欧盟无酬劳动者社会保障对性别收入平等的影响及对中国的启示

成新轩,冯 潇

(河北大学 经济学院,河北 保定 071002)

长期以来,欧盟被视为“社会性别平等的推动力”的重要国际组织,欧盟女性在教育、医疗、就业等方面获得了有力的保障,尽管欧盟在消除性别差异方面取得了长足的进步,但以社会性别为基础的家庭传统劳动分工依然存在,无酬劳动依然是限制女性群体发展及收入不公平的主要原因[1-2]。伴随着西方三次女性主义浪潮及新家庭主义经济学的发展,无酬劳动的社会价值与经济价值逐渐被认可。欧盟成员国通过针对无酬劳动者的社会保障等公共政策干预,逐步将无酬劳动从传统的女性家庭分工转变为公共责任,有效地促进了性别之间的收入公平。性别平等是中国的基本国策,通过分析欧盟无酬劳动者的社会保障对性别收入公平的影响,对促进中国妇女事业发展,提高女性收入以及制定相关公共政策等具有借鉴意义。

一、文献综述

居民劳动可以被分为有酬劳动(Paid Work)和无酬劳动(Unpaid Work)两部分。其中,有酬劳动计入国民经济核算体系(System of National Account,SNA);与之相对应的无酬劳动则是指居民为自身及其他家庭成员的最终消费而提供的没有货币报酬的劳动[3],主要包括对儿童、病人及老年人等照顾活动。无酬劳动概念起源于英国经济学家Reid[4],在其提出的“第三方原则”中,认为对儿童、病人及老年人等家庭成员的照顾或其他家务活动,原则上说可以雇佣他人来做,因此属于生产性活动。而就无酬劳动的本质而言,其与有酬劳动对国民福利的作用并无本质区别。进而,无酬劳动有时又被称为生产性无酬劳动。无酬劳动时间是除市场劳动时间之外“生活闲余”时间的重要组成部分,无酬劳动时间及强度不仅能够反映居民的生活压力,也能反映居民的生活质量[5-6]。因而,基于国民经济核算系统而形成的社会保障,并不能全面而真实地反映社会生产成果及居民经济福利水平[7-8]。一些国家、部门及学者通过利用时间调查及建立家庭卫星账户等方式估算无酬劳动的经济价值。据联合国1995年《人类发展报告》[9]统计,各国无酬劳动价值总和约占总产出的70%。时间调查数据库及家庭卫星账户的建立,能够精确而全面地反映全部生产活动的价值与规模[10],为政府通过公共政策为无酬劳动者提供社会保障奠定了基础。

女性主义经济学家始终是无酬劳动者社会保障研究的急先锋,在呼吁并促成欧盟等西方国家建立现代针对无酬劳动者的社会保障方面起到了重要作用。其主要公共政策主张及经济理论批判地继承了罗尔斯公平论及贝克尔新家庭理论。以Young等[11]、Okin等[12]、Messac[13]为代表的女性主义学者分别从影响收入分配的源头、改变收入分配格局的途径以及实现社会性别正义的角度构建了西方女性主义收入分配理论体系,为针对无酬劳动者的社会保障提供了女性主义经济学视角。女性主义经济学家认为,无酬劳动具有较强的正外部性和溢出效应[14]。女性对儿童、老年人等家庭成员所提供的照抚等无酬劳动社会回报率较高,且往往高于家庭私人部门的回报率[15-16]。而以营利为目的私营部门却并不愿意承担相应的无酬劳动成本,由此导致的劳动性别歧视以及收入差距等市场失灵问题,应当由公共部门承担。政府应当对无酬劳动的主要承担者即女性提供相应的社会保障,履行保障妇女权益、促进收入公平的义务。

