基于AHP的财政专项资金绩效审计评价指标体系的构建与应用——以J高校创大专项资金为例

赵 柠

(嘉兴学院 审计处，浙江嘉兴314001)

党的十九届五中全会审议通过的“十四五”规划纲要提出了“统筹发展和安全”的发展理念，在此背景下，高校内部审计要把握新职责、新使命，充分发挥内部审计的重要作用，围绕学校发展工作中心，立足学校安全、高质量发展理念，着力防范化解资金使用过程中的各类重大风险，确保建设一流应用型高校发展战略的顺利推进。基于此，本文以J高校创建大学财政专项资金(以下简称“创大专项资金”)绩效审计为例，对基于层次分析法(AHP)的财政专项资金绩效审计评价指标体系进行研究，以期健全财政专项资金绩效审计评价指标体系，提高财政专项资金的使用效益。

一、创大专项资金绩效审计评价指标体系构建原则

(一)突出重点，特性与共性相结合

一方面，要突出财政专项资金的支出重点，突出创大专项资金绩效审计评价的独特性，设置有较强针对性的绩效审计评价指标；另一方面，也要考虑财政专项资金支出效益评价的共性，设置具有兼容性的评价指标，扩大绩效审计评价的适用范围，便于推广和复制评价指标，做到既有针对性又有兼容性。

(二)科学评价，定量指标与定性指标相结合

定量指标为绩效审计评价提供更准确、直观的数据支持。定性指标为绩效审计评价提供更全面、合理的判断，因此，构建财政专项资金绩效审计评价指标时应坚持定量与定性相结合的原则。

(三)统筹兼顾，发展与安全相结合

一方面贯彻新发展理念，坚持成果导向，结合学校的发展战略、建设目标，设立资金成果评价的绩效审计评价指标。另一方面树立底线思维，坚持问题导向，对专项资金使用过程中的潜在风险进行预判，结合各环节关键风险点选取绩效审计评价指标，把促进发展与防范风险相结合。

二、创大专项资金绩效审计评价指标的选取

绩效审计评价指标的选取是构建绩效审计指标体系的基础。在实践中经常会出现只关注对资金使用环节的绩效审计，而忽略资金运行过程中其他环节的绩效审计，导致绩效审计内容片面、不完整。为保障绩效审计评价的全面性和系统性，本文在梳理创大专项资金运行流程，识别创大专项资金设立环节、分配环节、使用环节、管理环节、成效环节等五大关键环节风险点的基础上，对审计过程中发现的共性问题进行分析研究，确定每个环节的重点审计内容，结合审计内容特点选取绩效审计评价指标。

第一，创大专项资金设立环节是专项资金的启动环节，需要突出专款专用、政策导向和绩效导向，重点支持学校硕士点建设、创建大学、建设一流应用型高校等最急需的支出项目，并进行充分论证。强化归口管理，确保立项流程规范化。

第二，创大专项资金分配环节需要根据各部门单位的立项情况，将创大专项资金分配到使用单位，预算分配要科学、合理，分配过程要公开、公正，资金拨付要高效、及时，预算变更要规范、合规。

第三，创大专项资金使用环节是决定资金使用绩效的关键，要合法、规范地列支专项资金，同时强化动态监管，积极推动项目运行和预算执行。

第四，创大专项资金管理环节是对资金运行全过程的保障，要贯穿资金运行的所有环节，主要通过建章立制、流程规范、组织领导等方式保障专项资金的高效运行。

第五，创大专项资金成效环节主要是对资金投入成果的评价，要结合J高校围绕创建大学、建设一流应用型高校发展目标取得的阶段性成果进行评估。

基于上述论证，初步形成J高校创大专项资金绩效审计评价的具体指标，详见表1。

三、基于AHP的创大专项资金绩效审计评价指标权重的确定

AHP是一种以定性和定量相结合为最主要特征的决策分析方法，将决策问题分为若干个层次，通过对不同层次各影响因素间两两权重比较的主观判断信息，确定不同指标之间的相对重要性，递归计算出各评价指标的总体权重，本文采用该方法计算选取J高校创大专项资金绩效审计评价指标的各权重值。

