从传染病卫生健康行政辅助实践角度论述传染病卫生健康监督工作

赵大江 刘小云

【中图分类号】 R51 【文献标识码】 A      【文章编号】2107-2306（2022）10--02

2021年以来，东营市传染病卫生健康行政辅助工作，即受托的医疗卫生单位传染病防治、消毒产品生产企业、餐具饮具集中消毒服务单位卫生健康行政处罚事项，在东营市卫生健康委员会领导与监督下，接受山東省卫生健康委员会执法监察局指导，接续传染病卫生健康监督，圆满完成年度任务，全市传染病行政管理相对人1321家，其中医疗卫生单位1300家、消毒产品生产企业10家、餐具饮具集中消毒服务单位11家，必要检查1321家，覆盖率100%;一级以上医疗机构110家，传染病防治监督综合评价110家，综合评价率100%;全市国家双随机抽查81家，其中医疗卫生单位70家、消毒产品生产企业6家、餐具饮具集中消毒服务单位5家，除却餐具饮具集中消毒服务单位关闭2家、完成率60%，其他完成率、完结率100%;全市罚款7.0万元，其中国家双随机抽查罚款0.6万元，数据来源于国家卫生健康监督信息报告系统。

一、主要做法

（一）精准法律善其事。法，对依法成立的机构、组织、单位，是先验的单项管道，其实践的经验质料无法改变，唯有充足的经验质料才能填满先验的单项管道，挤出正确、合理、基于权利救济的产出，如果案件便是铁案;执法言法靠法不问立法之事，执法的前提是管辖，管辖是执法言行的总开关;没有管辖便没有执法言行，因而法律、法条、法律责任是行政执法人员唯一的共同语言，如何执法取决于法律如何规定。

没有管辖便没有行政辅助，法律适用是管辖的前提。鉴于传染病防治法“医疗机构指按照《医疗机构管理条例》取得医疗机构执业许可证，从事疾病诊断、治疗活动的机构”规定的实际，传染病防治法适用的前提是有执业许可证的医疗机构，非医疗机构虽然也有传染病防治场景，但不适用传染病防治法;传染病防治法实施办法，为消毒管理办法依据之一，要么超出传染病防治法卫生健康部门职责，要么超出传染病防治法法律责任，即使有法律责任细化深化部分也被后来的立法单品所取代，依据立法法法律适用原则的规定，该实施办法无法直接适用，适用需要慎而又慎;法定传染病病原体之刀将医疗废物一切两半，被污染医疗废物，依据传染病防治法本法没有规定的才适用其他法律、法规、规章的规定，反推的传染病防治法有规定的只能适用本法依然成立，这是传染病防治法之锚、金标准、核心，这时医疗废物管理条例、医疗卫生机构医疗废物管理办法无法适用，只能被传染病防治法第六十九条（四）调整，同理，鉴于病原微生物实验室和新冠疫情期间医疗卫生单位的医疗废物无法排除作为法定传染病病原体新冠病毒污染的实际，按照风险就高不就低原则，其医疗废物只能被视为被污染的;鉴于医院感染管理办法调整医疗机构、诊疗过程、具体操作的实际，医疗机构遭遇消毒管理办法与调整各级各类医疗机构的医院感染管理办法冲突时，基于传染病防治法“医疗机构必须严格执行国务院卫生行政部门规定的管理制度、操作规范，防止传染病的医源性感染和医院感染”的规定，依据立法法特别法优于一般法法律适用原则的规定，适用医院感染管理办法，医院感染管理部门、分管部门及医院感染管理专（兼）职人员对消毒药械和一次性使用医疗器械、器具的相关证明审核构成医院感染管理办法关于消毒灭菌适用的起点;鉴于传染病防治法没有餐具饮具集中消毒服务单位卫生安全的具体规定而食品安全法却有其具体规定的实际，餐具饮具集中消毒服务单位卫生安全调整只能适用食品安全法，这里的卫生安全与食品安全同义，只是名称不同而已，部门管辖内容不存在切换的问题。