但是,针对无酬劳动者的社会保障模式则是当前分歧所在。Dupuy等[17]将无酬劳动者的社会保障整合并细分为“照顾者同等模式”(Caregiver-parity Model)及“普遍家计模式”(Universal-breadwinner Model)。其中,照顾者同等模式的核心内容就是给予无酬劳动者经济补贴,但部分学者认为该模式会进一步固化女性无酬劳动提供者的角色,且会加重公共预算负担,并不利于实现真正的收入平等[18];而普遍家计模式的核心内容是以公共服务替代家庭无酬劳动,但也有部分学者认为公共服务并不能完全替代无酬劳动,而且还会造成新的社会问题[19]。欧盟在设计并落实相关社会保障政策时,通常是混合了以上两种不同的模式。

综上所述,在政府应承担相应无酬劳动者的社会保障,进而促进收入平等的观点上,学者们基本达成了一致,但对其模式则各持己见。而中国有关无酬劳动的研究及实践起步较晚,相关文献较少,且大多为无酬劳动价值核算,缺乏无酬劳动者社会保障理论及与其他国家对比分析的研究。

二、欧盟无酬劳动者社会保障对性别收入平等的影响

(一)“照顾者同等模式”无酬劳动社会保障对性别收入的影响

照顾者同等模式无酬劳动补助,是通过社会保障对家庭生产中提供照抚等无酬劳动的群体直接给予和市场劳动同等的经济补贴,主要以直接支付的方式对家庭无酬劳动者给予社会保障补助。而现金或现金等价物则是直接增加无酬劳动者非市场劳动收入,进而改变家庭联合劳动供给的方式(图1)。

在照顾者同等模式下,社会保障前女性无酬劳动者预算约束线为AB,则E 点为最优劳动供给。由于照顾者同等无酬劳动社会保障政策,导致预算增加的非工资收入足够弥补女性由于家庭无酬劳动所带来的机会成本,但提高市场有酬劳动时间所带来的劳动收入反而会由于照顾者同等无酬劳动社会保障的减少而被抵消,福利政策的收入效应大于替代效应,则总预算约束线变为ACEB。即使女性的无酬劳动时间增至T’,有酬劳动时间减少至L’,也依然可以通过领取照顾者同等无酬劳动社会保障,拥有非工资收入AC,而效用最大点在C,效用由U 提高至U’。

图1 照顾者同等无酬劳动社会保障作用机制

(二)“普遍家计模式”无酬劳动社会保障对性别收入平等的影响

相对于照顾者同等模式无酬劳动社会保障,普遍家计模式无酬劳动社会保障对女性收入公平的影响更为复杂。一方面,普遍家计无酬劳动社会保障并非直接转移支付类福利,因此并不直接引起女性收入的变化,而是通过对无酬劳动生产要素价格补助的方式,主要是通过时间价格影响女性派生需求;另一方面,通过普遍家计无酬劳动社会保障所提供的公共服务,减少了女性无酬劳动时间,增加了有酬劳动时间,进而间接促进了女性收入的提高(图2)。

图2 普遍家计无酬劳动社会保障作用机制

在普遍家计无酬劳动社会保障之前,女性无酬劳动供给处于点A,由于普遍家计无酬劳动社会保障以低廉的公共护理服务价格增加了护理类家庭无酬劳动的公共服务替代选择,并降低了护理类家庭无酬劳动的时间价格,由此产生的替代效应影响女性劳动供给。同时,普遍家计无酬劳动社会保障还会产生收入效应,由于将更多的时间投向有酬劳动,总收入提高并引起总效用的提高,收入效用的强度影响女性劳动决策最终在C或C’。

三、欧盟无酬劳动者社会保障运行的主体内容

欧盟统计局时间使用调查小组(Time Use Survey,TUS)把居民生产性无酬劳动分为三大类,包括:家庭内部最终使用的无酬服务,如准备食物、家庭清洁等;为家庭成员提供的无酬服务,如照顾未成年人和成年家人等;其他无酬志愿服务,如社区志愿服务等。其中,主要通过家庭及育儿津贴、卫生护理补助的方式提供相应的无酬劳动社会保障,并在公共预算附录中予以体现。

