城市社区居家养老服务供给研究——基于扬州市Y社区的案例

邓志锋，袁 棋

（东华大学人文学院，上海 200050）

一、绪论

（一）研究背景与意义

1.研究背景

2020年5月22日，李克强总理在政府新一年度工作报告中就养老服务、养老金、保障老人合法权益等民众广泛关注的养老问题作出重要指示，将发展养老服务纳入扩大内需战略，加强和创新社会治理，完善社区服务功能［1］。从本质上而言，养老服务是纯公共服务、准公共服务与私人服务三者的结合。当下，我国各城市对养老服务的供给具有较大的差异性，但其中也存在一些普遍性的问题，对于这些共性问题进行分析研究并及时完善居家养老服务供给是发展我国养老服务的重要举措之一。

2.研究意义

一方面，缓解严重的人口老龄化问题。我国是老龄化程度相对较高的国家之一，且总体呈现老龄化速度快、人口基数大、地区间发展不平衡等特征。全国老龄办常务副主任王建军曾预计，到2050年前后，我国老年人口数将达到峰值4.87亿，占总人口的34.9%［2］。这将加剧“四二一”、“四二二”家庭结构的养老负担，养老难逐渐成为社会性问题。而社区居家养老作为符合我国国情、符合“未富先老”社会特点的养老模式，凭借其成本低、覆盖面广、服务内容灵活多样等特点更易获取老年人的青睐。发展社区居家养老既有利于提高养老服务质量，也有利于增强老年人归属感与幸福感。另一方面，完善养老服务供给体系。老年人是我国重要的人口组成部分，处理好老年人的养老问题能够促进我国经济的平稳快速发展。随着近年来社区养老观念的普及，社区居家养老服务中心基本建成，社会力量和企业逐渐开始参与到社区居家养老的供给中，供给主体日益多元化，供给内容趋向多样化，服务效率得到极大提高。

（二）文献综述

1.国内文献研究

我国的学者重点围绕城市社区居家养老服务的内容、资金来源、提供主体、存在问题等方面进行探讨。陈玉光（2013）指出，我国社区养老模式专业人才设备缺失、相关法律体系不健全［3］。杨继瑞、薛晓（2015）加以补充，他们认为社会交往渠道缺失是老年人精神慰藉无法满足的主要原因［4］。王震（2018）指明要从根本上解决这一系列问题需要重构居家社区养老服务的底层治理结构，重视构建社会化的治理模式［5］。安适（2021）利用Cite Space对社区养老研究主题进行关键词突现分析发现，“互联网+”与社区养老密不可分［6］。

2.国外文献研究

国外社区照顾模式起步较早。瑞典在1982年出台社会服务法，重视居家照护；英国在1991到1993年颁布社区护理政策，提供居家照护以减轻财政负担。Vestjens Y（2016）通过创造“体弱者的发现和后续行动（FFF）”来提高体弱的社区生活老年人的初级保健和幸福感。Nurjono MiYawaty（2020）发现社区、供应商、组织和患者之间共同的努力会促使需专科护理的患者向社区适当过渡［7］。Aronoff-Spencer EYiah（2020）得出了社区间专业护理在包括医疗、牙科等方面是可行的结论。此外，美国、韩国等探索发现以高校为依托的社区养老UBRC模式，既有助于老年人充分借助高校资源，也有助于专业养老人才的培养，实现高校与社区的双赢［8］。

二、概念界定

（一）社区与城市社区

“社区”一词最早是由社会学家滕尼斯在其著作Community and Society中提出的。我国民政部将其界定为：“居住在一定地理区域的人组成，通过划分地域，促进社区资源开发，促进服务管理，促进居民自治的原则，并考虑身份等要素。”“城市社区”则是包括在“社区”这个概念之内的，侧重于以非农业或第二、三产业为基础的，规模较大、结构复杂的社区。

（二）社区居家养老

史柏年指出，社区照顾是介于家庭照顾及机构照顾之间的一种方式，服务提供者是多元的，提供的服务内容也是多样的［9］。吴玉霞认为城市社区居家养老是以家庭为核心，以城市社区为依托的一种养老模式［10］。在我国，鉴于机构养老费用的提高以及家庭养老功能的减弱，城市社区居家养老有了快速发展的契机，它凭借其强烈的安全感与归属感，极大程度满足老年人逐步增长的物质需求和精神的慰藉。概括而言，城市社区居家养老可以理解为老年人居住在自己的家庭或社区中，享受社区提供的生活照顾、人文关怀、文娱活动等一系列服务的养老模式。