第一步，建立层次结构模型。将创大专项资金绩效审计评价指标分解，构建一个由目标层、一级

表1 J高校创大专项资金运行流程的绩效评价指标选取

指标层和二级指标层组成的递阶层次模型。创大专项资金设立、分配、使用、管理和成效环节为一级指标层，每个环节对应的具体指标细化成二级指标层。

第二步，构造对比矩阵。邀请审计处、财务处、创大专班、绩效审计专家学者成立专家组，用成对比较法和1-9比较尺度法打分。以创大专项资金绩效评价作为目标层，以资金设立、分配、使用、管理和成效作为一级指标层，构造两两比较矩阵，第三层指标同理操作。

第三步，计算权重向量。用AHP公式计算相对重要性的排序，即各指标的权重分配。

第四步，一致性检验。为避免专家主观打分无效，需进行一致性检验。当一致性系数CR<0.1时，可以判断矩阵随机一致性符合标准。

(一)一级指标层对目标层的判断矩阵及检验

围绕J高校创大专项资金绩效评价目标，对资金设立B1、资金分配B2、资金使用B3、资金管理B4和资金成效B5五个指标两两比较其重要性，对各指标进行重要性排序，递归计算出各评价指标的总体权重。如资金成效B5反映了资金投入后取得的成效以及是否按照专项资金设立的预期为J高校更名大学建设发挥积极作用。资金成效B5在整个一级指标层相比其他指标更重要，权重也是最高，其次是资金设立B1、资金使用B3、资金管理B4和资金分配B2。根据打分结果，进行一致性检验，计算结果见表2。

(二)二级指标层对于一级指标层的判断矩阵及检验

分别考虑资金设立、分配、使用、管理和成效每个环节中，二级指标层对于一级指标层的判断矩阵。在资金设立环节，要围绕创大专项成果进行立项安排，突出政策导向和绩效导向，并设立归口部门对项目进行充分论证和可行性研究，确定绩效目标。对立项论证充分性C1、流程规范性C2、内容相关性C3、目标绩效性C4四个指标两两比较其重要性，编制二级指标层(C1-C4)对一级指标层B1

表2 一级指标层(B1-B5)对于目标层A的判断矩阵及权重

的判断矩阵，得出二级指标层(C1-C4)权重。在资金分配环节，要科学合理、公开公正地开展预算分配和变更，及时拨付资金，编制二级指标层(C5-C8)对一级指标层B2的判断矩阵。在资金使用环节，要积极推动项目开展，提高预算执行率，同时加强责任落实与跟踪监管，保障资金使用的合规性，编制二级指标(C9-C12)对一级指标层B3的判断矩阵。在资金管理环节,要强化对资金使用的保障，出台专项资金使用绩效管理办法，成立专家组强化组织领导和绩效考核，编制二级指标层(C13-C16)对一级指标层B4的判断矩阵。在资金成效环节，围绕创建大学的成果指标体系进行绩效考核，同时开展师生满意度调研，评价专项资金的社会效益，编制二级指标层(C17-C19)对一级指标层B5的判断矩阵。按照上述步骤，计算得出二级指标层对于一级指标层的指标权重，并进行一致性检验，计算结果见表3。

表3 二级指标层对于一级指标层的判断矩阵及权重

续表3

(三)创大专项资金绩效审计评价指标最终权重结果

经一级指标层和二级指标层相对于上层指标的权重测算，得出创大专项资金绩效审计评价指标的最终权重，见表4。

表4 创大专项资金绩效审计评价指标权重表

四、创大专项资金绩效审计评价标准的设定

在选取好创大专项资金评价指标并采用AHP计算各指标权重后，需要对各指标的评价标准进行客观设定和评分，对绩效审计评价指标进行量化。该过程同样需要组成专家组，根据已构建的创大专项资金绩效指标体系，结合学校发展规划、经费使用要求等，综合考量制定每个指标的评价标准，具体见表5。