(一)家庭及育儿津贴

根据欧洲社会保障综合统计系统(The European System of Integrated Social Protection Statistics,ESSPROS)解释,家庭及育儿类的财政支出属于为照顾儿童或其他家庭成员、保护家庭而提供的财政支持,是对公民从事无酬劳动的一种财政补贴。欧盟育儿类无酬劳动的社会保障呈现出“去家庭化”导向。家庭及育儿津贴项目预算支出增幅较大,育儿类无酬劳动成本逐渐倾向于政府承担。2019年,欧盟在家庭及育儿保障方面的预算支出已超3 000亿欧元,占当年GDP的2.7%,占总福利预算支出的8.4%,与2010年相比实际预算支出上升了28.9%。

欧盟主要通过现金福利、社会服务向家庭育儿类无酬劳动者提供社会保障。主要形式包括周期性现金补助、一次性现金福利及现金等价物福利等方式,以家庭为单位向居民发放福利。其中,以周期性现金补助为主要支付形式,包括分娩时维持收入的现金补助、育儿假补助、家庭/育儿津贴以及其他相关现金补助,旨在补偿妇女在分娩前后由于无法工作而造成的损失以及在家抚养儿童、照顾家庭成员导致的机会成本,或者用于其他家庭日常开销的一种周期性支付现金补贴。根据欧盟统计局数据,2019年欧盟家庭及育儿补助项目支出按购买力平价换算后较2010年增幅约为30.6%。周期性现金补助增幅约为22.7%。其中,其他相关现金补贴为主要周期性现金增长项目,增幅高达44.4%;其次是育儿假补贴,增幅约为27.3%。2019年一次性家庭及育儿现金福利支出按购买力平价换算后较2010年有所下降,降幅约为12.4%。其中,以育儿假补贴降幅最大,约为79.9%;生育现金津贴降幅次之,约为58.8%;仅具有生育奖励性质的其他现金补助略有上涨,上涨幅度为19.9%。根据欧洲社会保障综合统计系统解释,家庭及育儿现金等价物福利预算是指为家庭成员中有需要照顾的儿童或者老年人等提供庇护场所或者膳食补贴的预算支出,包括儿童日托、住宿、家庭帮助以及其他相关实物(服务)福利。现金等价物福利支出是家庭及育儿项目中增幅最大的项目支出,按购买力平价换算后2019年较2010年上涨49.7%。其中,以其他实物福利增幅最大,增幅约为57.7%;儿童日托福利增幅约为50.7%;同期家庭帮助预算支出下降26.6%(表1)。

表1 欧盟家庭及育儿社会保障

整体而言,欧盟对于生育妇女的社会保障较为全面且补贴种类多样化,涵盖了从生产到育儿的整个进程。在相关社会保障制度设计时,除基本维持分娩时的收入津贴外,对女性群体将要面临的育儿类无酬劳动也给予了充分考量。在照顾者同等模式方面,欧盟通过育儿津贴、周期性现金补助的方式对女性群体由于育儿类无酬劳动所带来的机会成本增加进行了补偿,满足了女性群体的基本生存需求。在普遍家计无酬劳动社会保障方面,儿童日托经费日渐增加,呈现出“去家庭化”的特征,较为有效地改善了女性对于无酬劳动及有酬劳动的时间分配。根据欧盟统计局发布的数据,欧盟28国20~49岁具有生育史的女性就业率由2009年的58.7%上升至2018年的63.7%,贫困率风险由24.9%下降至22.8%,与男性的收入差距由41%下降至38.3%(1)数据来源:Database-Eurostat (europa.eu).。