不是行政处罚法律责任，不涉及卫生健康行政辅助工作。依据传染病防治法第六十八条和第六十九条释义，传染病防治卫生健康法律责任警告、通报批评不是行政处罚，其仅是与行政处罚法罚种重名而已，这是理解、掌握、适用传染病防治法的重点、难点、支点;依据行政强制法，传染病防治法中因新冠疫情停课、停业、停市、停止集会、封控等为行政强制或者行政强制措施，不是行政处罚;医院感染管理办法，基本不涉及行政处罚法律责任，只是情节严重的，才依照《传染病防治法》第六十九条规定，可以依法吊销有关责任人员的执业证书，至于“卫生行政部门在检查中发现医疗机构存在医院感染隐患时，应当责令限期整改或者暂时关闭相关科室或者暂停相关诊疗科目”，是监督管理措施，不是法律责任，更不是行政处罚。

唯有行政处罚法律责任，才可能涉及卫生健康行政辅助工作。行政辅助成立的前提是行政处罚事项，委托是可以的选择项，取决于委托者的主观意愿，受托方应当符合行政处罚法规定，除依法成立外，在具备的条件中尤其具备与行政处罚对应的技术检查和技术鉴定能力，至少不与现行相关法律规定冲突，更重要的是可以实现委托，至少没有可实现委托的障碍，如违法没有先内部行政法律责任而后行政处罚或者违法严重时才可以行政处罚或者调查取证手段难以实施等，更为关键的是委托不转移法律责任，如果委托纠纷成立，则委托者自动被认为自始至终没有委托;消毒管理办法调整消毒产品生产企业，涵盖消毒产品在华责任单位，在消毒产品使用环节只涉及医疗卫生单位，消毒管理办法外部行政法律关系法律责任中没用警告罚种，也是基于传染病防治法的规定，因而消毒管理办法适用范围极其狭窄;即使有法律和法律责任可适用，法律责任的辨认也是异常困难，唯有外部行政法律关系剪刀，才能除却民事法律责任、刑事法律责任之杂草，裁开覆盖政务法律责任、内部行政法律责任，裸露行政处罚岩石，在卫生健康领域，传染病防治内部行政法律责任和政务法律责任主导，外部行政法律责任适用场景相对较少，应当仔细辨识。

鉴于此，传染病卫生健康行政辅助主要包括医疗卫生单位消毒产品进货验收制度、未被法定传染病病原体污染的医疗废物集中处置管理、有证明被法定传染病病原体污染灭菌后的医疗废物等行政法豁免，餐具饮具集中消毒服务单位、消毒产品生产企业所适用法律责任只对应外部行政法律关系，相对简单;依据产品质量法，消毒产品生产企业是从有关部门职责中抠出来的部分，需要优先适用，其复杂的是与有关部门职责切割，不在本文探讨;如果是专业共公共卫生机构，首先考虑传染病防治法第六十八条调整，其他应当依据有关法律规定，具体问题具体分析，不再赘述。

（二）勇毅践行利于责。一是集中整治。2021年3月19日至8月31日，全面完成医疗卫生机构病原微生物实验室生物安全监督检查专项行动任务，全市病原微生物实验室147个，包括新冠病毒核酸试验室25个，覆盖率100%;2021年5月28日至9月30日，依据《东营市卫生健康委员会、东营市生态环境局关于印发<2021年全市医疗卫生机构医疗废物规范化处置专项整治行动方案>的通知》精神，结合院感督导、国家双随机抽查任务、疫情防控督导等活动穿插进行、压茬而来、层次递进，按照时间节点，有步骤展开，全面实施全市医疗卫生机构医疗废物规范化处置专项整治行动;2021年2月3日至3月31日，根据《山东省卫生健康委员会执法监察局关于开展抗（抑）菌制剂监督检查的通知》精神，摸清全市消毒产品生产企业家底，全市消毒产品生产企业10家，其中二类消毒产品生产企业1家，第三类消毒产品生产企业9家，无第一类消毒产品生产企业和抗抑菌消毒产品生产企业。

