辽宁省新一轮退耕地还林建设成效剖析

摘要：退耕还林还草为我国生态保护和绿色净增长做出了突出贡献。辽宁省2015年启动新一轮退耕还林建设，完成退耕地还林6.3万亩，取得了阶段性胜利。在工程建设管理过程中，总结出了确保工程建设质量的优秀经验，同时也发现了新一轮退耕还林工程在成果巩固、日程管理以及检查验收中存在的问题。最后提出了解决方案，一是尽快启动对退耕还林地块的确权变更登记工作；二是认真督促各地将突出问题整改到位；三是强化培训提高技术人员业务水平。

关键词：退耕还林；建设成效；问题剖析

党中央国务院高度重视退耕还林还草工作。2020年4月，习近平总书记在陕西考察调研时强调，要坚持不懈开展退耕还林还草。12月，习近平总书记在中央农村工作会议上再次强调扩大贫困地区退耕还林还草规模。

根据NASA多年连续监测发布的研究结果，新世纪以来我国绿色净增长面积占全球净增长总面积的25%，其中植树造林占比达42%，根据同期数据推算，退耕还林还草贡献了全球绿色净增长面积的4%以上，已经成为全球生态治理的典范，极大彰显了中国致力全球生态保护的国家形象。2014年以来，国务院先后批准新一轮退耕还林还草总规模1亿亩，辽宁省截至2020年底，完成新一轮退耕还林建设任务6.3万亩。但从整体看，我国仍然是一个缺林少绿、生态脆弱的国家，要建成“美丽中国”，全国森林覆盖率应达到30%的世界平均水平，这就要求我们必须继续稳步实施退排还林还草。

1.1 工程建设情况

辽宁省自2015年启动新一轮退耕还林工程，截至2020年底，完成新一轮退耕还林建设任务6.3万亩，工程覆盖5市14县，立地条件主要为严重沙化耕地，造林树种主要为杨树、樟子松、苹果、山杏、梨桃类等。累计获得国家补助资金9060万元。2015年度新一轮退耕地还林建设任务面积保存率为96.4%。2018年度新一轮退耕地还林建设任务面积保存率为95.3%，均高于全国平均水平87.3%。

1.2 工程管理情况

不动产权发证率均为0%。经验收，各地均未开展不动产权发证工作。影响不动产权发放的原因主要是新一轮退耕地还林补偿标准远远低于农民种植农作物产生的效益，退耕农户不希望产权变更。再有，确权发证前需对林地（包括退耕还林地块）逐一调查核实，调查发证成本较高（初步测算为80元/亩证），省财政和地方资金紧张，暂时拿不出此笔经费开展相关工作，因此新一轮退耕地还林不动产权证书发放工作暂未启动。

档案管理建档率100%。可见，各工程县级单位对新一轮退耕地还林的建档工作十分重视，做到了专人负责、专柜保管，为国家级和省级验收，以及退耕地还林政策兑现保留了资料，提供了依据。

管护率99.4%。个别工程县存在管护不到位问题，主要原因是退耕户重农轻林，管护意识淡薄，小班内苗木死亡后未及时补植。

2.1 早启动，确保工程建设按时推进

辽宁省林业和草原局发动各工程县早筹划、早动手，加强政策宣传，协调国土部门开展地类认定，按时完成作业设计，签订退耕地还林合同等一系列工作，确保工程建设按时推进。

2.2 多措施，确保工程建设质量

一是积极与国土部门沟通，明确各部门职责，分工协作，共同解决造林地块地类认定的问题。二是明确各级政府的责任主体地位。加强了对任务落实问题突出的工程县的督促，使其提高重视，落实责任。三是多次召开经验交流会，总结经验，拓展思路，切实为新一轮退耕地还林找到方法、解决问题，确保工程顺利实施。四是省内调整计划任务。对于实际问题突出、难于完成国家计划任务的工程县，计划任务予以调整，将难于落实的计划面积调拨到需求量大，自愿增加计划任务的工程县。五是积极开展业务工作培训，及时组织相关工程县认真学习新一轮退耕地还林政策、检查验收办法和作业设计等，共培训90余人次。

2.3 抓落实，确保按时全面落实建设任务

一是采取周报、月报制度。各工程县在工程建设期内的每周一将工程建设进展和资金兑现情况按照统一要求格式上报。二是采取全面督查。组织技术力量对新一轮退耕还林建设情况进行全面核查，对查出的问题就地核实，就地解决。对未落实完计划任务和资金未全部兑现到户的工程县，责令其全部完成。

3.1 成果巩固形势严峻

新一轮退耕还林补助期为5年，补助到期后，国家未出台后续补助政策，与前一轮退耕和其他支农政策标准有较大差距，农户参与退耕还林积极性不高，新一轮退耕地还林成果巩固压力大。

3.2 工程管理不到位

一是部分小班缺乏抚育管理。退耕户重农轻林，管护意识淡薄，小班内苗木死亡后未及时补植，因抚育不力导致的未保存面积比例为54.5%。二是整改不及时。一些地方对县级检查验收发现的问题，没有及时采取有效措施进行全面整改。

3.3 县级检查验收不规范

一是部分小班范围不准确或勾绘不符合有关规程规范。二是部分小班矢量数据不准确。三是部分小班调查表填写不规范。

3.4 工程市县管理人员变动

退耕还林工程建设管护周期长、涉及行业广、参与部门多，随着2018年机构改革后，各地很多部门不再单设退耕还林管理部门，原退耕还林工作人员工作变动较大，因此，在退耕还林工程建设与管理上出现了不同程度的职能弱化、责任不清等情况，导致工作效率低下。

4.1 尽快启动对退耕还林地块的确权变更登记工作

退耕还林地块确权变更登记严重滞后问题，可能会造成退耕户的合法权益难以得到保障，不利于提高退耕农户对林地进行科学经营管理的积极性。为确保退耕还林成果的巩固，建议各县级自然资源部门全面铺开相关确权发证工作，补齐原有“欠账”，安心于民。

4.2 认真督促各地将突出问题整改到位

各地要针对在检查验收发现的问题，采取有效措施，开展退耕还林质量“回头看”活动，对标对表，查漏补缺，举一反三，全面整改，高标准、高质量完成问题整改工作，今后杜绝类似问题再发生。要严格按照国家政策规定开展新一轮退耕还林工作；要将退耕还林数据与全国国土三调数据搞好对接，做好“上图入库”；对工程建设质量差、问题整改不到位的县暂不安排新任务；对检查验收不合格的面积不予兑现补助资金。

4.3 强化培训提高技术人員业务水平

针对退耕还林地块落界上图和严重沙化耕地基础图层建立工作较为滞后，以及作业设计不精细等问题，建议省林草主管部门继续强化作业设计方面的技术培训，组织设计人员深入学习ARCGIS、奥维互动地图等软件、以及遥感等地理信息技术的使用，进一步提高作业设计人员设计水平，并尽快建立矢量数据库，将退耕还林成果归并和落界到“一张图”中，进一步巩固和确认地类。同时，地方政府应加大对林业基础建设的投入，为作业设计人员配齐配足计算机、GPS、平板电脑等所需专业设备，提高退耕地还林作业设计精准程度。

作者简介：王玲（1984-），女，高级工程师。现从事防护林建设。