（三）公共服务供给机制

1.行政供给机制

行政供给机制是由我国政府主导的供给机制，主要特点是政府主管、政府承办、行政推动、行政运作。政府的强制推动力使得政府的命令得到高效的执行，但政府的全程包揽，会导致效率的降低和政府部门的压力加大。在其提供的养老服务内容中，项目较为单调，专业化程度低，无法满足老年人的需求。

2.准市场机制

准市场机制的供给主体是政府和企业，政府通过购买企业服务的方式，主导着社区居家养老服务的发展方向和进程，对于民间非营利组织的发展也起着重要促进作用，它解决了政企不分、资源浪费等问题。在准市场机制中，政府通过购买服务的方式，由民营组织向社区提供养老服务，主要包括医疗救助、日间照料等服务内容，民营组织可以根据所在社区提供不同的服务。

3.PPP模式

PPP模式是近年来新采用的投资运营管理模式，其主要核心是“利益共享、风险共担、长期合作”，是政府与企业之间的合作共赢模式。在养老服务方面，主要采用的是外包类的合作模式。在该模式中，政府主要负责基础设施和公共服务价格和质量监督，保证公共利益最大化，而社会资本则负责运营、维护基础设施的大部分工作，通过“使用者付费”和“政府付费”来获取回报。在政府与企业合作的过程中，两者相互监督，提升养老服务的质量。在PPP模式中，企业为社区老年人提供医疗照顾、日间照料、心理慰藉等服务，也会根据不同老年人的不同需求，提供个性化的服务。PPP模式的推广使用，促进了企业的发展，减轻了政府的负担，也能最大化地满足老年人的需求。

三、城市社区居家养老服务供给现状剖析

选择Y社区作为主要研究对象，主要是基于以下三点考虑。第一，典型性。Y社区是由扬州市的多个居住区共同构成，社区总人口为8944人，共有3330户居民，而60岁以上的老年人为2014人，占总人口的22.5%，与扬州市整体老年人口比重相近，具有代表性。第二，优越性。Y社区的地理位置较好，靠近学校与医院，具有良好的人文气息和便捷的医疗条件。在社区内部，建设有健身设施、日间照料中心、家庭医生工作站等配套设施，为老年人养老提供相应设施。第三，创新性。就社区本身而言，Y社区创新了“离家不离院，微偿兼奉献”的新型养老模式，采用了“政府主导、企业参与、市场化运营、三方合作”的供给方式，通过利用政府的支持资金、企业的赞助以及社会个人的捐助等渠道，对申请社区居家养老的老年人进行服务。

（一）五类基本服务

落叶归根的传统思想令老人更青睐于在家中养老，而这就为社区居家养老服务提供了便利。政府响应民意，出台相关社区居家养老的法律法规，提供法律保障。Y社区在原有基础上尝试应用高科技产品，拓展服务形式。当前，该社区居家养老的供给服务主要包括以下五种类别：生活照料、医疗护理、日间照料、精神慰藉和家政服务。提供送饭上门、陪同吃饭、帮忙洗澡和家电维修等服务能更好地保障老年人的基本生活，提供陪同就医、上门医疗、知识讲座等服务能更好地保障老年人的身体健康，提供热线电话、心理健康咨询和文艺表演能给老人提供精神慰藉。此外该社区在日常工作中也会对空巢老人等有特殊情况的老人重点关注，不定期对老人进行走访，给予一定的人文关怀。

（二）三大供给主体

在Y社区采用的“政府主导、企业参与、市场化运营、三方合作”的供给中，三大主体发挥着各自不可代替的作用。首先，政府发挥主导作用，主要负责居家养老服务工作的统筹协调。主要体现为三点：第一，制定相关政策，如国家发改委在2019年提出的《城企联动普惠养老专项行动实施方案（试行）》、民政部提出的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》等政策，引导社区公共服务供给不断进步和发展；第二，提供经济支持，给予社区基础资金，便于社区开展一系列活动和购进设备，便于养老工作的持续运行；第三，开展监督，对社区、企业的行为进行约束。其次，社会志愿者和基层组织公益性参与。青年志愿者协会、红十字会等被动员起来为老年人提供健康医疗和宣传活动。最后，企业提供科技支撑。企业利用资金和数据资源，对老人进行个性化、高科技的服务提供，提高养老服务个性化、现代化与人性化。

