身及其衔接的高品质旅游资源具有强大的吸引力，是游客驻足、停留、游憩、休闲度假的线性旅游目的地，也是全域旅游的重要组成部分。

建设风景道的意义

落实新一轮扩大内需战略的重要抓手 我国拥有全球最大规模的国内旅游市场，国内旅游消费在居民消费中占据重要地位且具有巨大挖掘潜力。交通基础设施投资带动和旅游消费需求深度挖掘是新时期拉动内需、构筑国内大循环发展格局的重要着力点。大力推动风景道建设，打造符合后疫情时代特征的高质量旅游交通产品，可有效拉动投资、刺激消费，适应新时期国家战略的发展需要。

发展全域旅游和落实乡村振兴战略的重要支撑 风景道作为自驾游的重要载体和线性旅游目的地，可有效支撑全域旅游的快速发展。同时，风景道串联了高品质的旅游及景观资源、美丽乡村和特色小镇等，实现了廊道范围内资源的整合与整治提升，能够促进道路沿线旅游资源开发和产业发展，对我国广大农村地区实现从全面脱贫到乡村振兴的有效衔接具有重要作用。

激活交通运输发展新动能的重要途径 风景道是新时期交通运输与旅游融合发展的最佳抓手和落脚点，其在保护和展示优质景观资源的同时，能够通过有效衔接和带动，衍生旅游交通产品，丰富旅游体验，创新发展业态，形成新的经济增长点，促进路衍经济发展，并充分激活交通运输发展新动能。

提升公路形象、建设人民满意交通的重要载体 风景道拥有良好的资源品质，通过建设具有高度影响力和品牌效应的国家级风景道，可显著提升公路形象，打造公路品牌，形成公路文化的宣传和展示窗口。风景道能够给司乘人员提供安全、舒适的行车环境，丰富、温馨、美好、多样化、个性化的驾乘体验，可不断提高公众对交通的满意度，实现游客“出行即旅行”的美好愿景。

风景道的建设内容

道路主体工程 风景道新建项目较少，主要是对既有道路的改造和提升。主体工程建设要确保道路线形优美，行车安全舒适。

游径系统 包括与道路伴行的自行车道、步道，或其他具有特殊体验功能的游览路径等。

路侧游憩服务设施 包括路侧与视域范围内的游憩服务设施，如路侧观景台、驿站，视域范围内新建或依托已有设施改建的游客中心、安全与救援设施、自驾车营地、住宿、餐饮及购物设施等。

路域景观环境 包括风景道沿线的标志性景观、绿化景观及路域廊道范围内的环境治理等。

风景道标识系统 即在风景道路侧及周边设置的信息解说与引导系统。

风景道可持续发展的对策建议

风景道虽受到广泛关注，各地建设热情较高，但由于是新生事物，在建设过程中也遇到了一些问题。例如，各地对风景道的内涵和特征认识模糊，对风景道的认定标准、建设内容与范围还不清晰等。为更好地推进我国风景道建设，本文提出以下发展对策：

尽快出台《关于加快推进旅游风景道发展的指导意见》

为贯彻落实《交通强国建设纲要》和《国家综合立体交通网规划纲要》中推进旅游风景道建设的任务要求，建议交通运输部尽快出台《关于加快推进旅游风景道发展的指导意见》，明确推动旅游风景道发展的重要意义、基本原则、建设目标、主要建设任务、推进实施路径及保障措施等。

编制《旅游风景道评估认定指南》

为实现旅游风景道有序管理和规范化发展，建议交通运输部组织有关单位编制《旅游风景道评估认定指南》，明确旅游风景道遴选、等级划分、评估认定标准、认定程序及组织管理等。借鉴美国风景道等级划分思路，初步考虑我国旅游风景道可分为国家级、省级和市级三类。建议以25条国家旅游风景道为突破口，先行研究制定国家级旅游风景道评估标准与认定程序，并逐步推广至省级和市级旅游风景道。

加快推进各级旅游风景道建设工作

建议以25条国家旅游风景道为基础，重点推进乌江风景道、太行山风景道、海南环岛风景道等已有工作基础的国家旅游风景道建设；总结部分已建国家旅游风景道，例如大别山风景道安徽段等的主要做法与建设经验，做好总结提升。同时，还可以结合各省（自治区、直辖市）“十四五”期拟建公路项目，优先在旅游资源密集、自驾游需求集中区域开展项目试点示范，探索省、市级旅游风景道建设经验。

建立旅游风景道管理联动机制

风景道建设涉及多个部门，建立部门间的协调联动机制是高效推动风景道项目实施的必要条件。建议由交通运输部牵头，联合国家文化和旅游部、生态环境部、自然资源部、国家文物局及住房和城乡建设部等建立国家旅游风景道管理协调机制，定期会商和研讨旅游风景道推进事宜。各省（区、市、县）也应建立由地方政府牵头的旅游风景道统筹协调机制，保障项目顺利实施。同时，加强资金、土地等要素保障，积极争取车购税资金支持旅游风景道建设。