二是卫生健康行政辅助检测。2021年6月7日至28日，全市餐具饮具集中消毒单位集中抽样检测，抽查单位11家，抽样72份，按照《食品安全国家标准消毒餐（饮）具》（GB 14934—2016）检验，检验项目包括感官要求，理化指标游离性余氯、阴离子合成洗涤剂（以十二烷基苯磺酸钠计），微生物限量大肠菌群、沙门氏菌，合格72份，合格率100%。

三是提升行政辅助水平。卫生健康必要检查符合法律规定，没有发现违法的，制作指导性卫生健康监督意见书，重申有关法律、法规、规章、规范性文件、规范、标准、要求;发现违法的，制作指令性卫生健康监督意见书，不断提高指令性卫生健康监督意见书的针对性、适应性、依从性，改正验收合格的书面行政指导;使用手持终端，在现场将日常卫生健康信息通过山东卫生健康监督网卫生健康监督信息报告系统或直接录入国家卫生健康监督中心网全国卫生健康监督信息报告系统相应的功能模块。

（三）追求理性毕其疫。高度重视法律边界，充分理解卫生健康行政主体权限，严格辨析卫生健康事业单位法定事权，严防跨部门、僭越卫生健康行政主体、挪用卫生健康事业单位法定事权等侵权。

按照年度整合国家双随机抽查、专项行动、年度巡查，重在深挖涉行政处罚违法线索、立即制止、限期改正、依法調查处理、有效提出证据性行政处罚建议，将精准锤炼成一种现代工作方式，尽罚适法;厘清责任、控制质量、全过程记录，依法制作行政处罚案卷，有效规避法律陷阱，有力衔接行政处罚决定履行与违法改正;国家卫生健康监督信息报告系统是一个由国家控制的网络平台，个人账户、密码钥匙、网上操作必然跟随每个卫生健康行政执法人员终生，即使删除，后台也可以恢复，因而任何网上操作都不只是敲击键盘的问题而是该不该敲击键盘的问题。

专人打理信息库，常态化扫描，及时廓清模糊信息、更正错误信息、出清垃圾信息，在当年关闭前，填写一次卫生健康必要检查情况，以确保覆盖率、建档率、网络报告率100%。

二、存在问题

（一）非行政处罚事项以行政处罚事项委托。其实，行政辅助取决于法定场景，其本身就缺乏伸缩性，即使自由裁量也应当接受裁量基准的约束，如果不顾法律体系、实体法与程序法区别、法律关系性质，自行解释法律责任，积木式对应行政处罚法律责任罚种，便无法剔除罚种重名现象，势必促成事业之船偏航。

（二）政策混同法律。国家政策、不宜公开的规定，不是法律、法规、规章、规范性文件，不能作为行政处罚依据适用，否则，容易跌入行政处罚事项调查处理执业法律陷阱。

（三）行政监督、行政检查与行政处罚必要检查混淆。2021年7月15日，新版行政处罚法实施，将行政职责与受托行政处罚事项作了严格界定，以书面形式锚定、备案、向社会公开，行政监督与行政检查、执法检查与行政处罚必要检查仍然混淆，给行政处罚事项调查处理工作带来了严重困扰。

三、对策措施

违法与当事行政管理相对人内部强势碾压弱势有关，其动力为比较利益，即利益隐藏的利益，只要不被抓就会接着犯，因而应当就管辖事项，使用法哲学笊篱，在法律体系中捞取所适用法律、法条、款、项、目的零件，提出证据性行政处罚建议，依靠行政决定，有效平衡其行政纠纷。

完成年度常规工作，职责之内横到边、纵到底、侧到墙，以行政执法文书呈现;加强政策与法律、法规、规章研修，精准管辖、恪守法定程序、追求行政处罚理性;结合行政管理相对人现场，开展相应法律、法规、规章、规范性文件、规范、标准、要求实训，持续提升传染病卫生健康行政辅助水平。

2022年3月25日，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，以公正执法创造良好营商环境、构建全国统一市场，为传染病卫生健康行政辅助工作带来了前所未有的挑战和提供了千载难逢的机遇，需要以实际行动践行使命、勇于担当、应职尽责。