（三）三方彼此协调、相互监督

随着社区居家养老服务供给的不断完善，各供给主体间的关系也越来越紧密。政府在供给中起着主导作用，引领企业和社区加快居家养老供给的发展，促进社区居家养供给逐步完善。社区作为一个基础组织，在养老工作中，起着对接协调的作用，负责将相关政策落到实处。企业则是资金的重要来源，资金充裕是社区居家养老服务的基础。三个供给主体间相互合作能够更好地利用好资源，做到资源的合理配置，同时也能够利用其不同的职能进行相互补充和完善，提高养老服务的质量（见图1）。

四、城市社区居家养老服务供给现存问题

（一）服务供给主体

1.行政主导性强

随着养老事业的发展，社会力量也在承担着社会公共服务供给的功能，有效地分担政府在服务供给中的负担。在Y社区的服务供给中，政府作为主导者，出现了管的范围过大、对权力边界界定模糊的现象。政府成为社区居家养老服务的生产者、提供者、监督者，严重影响社区养老的自主性，社会养老专业机构难以持续发展或发展过慢。政府的全程参与，使得企业和社会力量在社区养老中的作用大大降低，企业和社会力量能够参与的空间有限，并且在参与的过程中，其自主性也受到了政府的制约，这种现象导致了企业居家养老供给发展较慢，企业也失去了参与的积极性。

2.协作关系建构不足

良好的协作关系能够增强三大供给主体间的合作，提高养老服务供给的效率，对于调动多元主体的积极性有着重要的作用。在Y社区的供给中，三种供给主体发挥着各自的作用，但由于各主体的地位不同，所产生的效果也不同。在三者的合作中，政府不仅起着政策引导和资金支持的作用，也起着监督的作用。由于养老企业多是依据政府的政策生存的，行政机构就会对这些企业产生制约，无法将合作放在公正的平台上。同样，企业与社会也缺乏对政府的监督，不能够保证政府主导的正确性，也无法对政府的权力产生制约。三者的协作关系还未健全，需要时间的积累才能有完善的合作关系。

（二）服务供给内容

1.供需关系不匹配

在调查中发现，Y社区负责居家养老的工作人员有限，不能满足针对每家每户进行调查的需求，因此在提供相应的服务之前，社区只能等待老年人自己提出需求，寻求帮助，对于未去社区服务中心寻求帮助的老年人的需求是无法掌握的，这会导致出现资源闲置或浪费的情况，而且部分老年人的需求也得不到满足，降低了资源利用率和服务效率。

2.提供的养老服务层次低

提高服务层次既能够提高老年人的养老质量，也能够促进企业和社会力量的发展，能够更好地为完善养老服务供给体系做准备。随着时代的不断进步，老年人的需求不断地更新，他们所需要的服务的要求也越来越高。目前社区养老服务尚未实现数据开放共享，导致社区工作人员无法提供高质量的服务，服务观念、服务方式老旧，未能做到与时俱进。

（三）服务供给保障

1.缺乏专业设施与专业人才

专业的设施是提供高质量服务的基础，专业人才的投入是提供专业服务的保障。在Y社区中，现在还在运用的多是比较陈旧的设备设施，无法满足现在老年人的多样化的需求，限制了为老人提供服务的专业化与多样化，也无法有针对性地为老年人提供服务。此外，服务人员多为缺乏专业知识的社会工作者，他们很难为老年人，尤其是卧病在床的残疾老人，提供具体高效的专业服务，而服务人员也会因为较低的社会地位和待遇产生顾虑，从而导致专业人才的流失。参与养老服务的服务人员的专业素质普遍不高，没有专业知识做基础能难保证工作的顺利进行。此外，缺乏专业培训机构，培训机制与奖励机制的不健全也增加社区居家养老服务的工作难度。