表5 创大专项资金绩效指标评价标准

五、创大专项资金绩效审计评价结果分析

(一)创大专项资金绩效审计评分结果

专家组结合审计发现问题，对照表5评价标准进行具体打分，将分值带入表4形成最终对创大专项资金绩效审计的评分，见表6。通过评分情况，分析创大专项资金在设立、分配、使用、管理和成效等环节的使用情况，采取针对性举措提升学校综合治理能力。

(二)创大专项资金绩效审计评分结果分析

根据上述指标构建、权重计算、评分标准、专项审计、专家评分等阶段对创大专项资金使用情况开展定量和定性分析，最终评分为88.0715分，整体使用效益处于良好水平。其中资金设立指标评分83.1000分，资金分配指标评分92.2000分，资金使用指标评分64.3500分，资金管理指标评分96.0000分，资金成效指标评分95.7000分。从资金设立、分配、使用、管理和成效五个一级指标的评分结果可以看出，资金使用环节最差，资金的具体使用和监管方面需要进一步加强。而资金管理与资金成效评分值相对较高，说明学校在资金管理机构的健全性和制度完备性等方面发挥积极作用，专项资金的投入取得较好成效。

表6 创大专项资金绩效审计评价指标评分表

1.资金设立环节分析

从二级评价指标看，立项流程规范性指标评分最高，整体较好，说明专项经费归口管理部门和使用部门明确，落实到位；立项目标绩效性指标评分最低，主要问题是立项目标没有突出绩效导向，各归口部门未对预算申报绩效性做具体要求，各部门申报预算时未设立绩效目标；立项论证充分性指标评分居中，主要问题是个别项目立项论证不充分，预算编制较为粗放，建设内容不明确，前期准备不够充分，项目进展缓慢，导致经费使用效率不高；立项内容相关性指标评分相对较好，主要原因是审计发现个别项目列支以前年度立项验收的日常修缮项目，与专项经费没有相关性。

2.资金分配环节分析

资金分配环节总体情况较好，预算分配合规性、资金到位及时性方面比较好；预算变更规范性、预算分配科学性指标评分偏上，主要原因是个别项目预算刚性管理不足，经费列支路径与文件不符，预算列支内容多次变更，演变为“调剂金”性质，预算约束不足，刚性管理欠缺，个别预算调整变更未按预算调整程序提交论证、审定；个别项目经费层层划拨，分项目资金分配安排上依然存在“撒胡椒面”现象，资金分配“少”而“散”、平均化、碎片化，重点不突出等问题，不利于发挥经费集中投入重点项目，没有形成凝聚效果。

3.资金使用环节分析

资金使用环节总体上评分不高，主要问题是在采购管理、合同管理、因公出国、会议费和公务接待费等方面存在不规范情况。归口部门在强化预算执行管理、预算支出进度、经费使用过程中动态监管方面存在不足。

4.资金管理环节分析

从二级评价指标看，除违规资金额指标评分偏低外，其他指标评分较高，说明专项资金管理体制机构比较健全，如：市委、市政府成立了由党政主要领导为组长的市创大工作领导小组，市创大办公室下设工作组，各工作组实行双组长制，市级相关部门领导、学校分管领导分别担任组长、副组长。为加强市校协同，形成推进合力，学校同步成立创建领导小组，下设办公室和工作组，其中校工作组与市创大办各工作组实现无缝对接。专项资金管理制度完备性方面，学校出台《创建J大学专项经费管理办法》和《创建J大学学科专项经费管理办法》。为加快创大专项经费预算执行进度，强化专项经费监督力度，财务处定期对创大专项经费预算执行情况进行通报。

5.资金成效环节分析

从二级评价指标看，总体评分较高，说明学校在硕士点申报上取得重要进展，成为硕士学位授予单位，对照教育部大学设置要求，各项指标进步明显，办学业绩明显提升，师生满意度较好。