(二)卫生护理补助

除通过育儿津贴、儿童日托的方式对无酬劳动者实行社会保障外,欧盟还在卫生护理补助中对家庭非正式护理提供者给予了相应的社会保障。补助的社会目的是向护理类无酬劳动者提供财政支持,是兼具医疗保险和社会保障性质的公共项目。其中包括:治疗和康复护理、长期护理、辅助护理、医疗产品、预防保健、公共管理和其他保健服务。欧盟对于卫生护理的补助,本质上体现了家庭无酬劳动责任向政府的转移。而长期护理补助则是对护理类无酬劳动者影响最大的社会保障项目。国际劳工组织统计显示,欧洲各国的长期护理社会保障替代率约为18.2%(2)数据来源:Unpaid Work-ILOSTAT.,高于世界平均水平。2019年,欧盟卫生护理支出约13 863亿欧元,占当年GDP的9.9%。政府公共预算及以政府主导的强制性卫生护理储蓄计划为主要项目承担者,约占卫生护理总支出的79.7%。其中,治疗和康复护理是主要支出项目,约占53.5%;长期护理服务项目占16.3%;辅助和其他保健护理服务约占16.5%;医疗产品、预防保健和公共管理分别占18.4%、2.9%和3.7%。护理职能项目是欧盟卫生护理补助的主要支出(3)数据来源:Statistics|Eurostat (europa.eu).。

欧盟护理类无酬劳动者的社会保障,以普遍家计模式为主,主要通过向疗养院、护理院、暂息护理服务机构及日间护理等护理机构给予补贴,以扩大社会护理服务的方式提供普遍家计社会保障,派生增加女性群体的有酬劳动时间及市场劳动收入。照顾者同等模式并不是欧盟无酬劳动保障的主要形式,仅有部分国家以现金类津贴的形式直接向无酬劳动提供者发放,大部分国家都是直接向丧失劳动能力的患者发放,这主要考虑到人口老化护理责任的艰巨性及财政负担。除普遍家计模式、照顾者同等模式无酬劳动保障外,欧盟也向家庭护理服务无酬劳动者提供暂息服务(也称喘息服务)、教育培训等灵活就业政策支持,在某种程度上也提高了女性的收入水平。

四、欧盟无酬劳动者社会保障对中国的启示

作为性别平等的先驱,欧盟通过对无酬劳动者的社会保障,从宏观政策和微观运行层面推动了性别收入的平等。通过分析欧盟无酬劳动者社会保障对收入平等的作用机制和具体运行经验,对拓宽中国社会保障改革维度具有一定的启示。

(一)通过加大社区护养扶持力度减轻女性无酬劳动负担

社区是中国实现普遍家计无酬劳动社会保障的重要载体。通过财政支持和社会力量支持是有效减轻女性无酬劳动负担、促进女性参与社会有酬劳动和提高女性收入的有效途径。

2020年9月,国家医疗保障局会同财政部共同颁布了《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》,明确提出了建立健全满足群众多元需求的长期护理保障制度的任务目标。在现行试点的49个城市中,多以直接向养老机构或个人发放补助的形式支持长期照护服务。以河北省试点城市为例,在长期护理社会保险制度方面,向养老机构发放的补贴标准为每人每天50元,而享受长期护理补助的人员不再同时享受大病医疗保险。总体而言,补贴标准较低,且保障形式过于单一,并不能满足多种长期护理服务需求的现状。

因此,对于长期护理的社会保障,应加大对社区的财政支持力度,充分发挥社区在护理服务方面的灵活性,丰富以公共护理服务替代女性无酬劳动的多样性,满足不同失能人群对护理服务的实际需求。一方面,通过一次性财政划拨结合社会力量,成立社区护理中心。通过社区护养服务满足辖区居民的护理需求,将一部分家庭护理成本适度向社区转移,通过普惠型公共护理服务切实减轻以女性为主的无酬劳动者负担。另一方面,拓展社区护理服务内容,满足居民对于护理服务的多样化需求。由于养老机构、社区护理服务中心等提供的公共护理服务并不能完全替代家庭护理,除专业护理服务外,老年或其他失能人群依然需要来自家庭的照顾,家庭成员仍须承担部分护理责任。另外,应以灵活多样的社区护理服务,平衡政府与家庭的护理责任;通过开展社区短期护理服务,以市场机制满足暂时护理需求;对于确实需要长期护理的人群,公共财政应向社区划拨长期护理保障类经费,通过日间照顾、安宁照顾或上门服务等形式,满足护理多样性需求;高效率运用社会保障资金,减轻女性无酬劳动者实际负担,派生提高女性市场有酬劳动收入。