2.缺乏监督评价机制和网络服务提供平台

健全的监督评价机制是保证养老服务质量的重要前提。政府制定一系列的法律法规来不断完善养老服务方面的制度建设，确保了养老服务的高质量发展。建立专业的网络服务提供平台能够及时获取老年人的需求，对于掌握供需关系，提供服务有着重要作用。在目前的社区居家养老服务当中，规范化的服务体系尚不完善，缺乏评价机制，评价的渠道较少。

五、促进城市社区居家养老服务供给再提升

（一）强化政府的引导职能

1.完善相应法律法规，为协同供给提供制度框架

政府作为供给主体之一，在养老服务供给中起着主导作用。政府应完善顶层设计，完善与居家养老政策有关的养老优惠政策、税收贷款优惠政策等，为界定社区居家养老服务的底线、保障老年人的基本权益，指明居家养老服务发展方向。同时，政府也要从自身的问题出发，建立内部监督体系，与财政、民政、卫生等多个部门协同常态化监管，明确在社区居家养老供给中的责任，避免出现政府缺位、不作为的现象的发生。

2.运用政策工具，鼓励非政府力量参与

迈上新征程之后，非政府力量在养老服务供给中起到愈发重要的作用，政府部门应当建立健全激励机制，鼓励社会力量的加入。一方面，完善减税降费政策。制定减税，免征企业所得税、增值税等优惠政策，对企业提供优先供给的机会，促进企业自身的发展，对有突出作为的企业，可以提供部分资金支持。另一方面，完善激励机制，通过减除个人所得税、资金补贴以及惠及子女政策等呼吁社会力量贡献力量。

（二）以社区为依托，搭建养老服务供给平台

1.建立社区养老服务协调中心

社区作为供给的提供者，能够最先获取老年人的切实需求，对于资源的配置和服务的提供起着重要的作用。社区在提供养老服务的供给中，应当发挥其统筹协调作用，建立相应的资源供需网络，整合资金和设施，将所得资源统筹协调，充分利用其与居民面对面沟通的优势，做好整理汇总，为老年人提供个性化服务，合理分配资源，切实解决老年人急难愁盼的问题。

2.建立信息档案，开发信息管理平台

做好调研工作，建立网上信息管理平台［11］，整合资源，为社区老人建立个性化、电子化健康档案，对有特殊需求的老年人进行标注，对于长期卧床的老年人提供上门医疗与照料服务，采取上门、电话拜访等形式，做好后续跟踪反馈，进一步完善社区居家养老服务（见图2）。

（三）建立规范化的评价机制

1.完善居家养老服务评价标准

首先，保证客观性与有效性并存。标准的制定应该符合客观规律，避免主观臆断，要与老年人的需求相匹配，还要注意标准的制定要有效反映养老服务的供给能力。其次，保证科学性与代表性并存。标准的制定要有科学性，保证评价结果的准确性和说服力，并且要制定对养老服务供给有代表性的指标。最后，保证系统性与可操作性并存。养老服务供给机制是一个有系统的过程，因此在标准的制定中，要从整体出发，全面进行分析，并且，标准的制定要有实际操作性［12］。

2.引入多元评价主体，健全评价机制

我国目前对于养老服务机构的评价只是一种行政监管，政府是唯一对养老机构评价的主体。政府可以引进第三方评价机构实施评估工作，对养老服务进行客观、公正的检验与评测，根据已经制定的好评价标准对评价对象的服务进行评估。重视老年人真实感受，加大老年人自身的评价占比，促使评价结果参考性更强，问题解决更有针对性。

六、总结

全文通过对社区居家养老服务中供给主体、供给内容和供给保障中现存的社会力量参与不足、提供服务缺乏个性与专业性、评价机制不健全等问题提出针对性建议。迈入新时代，互联网凭借自身优势能在供给主体、方式和内容上实现社区居家养老服务新的跨越，推动其向个性化、专业化、便民化方向转变，满足多层次公众的多样化需求。未来，社区居家养老服务的供给还需借力网络平台搭建居家养老服务与老年人之间的桥梁，集中处理老年人的需求，及时获取反馈，掌握供需关系，以保证养老服务供给的效率，在更大程度上推动我国城市社区居家养老服务更好地发展。