六、建议

(一)加强科学论证，突出资金建设重点

资金设立环节，完善项目储备和项目库管理，细化支出条目，明确支出边界，使编制的预算更加细化、可行。突出重点，专款专用，紧密围绕“专项经费应重点支持学校硕士点建设、创建大学、建设一流应用型高校最急需的支出项目”安排项目，增强专项资金统筹使用能力，集中财力办大事，避免出现专项资金“撒胡椒面”情况。同时要完善以目标绩效为导向的项目预算安排机制，科学合理安排专项经费。归口管理部门上报专项经费预算时，应设定明确的项目预算绩效总目标和年度阶段性目标以及预期实现进度计划。

(二)加强预算管理，提高资金使用效益

资金分配环节，要明确预算经费的“统筹使用”不是列支内容的“混淆占用”和列支路径的“调剂备用”，避免统筹管理预算经费成为“调剂金”“备用金”。在提高经费统筹管理的同时，要确保预算编制的科学性和规范性。强化预算约束，对实际执行过程中确因情况特殊需要调整预算的，应当依规履行相关审批程序。

(三)落实监管责任，推动部门协同配合

资金使用环节总体上评分最低，经过审计发现学校在专项资金使用过程中存在体制机制问题，应在两方面强化管理：一方面要强化归口管理部门的责任落实和动态监管。归口管理部门应审慎层层划拨经费，杜绝“一划了之”或“以划代支”，部分项目层层分解下达后，监管效果逐级弱化，资金使用效益和效率不高。归口部门建立对预算安排的建设任务开展动态跟踪管理机制，要定期对下拨、划转的经费使用内容、进度、效率、效果开展专项检查，加强项目实施的跟踪管理和监督，并定期根据项目的进展情况调整预算安排，提高资金使用效率、效益。强化对使用部门的业务培训和政策宣讲，提高资金使用规范化水平。另一方面，要加强部门协同配合和全过程跟踪管理。学校的项目立项、采购、合同等各个环节的内部管控较为健全，每一段分别由不同部门负责和监管，但贯穿项目全过程的、跨部门的衔接时有缺失。建议各归口管理部门会同相关部门，对从项目立项论证到验收付款的全流程进行流程再造，绘制简洁明了的流程图，形成监管闭环。加强部门协同，在强化内控管理、做好不相容岗位相互制约的同时，更要提高站位，加强沟通协作，做到岗位职责相互制约但业务流程环环相扣，避免因职责分离等出现运转不畅和监管盲区。

(四)优化管理机制，加大协调保障力度

资金管理环节，加大力度做好专项资金的保障和监管工作。落实工作督查机制，定期通报专项经费使用情况，加快创大专项经费预算执行进度。归口管理部门应根据下拨的经费需要，制订专项经费管理办法。适时开展经费使用情况专项检查，确保专项经费规范使用。

(五)统筹安全发展，健全绩效评价机制

评估资金成效，要建立健全专项资金绩效评价体系，结合立项申报的绩效目标，从数量、质量、时效、成本、效益等方面进行绩效评价。绩效评价既要关注以硕士点申报、创建大学等发展目标方面的重大进展，又要聚焦经费使用规范性等资金风险方面的有效管控，在“抓机遇谋发展”的同时要“守底线防风险”，将推动学校稳健发展与坚守风险底线相统一。

七、结语

本文以J高校创建大学财政专项资金为例，运用层次分析法构建财政专项资金绩效审计评价指标体系，探索建立财政专项资金绩效审计评价机制。全面有效地评价专项资金设立、分配、使用、管理和成效全过程，兼顾特性与共性、定量与定性、发展与安全，选取绩效评价指标，运用数学方法客观计算指标权重，获取专项资金使用情况的总体评分及各环节评分，聚焦薄弱环节，采取针对性改进举措，提高创大专项资金使用效益，提升学校防范化解重大风险能力，促进学校高质量发展。