(二)通过适度增加育儿津贴及日托服务改善女性劳动环境

生育保险,是国家通过立法,在怀孕和分娩的妇女劳动者暂时中断劳动时,由国家和社会提供医疗服务、生育津贴和产假的一种社会保险制度。2012年11月,中国开始实施《生育保险办法(征求意见稿)》,现已形成了生育保险与基本医疗保险合并实施的具体办法,主要包括生育医疗费、产假期间的生育津贴以及各省自行规定的分娩营养补助等。与欧盟以及其他发达国家相比,中国生育保险制度设计过于简单,覆盖面较低,整体福利水平也较低。其中,相关津贴设计仅涉及生产环节,而忽略了育儿成本,尤其对于0~3岁婴幼儿的照顾,尚处于社会保障空白领域。因此,对于中国相关社会保障的改革,应以完善0~3岁婴幼儿照顾责任与形成合理的成本分配机制为主。

首先,在原有一次给付性生育保险的基础上,应适度增加周期性育儿津贴,补偿女性生育期内的劳动损失。但也应意识到,过高的现金福利在提高女性群体非工资收入的同时,也会降低女性的市场有酬劳动意愿。因此,周期性育儿现金津贴不应高于本地最低工资标准。其次,通过提供公共早期教育及日托服务,平衡社会保障结构。婴幼儿照顾,不仅是女性、家庭的责任,也是一项公共责任。婴幼儿照顾无酬劳动,具有较强的正外部性,因此育儿成本不应建立在女性放弃市场劳动的基础上。政府不仅可以通过提供公共早教或托儿服务减少女性无酬劳动时间,也应通过企业减免税等税收优惠方式鼓励企业建立托儿部门,提高女性市场劳动积极性。运用周期性育儿津贴、普惠型婴幼儿日托服务等模式,通过照顾者同等无酬劳动社会保障及普遍家计无酬劳动社会保障双管齐下,切实改善女性社会劳动环境,提高女性收入,满足女性平等、自由和可持续发展的战略需求。

(三)通过完善陪产假、育儿假制度促进性别收入平等

除以现金补助为主的照顾者同等无酬劳动社会保障和以公共服务替代家庭无酬劳动为主的普遍家计无酬劳动社会保障外,政府还可以从时间层面给予相应的社会保障,从而满足女性收入公平的诉求。

2021年,最新《女职工劳动保护特别规定》进一步明确了女性职工的生育及劳动权利,各地方政府也相继出台了延长产假、育儿假和陪产假的相关政策。当前,中国基本产假为98天,加上各省份自行延长的时间不等的生育假,一般也都不到200天,男性陪产假在7~30天不等,夫妻双方每人每年可享育儿假5~30天不等。

与欧盟部分国家相比,中国生育假期并不长。但是,由于中国生育假期所造成的相关成本却主要由企业承担,以及最新《女职工劳动保护特别规定》中女性产假天数与男性陪产假天数的差距,劳动力市场的性别歧视将会进一步加深,导致性别收入差距持续扩大。因此,对于无酬劳动社会保障时间层面的支持,应以缩小生育假期性别差距、明确男性育儿权利与义务为主。一方面,应尊重女性群体对职业发展的多样化诉求,将产假细分为强制产假和弹性产假两部分。对于弹性产假,应建立假期可转移机制,明确女性产假可转化为男性育儿假期,并在法律层面予以相应保障。以灵活的生育假期制度,缩小生育假期性别差异。另一方面,对于男性陪产假、育儿假难以落实的情况,各级政府应积极引导男性参与家庭育儿等无酬劳动,明确男性育儿义务,缩小企业在不同性别间用工成本间的差距,从源头上削弱劳动力市场性别歧视,提高女性就业率及市场劳动收入。通过完善的陪产假、育儿假制度促进性别收入平等。